EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, SEC(2011) 1230 konč. DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument za: Uredba Evropskeg

Transkripcija

1 EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, SEC(2011) 1230 konč. DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument za: Uredba Evropskega parlamenta in Sveta o smernicah za vseevropska telekomunikacijska omrežja {COM(2011) 657 konč.} {SEC(2011) 1229 konč.}

2 Ta dokument je povzetek ocene učinka za zakonodajni predlog uredbe o smernicah za vseevropska telekomunikacijska omrežja kot del instrumenta za povezovanje Evrope v programskem obdobju po letu OZADJE POLITIKE, POSTOPKOVNA VPRAŠANJA IN POSVETOVANJE Z ZAINTERESIRANIMI STRANMI Pravna podlaga za posredovanje na tem področju je člen 172 PDEU. Členi PDEU določajo posredovanje EU, s katerim ta prispeva k vzpostavitvi in razvoju vseevropskih omrežij na področju prometne, telekomunikacijske in energetske infrastrukture. Medtem ko ločena (krovna) uredba o vzpostavitvi instrumenta za povezovanje Evrope določa pogoje, metode in postopke za zagotavljanje finančne pomoči Unije za vseevropska omrežja, predlagane smernice določajo cilje, prednostne naloge in splošno zasnovo ukrepov, predvidene za širokopasovna omrežja in infrastrukturo za digitalne storitve na področju telekomunikacije. Z vodilno pobudo evropska digitalna agenda, ki je del strategije Evropa , naj bi se zagotovile trajnostne gospodarske in družbene koristi enotnega digitalnega trga, ki se opira na hitri in ultrahitri internet ter interoperabilne aplikacije. Komisija je v sporočilu Proračun za strategijo Evropa 2020 (v nadaljnjem besedilu: sporočilo MFF), ki ga je sprejela 29. junija 2011, predlagala vzpostavitev instrumenta za povezovanje Evrope. Z državami članicami, industrijo in socialnimi zainteresiranimi stranmi je opravila številna posvetovanja. Mednje je spadala tudi okrogla miza podpredsednice Kroes z izvršnimi direktorji ponudnikov vsebin, izdelovalci opreme, vlagatelji in telekomunikacijskimi operaterji vodilnih svetovnih družb ter prvi zbor digitalne agende, ki je potekal 16. in 17. junija 2011 v Bruslju. 2. OPREDELITEV PROBLEMATIKE Širokopasovni internet in čezmejne digitalne storitve so digitalna infrastruktura prihodnosti. So pogoj za konkurenčno, vključujočo in trajnostno družbo, kot jo določa strategija Evropa V oceni učinka so na splošno opredeljene nekatere težave, ki vplivajo na zagotavljanje širokopasovnih omrežij, tj. pomanjkanje naložb, zaradi česar so možnosti za rast in družbene koristi neizkoriščene; majhen konkurenčni pritisk na prvotne operaterje za vlaganja v sodobna širokopasovna omrežja in pomanjkanje ustrezne strategije za javno podpiranje razvoja širokopasovnih omrežij na področjih brez poslovnih priložnosti. Pri digitalnih storitvah zasebni sektor ne bo nadomestil javnih naložb v osrednje prvine digitalnih storitev (platforme, generične storitve itd.), kljub prizadevanjem za tehnično interoperabilnost pa javne spletne storitve sežejo samo do meja. 1 2 COM(2010) COM(2010) 245. SL 2 SL

