EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 26.9.2017 COM(2017) 546 final POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU Vmesna ocena Uredbe (EU) št. 652/2014 Evropskega parlamenta in Sveta o določbah za upravljanje odhodkov v zvezi s prehransko verigo, zdravjem in dobrobitjo živali ter v zvezi z zdravjem rastlin in rastlinskim razmnoževalnim materialom, spremembi direktiv Sveta 98/56/ES, 2000/29/ES in 2008/90/ES, uredb (ES) št. 178/2002, (ES) št. 882/2004 in (ES) št. 396/2005 Evropskega parlamenta in Sveta, Direktive 2009/128/ES Evropskega parlamenta in Sveta in Uredbe (ES) št. 1107/2009 Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi sklepov Sveta 66/399/EGS in 76/894/EGS ter Odločbe Sveta 2009/470/ES {SWD(2017) 314 final} {SWD(2017) 315 final} {SWD(2017) 316 final} SL SL
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU Vmesna ocena Uredbe (EU) št. 652/2014 Evropskega parlamenta in Sveta o določbah za upravljanje odhodkov v zvezi s prehransko verigo, zdravjem in dobrobitjo živali ter v zvezi z zdravjem rastlin in rastlinskim razmnoževalnim materialom 1, spremembi direktiv Sveta 98/56/ES, 2000/29/ES in 2008/90/ES, uredb (ES) št. 178/2002, (ES) št. 882/2004 in (ES) št. 396/2005 Evropskega parlamenta in Sveta, Direktive 2009/128/ES Evropskega parlamenta in Sveta in Uredbe (ES) št. 1107/2009 Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi sklepov Sveta 66/399/EGS in 76/894/EGS ter Odločbe Sveta 2009/470/ES 1. Uvod Uredba (EU) št. 652/2014 Evropskega parlamenta in Sveta je začela veljati konec junija 2014 in je vzpostavila skupni finančni okvir (CFF) na področju prehranske verige, zdravja in dobrobiti živali ter zdravja rastlin in rastlinskega razmnoževalnega materiala (v nadaljnjem besedilu: uredba o CFF ). To poročilo je pripravljeno v skladu s členom 42 ( Ocenjevanje ) uredbe o CFF, ki od Komisije zahteva, da pripravi ter Evropskemu parlamentu in Svetu predloži vmesno ocenjevalno poročilo o naslednjih ukrepih v zvezi s porabo sredstev: veterinarski programi za izkoreninjenje, obvladovanje in spremljanje (v nadaljnjem besedilu: veterinarski programi ), ki jih izvajajo države članice in katerih cilj je postopno odpraviti bolezni živali in zoonoze ter uvesti ukrepe za obvladovanje bolezni; programi za fitosanitarne preiskave v zvezi s prisotnostjo škodljivih organizmov na ozemlju Unije; veterinarski in fitosanitarni nujni ukrepi, katerih cilj je pravočasno ukrepanje v izrednih razmerah, povezanih z zdravjem živali in rastlin; dejavnosti referenčnih laboratorijev Evropske unije, katerih cilj je zagotoviti visokokakovostno in enotno testiranje v EU ter podpreti dejavnosti Komisije pri obvladovanju tveganja na področju laboratorijskih analiz; program Boljše usposabljanje za varnejšo hrano, ki je pobuda za usposabljanje, namenjena zaposlenim v nacionalnih organih, ki sodelujejo pri uradnem nadzoru na področjih zakonodaje o hrani in krmi ter pravil o zdravju in dobrobiti živali ter zdravju rastlin. Znotraj trenutnega večletnega finančnega okvira zneski, dodeljeni za sklop zgoraj navedenih dejavnosti, predstavljajo skoraj celoten proračun na področju prehranske verige. 1 UL L 189, 27.6.2014, str. 1. 2