3 3. CILJI Poleg zgoraj omenjenega mandata, ki izhaja iz Pogodbe, je splošni cilj predlagane pobude zagotoviti trajnostne gospodarske in družbene koristi enotnega digitalnega trga, ki je podprt s hitrim in ultrahitrim internetom ter interoperabilnimi aplikacijami. Da bi uresničila splošni cilj, si mora Unija prizadevati doseči naslednje operativne cilje: (a) (b) vplivati na tržno dinamiko za naložbe v širokopasovna omrežja tako, da spodbuja tako uveljavljene kot nove vlagatelje, da sodelujejo pri razvoju širokopasovne infrastrukture, ter zanje zagotovi enake konkurenčne pogoje; spodbujati dodatna prizadevanja držav članic za uporabo interoperabilnih digitalnih storitev, da bi lahko te osnovne storitve delovale čezmejno in da bi se sprostili viri digitalne vsebine, ki ustvarjajo priložnosti za poslovni razvoj. 4. MOŽNOSTI POLITIKE V oceni učinka sta bili opredeljeni dve glavni možnosti politike. Prva možnost politike zagovarja nadaljevanje sedanjega načina ukrepanja (brez spremembe politike). Druga možnost ocenjuje financiranje širokopasovnih omrežij in infrastrukture za digitalne storitve prek instrumenta za povezovanje Evrope. Vsebuje tri podmožnosti, v katerih so predlagani različni načini za izvajanje instrumenta za povezovanje Evrope na področju telekomunikacij. Izhodiščni scenarij pri možnosti 1 brez spremembe politike za širokopasovna omrežja bi pomenil, da bi se naložbe spodbujale z regulativnimi pristopi, pri čemer bi bil kapital nadomestnih vlagateljev še vedno omejen, ki bi si morali zelo prizadevati, če bi želeli zapolniti vrzel pri naložbah do 220 milijard EUR. EU bi podporo zagotavljala predvsem prek strukturnih skladov, pri katerih je stalna prisotno nizko črpanje sredstev, in s subvencijami. Pri infrastrukturi za digitalne storitve bi izhodiščni scenarij pomenil nadaljnjo omejeno podporo prek pilotnih projektov (čeprav je večina tehnoloških rešitev zrela in pripravljena na uvedbo) in vključeval prizadevanja za usklajevanje politik, pri čemer države članice ne bi prejemale spodbud za zagotavljanje čezmejne interoperabilnosti pri obstoječih rešitvah. Možnost 2 instrument za povezovanje Evrope je na splošno sestavljen iz (i) širokopasovnih omrežij, ki pokrivajo geografsko razpršene projekte, ki prispevajo k uresničevanjem ciljev evropske digitalne agende, ter iz (ii) razvoja, vzpostavitve in trajnostnosti infrastrukture za digitalne storitve. Možnost 2 je mogoče izvajati na tri različne načine (podmožnosti): (1) Samo subvencije: finančna podpora za širokopasovna omrežja in infrastrukturo za digitalne storitve bi bila na voljo samo prek subvencij. Operativno izvajanje bi bilo večinoma zunanje, tj. prek obstoječe izvajalske agencije, kot je TEN EA. (2) Samo finančni instrumenti: pri tej podmožnosti bi Komisija tesno sodelovala z ustreznimi mednarodnimi finančnimi institucijami. Mednarodne finančne institucije bi izbirale projekte na podlagi finančne sposobnosti ter upoštevale SL 3 SL

4 ustaljene prakse primerne skrbnosti. Uporabljali bi se lahko naslednji finančni instrumenti: udeležba kapitala za naložbene sklade; finančni prispevek za rezervacije in dodelitev kapitala za posojila in/ali garancije ali drugi instrumenti delitve tveganja (ti med drugim vključujejo projektne obveznice) in drugi specializirani finančni instrumenti, ki obsegajo posojila, garancije, posredna osebna jamstva, tvegani kapital in druge pravne oblike instrumentov. (3) Kombinirani pristop: tretja podmožnost bi združevala oba pristopa. To pomeni, da bi struktura upravljanja združevala elemente obeh navedenih podmožnosti. Odločitev o ustrezni kombinaciji subvencij in finančnih instrumentov bi bila sprejeta glede na potrebe politike in sektorja v letnem delovnem programu. 5. ANALIZA UČINKOV 5.1. Učinki pri sprejetju možnosti 1 Slabo črpanje sredstev iz strukturnih skladov in pomanjkanje njihove upravne zmogljivosti, na kar je opozorjeno že v strateškem poročilu o kohezijski politiki iz leta , bi še naprej ogrožala gradnjo in prevzem širokopasovnih omrežij. Da bi olajšali dodatna prizadevanja držav članic za uvedbo in uporabo interoperabilnih čezmejnih digitalnih storitev, bi ta možnost vključevala nadaljevanje sedanjega programa CIP ICT PSP. Sodeč po izkušnjah, zbranih med pilotno fazo, bi bilo infrastrukturo za digitalne storitve nemogoče vzpostaviti po vsej Evropi. Zato s to možnostjo ne bi odpravili ključne preostale ovire za enotni digitalni trg. Po oceni družbe Copenhagen Economics 4 naj bi stroški nevzpostavitve evropskega enotnega digitalnega trga v regiji do leta 2020 znašali 4,1 % BDP Splošni učinki pri sprejetju možnosti 2 Učinke, ki bi jih ustvarila možnost 2, je mogoče ločiti na gospodarske, socialne in okoljske učinke: (1) Gospodarski učinki: iz številnih študijah izhaja, da bo razpoložljivost visokohitrostnih širokopasovnih omrežij bistveno vplivala na delovno produktivnost in BDP na prebivalca. Širokopasovna omrežja bi imela tudi pomembne pozitivne zunanje učinke, ki bi jih lahko razširili na celotno družbo. Širjenje širokopasovnih povezav, ki omogočajo splošno namenske tehnologije, pozitivno vpliva na produktivnost (deset odstotkov večja uporaba širokopasovnih povezav v enem letu prispeva k povečanju delovne produktivnosti za 1,5 % v naslednjih petih letih 5 ), povečanje kapitala in COM(2010)110 z dne : Gospodarski učinek evropskega enotnega digitalnega trga, Roman Friedrich, Karim Sabbagh, Bahjat El-Darwiche v Milind Singh (2009): Digital Highways. The Role of Government in 21 st Century Infrastructure. Booz & Company (Digitalne avtoceste. Vloga vladnih organov pri infrastrukturi 21. stoletja). SL 4 SL

5 nazadnje na rast BDP. Infrastruktura za digitalne storitve lahko bistveno prispeva k zmanjševanju stroškov v javnem sektorju in stroškov, ki jih imajo podjetja in državljani pri transakcijah. (2) Socialni učinki: posodobitev širokopasovne infrastrukture in infrastrukture za digitalne storitve bo navsezadnje izboljšala kakovost življenja evropskih državljanov. Glavne prednosti so pri izvajanju storitev, kot so aplikacije e- vlada, e-zdravje in e-trgovina. Pomembna socialna komponenta je tudi neposredno in posredno ustvarjanje delovnih mest. (3) Okoljski vidiki: širokopasovna omrežja lahko zmanjšajo emisije z zmanjšanjem prevoza (delo na daljavo) ali z optimizacijo porabe energije (pametna omrežja). S prelitjem širokopasovnih omrežij in infrastrukture za digitalne storitve na druge sektorje bi bili ustvarjeni tudi drugi pomembni učinki. Med sektorji, na katere ti pozitivni zunanji učinki najbolj vplivajo, so sektorji izobraževanja in usposabljanja, zdravja, zaposlovanja, prometa in energije Posebni učinki podmožnosti Podmožnost 1 S sprejetjem podmožnosti 1, ki vključuje samo subvencije, bi le deloma dosegli cilje, določene v smernicah. Pri cilju vplivanja na tržno dinamiko za naložbe v širokopasovna omrežja bi bile subvencije verjetno le delno učinkovite in uspešne. Pri učinkovitosti bi bilo razmerje sofinanciranja, potrebno za širokopasovna omrežja, sorazmerno visoko. Subvencije bi imele le omejen učinek finančnega vzvoda. Subvencije so lahko učinkovite pri podpiranju in zagotavljanju tehnične pomoči, vendar niso najučinkovitejše orodje za mobilizacijo zasebnih naložb. Vseeno so subvencije učinkovit mehanizem za spodbujanje prizadevanj držav članic, da razvijejo čezmejne digitalne storitve. V tem primeru bi subvencije bile ključna naložba, ki omogoča sofinanciranje EU pri infrastrukturi, ki je države članice same ne bi razvile. Stopnje financiranja infrastrukture za digitalne storitve so običajno precej visoke. Kljub temu imajo zasebni vlagatelji le omejen interes za vzpostavitev tovrstne infrastrukture. Podmožnost 2 S sprejetjem podmožnosti 2, ki vključuje samo finančni instrument, bi večinoma dosegli cilj vplivanja na tržno dinamiko za naložbe v širokopasovna omrežja. Na področjih, na katerih so projekti širokopasovnih omrežij potencialno finančno sprejemljivi, bi finančni instrumenti zagotovili naložbe javnih in zasebnih vlagateljev, s čimer bi dejansko zmanjšali njihovo tehtano povprečje stroškov kapitala (WACC), skrajšalo bi se tudi obdobje vračanja. Uporaba finančnih instrumentov bi z višjim vzvodom, ki ga lahko zagotavljajo, spodbudila tudi učinkovitost. Na podlagi ocen RSFF in projektnih obveznic naj bi finančni prispevek iz proračuna EU v višini 1 milijarde EUR pritegnil druga sredstva javnega ali zasebnega sektorja, ki bi lahko podprla bruto naložbe v širokopasovna omrežja v višini od 6 do 15 milijard EUR, odvisno od finančnih potreb in tveganj pri osnovnih SL 5 SL