To poročilo opisuje rezultat vmesne ocene na podlagi zunanje podporne študije 2 in notranjega vrednotenja, izvedenega na ravni Komisije. Poročilu je priložen delovni dokument služb Komisije, ki podaja pregled tehničnega in finančnega izvajanja dejavnosti CFF ter povzema ugotovitve zunanje podporne študije. Program EU za porabo sredstev zagotavlja finančno podporo za doseganje ciljev zakonodaje EU o hrani in krmi. Njegov prispevek k doseganju ciljev je tesno povezan s prispevkom nacionalne porabe sredstev in ukrepov, ki pravno zavezujejo države članice k ukrepanju. Obseg vmesne ocene zajema izvajanje uredbe o CFF v letih 2014, 2015 in, na podlagi razpoložljivih predhodnih podatkov, 2016. Nepopolni podatki, ki so na voljo za leto 2016, pomenijo omejitev za izvedbo te ocene. 2. Ozadje in cilji uredbe o CFF Uredba o CFF je bila sprejeta z namenom izboljšanja delovanja porabe sredstev za dejavnosti, ki se izvajajo na področju prehranske verige, in osredotočanja na prednostne naloge pri financiranju EU, ki zagotavljajo pravo dodano vrednost. Uredba je posodobila in racionalizirala obstoječe finančne določbe v enotnem okviru z usklajenimi postopki, standardiziranimi stopnjami plačil, pojasnjenimi upravičenimi stroški in ukrepi. Z operativnega vidika je bila večina dejavnosti in ukrepov deležna podpore že pred letom 2014. Novi ukrepi so bili sprejeti na fitosanitarnem področju, in sicer možnost sofinanciranja izvedbe programov preiskav v zvezi s prisotnostjo škodljivih organizmov na rastlinah na ozemlju Unije. Splošni cilj politike uredbe o CFF je prispevati k visoki ravni zdravja ljudi, živali in rastlin v prehranski verigi in na področjih, povezanih z njo, s preprečevanjem in izkoreninjenjem bolezni in škodljivih organizmov ter zagotavljanjem visoke ravni varstva potrošnikov in okolja, obenem pa krepiti konkurenčnost živilske industrije in industrije krme v Uniji ter spodbujati ustvarjanje delovnih mest. Ta splošni cilj je razdeljen na štiri posamezne cilje, enega za vsako področje porabe sredstev iz uredbe o CFF, in sicer: varnost hrane, zdravje in dobrobit živali, zdravje rastlin in uradni nadzor. Posamezne cilje spremlja šest posebnih kazalnikov uspešnosti, prav tako določenih v uredbi o CFF, ki so zagotovili podlago za izvedbo sektorske ocene ukrepov, ki se izvajajo na vsakem od štirih zajetih področij porabe sredstev. Za doseganje cilja uredbe o CFF je bila določena najvišja meja za skupne odhodke v višini 1 891 936 000 EUR za sedemletno obdobje 2014 2020, ki ga zajema sedanji večletni finančni okvir. 2 Vmesna ocena Uredbe (EU) št. 652/2014, ki jo je izvedlo podjetje IBF International consulting (glej priloženi delovni dokument služb Komisije). 3
Odhodke CFF v prvi vrsti sestavlja neposredno sofinanciranje držav članic, ki so skoraj izključne prejemnice sredstev EU na tem področju. Države članice prejmejo povračilo upravičenih stroškov, ki nastanejo pri izvajanju upravičenih ukrepov. Finančni prispevek Unije je večinoma v obliki nepovratnih sredstev. 3. Rezultati vmesne ocene izvajanja uredbe o CFF V skladu z določbami člena 42 uredbe o CFF vmesno ocenjevalno poročilo zajema naslednje vidike: doseganje ciljev CFF (člen 2(1)) glede učinkovitosti porabe sredstev in njene dodane vrednosti na ravni Unije; možnosti poenostavitve; nadaljnjo ustreznost vseh ciljev; prispevek ukrepov k prednostnim nalogam Unije v smislu pametne, trajnostne in vključujoče rasti. Poročilo upošteva rezultate ocene dolgoročnega vpliva predhodnih ukrepov. Pri ocenjevanju se upošteva napredek z uporabo šestih kazalnikov CFF, navedenih v členu 2(2) 3. 