6 naložbah. Vendar bi brez subvencij projekti na mestnih ali primestnih območjih, ki so na splošno dobičkonosnejši, vedno imeli prednost v enakih okoliščinah pred projekti na podeželskih območjih. Prav tako bi finančni instrumenti verjetno s težavo mobilizirali velik učinek finančnega vzvoda s tehnično pomočjo, načrtovanjem, preslikavo in drugimi podpornimi dejavnostmi, ki se običajno sofinancirajo s subvencijami. Finančni instrumenti verjetno ne bi bili učinkovit mehanizem za spodbujanje prizadevanj držav članic, da razvijejo čezmejne digitalne storitve. Izkušnje, pridobljene v okviru programa za konkurenčnost in inovativnost, so pokazale, da se države članice na tem področju zelo težko vključijo v proces. Zasebni vlagatelji lahko pokažejo zanimanje za aplikacijski sloj, vendar se verjetno ne bodo zavezali k naložbam v osnovni sloj infrastrukture za digitalne storitve, saj te arhitekture ni mogoče komercialno izkoriščati. Podmožnost 3 Podmožnost 3, ki vključuje kombinirani finančni pristop, bi zagotovila ustrezno ravnovesje med subvencijami in finančnimi instrumenti. Pri tej podmožnosti je glavno prizadevanje za naložbe odvisno od finančnih instrumentov, preostala pa od subvencij. Pri tem scenariju se subvencije in finančni instrumenti ne bi kombinirali le navpično (oba programa financiranja bi bila na voljo za širokopasovna omrežja kot tudi za infrastrukturo za digitalne storitve), ampak tudi vodoravno, tj. v okviru projekta. V okviru te podmožnosti bi bil cilj vplivanja na tržno dinamiko za naložbe v širokopasovna omrežja dosežen v celoti. Na področju širokopasovnih omrežij bi bila večina finančnih sredstev dodeljena prek finančnih instrumentov, tako da bi bil tržni potencial izkoriščen v celoti in v na novo ustanovljen konzorcij vključen najširši možni spekter akterjev. Ta rešitev bi bila učinkovita, saj bi javni in zasebni akterji dostopali do kapitala po nižjih stroških in bi imeli dovolj dolgo časa za naložbe. Pri tej možnosti bi bila zagotovljena jasna sinergija med instrumentom za povezovanje Evrope in strukturnimi skladi, tako v smislu subvencij, finančnega inženiringa in podpore za lažje izvajanja projekta, ki je doslej preprečevala črpanje sredstev iz skladov EU, tako na področju kohezije kot razvoja podeželja. V zvezi s ciljem spodbujanja prizadevanj držav članic, da razvijejo čezmejne digitalne storitve, bi ta pristop omogočil Komisiji prožnost pri finančnih instrumentih pri zbiranju predlogov za aplikacije, ne da bi bili zasebni vlagatelji izključeni iz infrastrukture za digitalne storitve. Po drugi strani bi ta pristop zagotovil izplačilo subvencij pri visokih stopnjah financiranja za zgornje sloje (osnovne storitve). 6. PRIMERJAVA MOŽNOSTI V poročilu o oceni učinka je bilo ugotovljeno, da je možnost 2 s podmožnostjo 3 (kombinirano financiranje) primernejša možnost za uresničevanje ciljev evropske digitalne agende in strategije Evropa 2020 na področju IKT kot možnost 1, kot je razvidno iz spodnje preglednice. SL 6 SL

7 Cilji Možnost 1 brez spremembe politike Možnost 2 instrument za povezovanje Evrope Podmožnost 1 subvencije Podmožnost 2 finančni instrumenti Podmožnost 3 kombinirani pristop Splošni cilj Zagotavljanje trajnostnih gospodarskih in družbenih koristi enotnega digitalnega trga, ki se opira na hitri in ultrahitri internet ter interoperabilne aplikacije, s širokopasovnim dostopom za vse do leta 2013, dostopom do veliko hitrejšega interneta (30 Mbps ali več) za vse do leta 2020 in 50 % ali več evropskih gospodinjstev, naročenih na internetne povezave nad 100 Mbps Posebni cilj 1: vplivanje na tržno dinamiko za naložbe v širokopasovna omrežja s spodbujanjem tako tradicionalnih kot novih vlagateljev, da sodelujejo pri razvoju širokopasovne infrastrukture, in zagotavljanjem enakih konkurenčnih pogojev zanje. 1a Na področjih, na katerih so projekti širokopasovnih omrežij potencialno finančno sprejemljivi, zagotoviti vlagateljem, vključno z nadomestnimi javnimi in zasebnimi vlagatelji, dostop do kapitala po razumnih stroških (obrestnih merah) in z dovolj dolgim časovnim obdobjem vračanja. 0 (se ne uporablja) b Na področjih s slabimi poslovnimi priložnostmi zagotoviti dovolj visoko raven javne finančne podpore za razvoj širokopasovnih omrežij. 1c Po vsej Uniji zagotoviti, da javni in zasebni vlagatelji razvijejo zmogljivosti za izvajanje projektov širokopasovne infrastrukture, in sicer z zagotavljanjem tehnične podpore, npr. za načrtovanje in preslikavanje d Pri podpiranju infrastrukturnih projektov zagotoviti, da imajo sredstva Unije čim večji učinek (finančnega vzvoda) na zasebne in (druge) javne naložbe Posebni cilj 2: spodbujanje dodatnih prizadevanj držav članic, ki so potrebna za uporabo interoperabilnih čezmejnih digitalnih storitev in sprostitev virov digitalne vsebine, ki ustvarjajo priložnosti za poslovni razvoj. Spodbuditi dodatna prizadevanja držav članic, ki so potrebna za uporabo interoperabilnih čezmejnih digitalnih storitev in sprostitev virov digitalne vsebine, ki ustvarjajo priložnosti za poslovni razvoj SL 7 SL

8 7. SPREMLJANJE IN OCENJEVANJE Komisija in drugi izvedbeni organi, kot so EIB, EBRD in TEN-T EA, bodo stalno spremljali učinek naložb instrumenta za povezovanje Evrope v širokopasovna omrežja (ter v prevoz in energijo) v skladu s kazalniki, predlaganimi v splošni uredbi o instrumentu za povezovanje Evrope. Kazalniki se nanašajo na področja, kot so (nepopoln seznam): Ponudba: širokopasovni dostop (primerjati ga je treba s cilji evropske digitalne agende, ki vključujejo dostop do interneta s hitrostjo 30 Mbps za vse državljane do leta 2020 in dostop do interneta s hitrostjo 100 Mbps za vsaj 50 % državljanov do leta 2020); Povpraševanje: sprejem širokopasovnih povezav (primerjati ga je treba s ciljem evropske digitalne agende, da bi bilo do leta % državljanov naročenih na internetne povezave s hitrostjo 100 Mbps); splošni kazalniki spremljanja naložbenih programov, kot je črpanje sredstev, čas za dodelitev itd.; delež subvencij v primerjavi z inovativnimi finančnimi instrumenti. Komisija bo redno objavila poročilo o napredku, doseženem pri naložbah v širokopasovna omrežja in infrastrukturo za digitalne storitve v okviru instrumenta za povezovanje Evrope, ter ga predložila Evropskemu parlamentu, Svetu, Ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij. Poleg stalnega spremljanja, ki ga bo opravljala Komisija in drugi izvedbeni organi, bo splošni okvir instrumenta za povezovanje Evrope ocenjen tudi srednjeročno, pri čemer bodo upoštevani časovna razporeditev in napredovanje programa ter naknadno ocenjevanje, tj. določeno število let po koncu programskega obdobja. ocene bodo vsebovale oceno pomembnosti, uspešnosti in učinkovitosti posredovanja ter predhodno analizo tveganja. Poseben poudarek bo na vprašanjih upravljanja in ustreznosti izvedbenega mehanizma. SL 8 SL