3.1 Doseganje ciljev uredbe o CFF: učinkovitost in dodana vrednost EU Splošni cilj politike, ki je predstavljen v ozadju tega poročila, dopolnjujejo štirje posamezni cilji, eden za vsako od štirih zajetih področij porabe sredstev. Zdravje živali: prispevati k doseganju višjega zdravstvenega statusa živali v Uniji in podpirati izboljšanje dobrobiti živali. Zdravje rastlin: prispevati k pravočasnemu odkrivanju škodljivih organizmov in njihovemu izkoreninjenju, kadar so navedeni škodljivi organizmi vstopili v Unijo. Uradni nadzor: prispevati k izboljšanju učinkovitosti, uspešnosti in zanesljivosti uradnega nadzora in drugih dejavnosti, ki se izvajajo za učinkovito izvajanje pravil Unije ter skladnost z njimi (na področjih, ki jih zajema uredba o CFF). Varnost hrane: prispevati k visoki ravni varnosti hrane in sistemov za pridelavo hrane ter drugih proizvodov, ki lahko vplivajo na varnost hrane, ter hkrati izboljšati trajnostno pridelavo hrane. Te posamezne cilje spremlja šest zgoraj omenjenih kazalnikov iz uredbe o CFF, ki zagotavljajo splošen pristop k spremljanju napredka pri porabi sredstev na tem področju. Za konkretno spremljanje in merjenje uspešnosti dejavnosti CFF so službe Komisije te kazalnike 3 Tabela 1 delovnega dokumenta služb Komisije, ki je priložen temu poročilu. 4
pretvorile v obširen sklop enaindvajsetih operativnih tehničnih kazalnikov z opredelitvijo posebnih ciljev za vsakega od njih 4 za leti 2017 in 2020. Ta sklop kazalnikov zagotavlja informacije o tehnični uspešnosti ukrepov CFF, vendar ne omogoča ocene stroškovne učinkovitosti programa. Ocenjevanje učinkovitosti ukrepov CFF je omejeno zlasti, ker ni na voljo kazalnikov stroškovne učinkovitosti. 3.1.1 Zdravje živali Doseganje ciljev Izvajanje veterinarskih ukrepov predstavlja največji del odhodkov proračuna za uredbo o CFF, pri čemer so samo veterinarski programi presegli 75 % skupne porabe sredstev v letih 2014 in 2015. Plačila za veterinarske programe so v letu 2014 znašala 136 milijonov EUR od 180 milijonov EUR, v letu 2015 pa 148 milijonov EUR od 194 milijonov EUR. Ta pomembnost za proračun se odraža tudi v dejstvu, da je 12 od 21 tehničnih kazalnikov, ki se spremljajo v tem okviru, povezanih s tem področjem porabe. Izbrani kazalniki se osredotočajo na prednostne bolezni živali in zoonoze; omogočajo spremljanje geografskega razvoja območij EU, ki so prosta določenih bolezni živali, in merjenje tehničnih parametrov, kot so razširjenost, pojavnost in število primerov bolezni. Analiza teh kazalnikov za obdobje 2014 2016 kaže zmanjševanje epidemij za vse prednostne bolezni, ki jim EU namenja finančno podporo v okviru veterinarskih programov, z vse večjim številom držav članic ali regij, ki postajajo proste bolezni živali, in splošno zmanjšanje vseh parametrov, ki se spremljajo. Zgovoren primer so programi EU za odpravo stekline: ta bolezen je skoraj izkoreninjena pri prostoživečih živalih v EU (popolno izkoreninjenje se pričakuje do leta 2020) in število primerov se je zmanjšalo z 80 v letu 2014 na samo 18 v letu 2016, kar je občutno zmanjšalo znatno tveganje za zdravje ter omogočilo proste premike mačk in psov znotraj EU. Še en dober primer je povečano število držav članic, ki so proste goveje bruceloze: konec leta 2016 sta dve od petih držav članic s programom, ki ga sofinancira EU, v obravnavanem obdobju izkoreninili to bolezen; v preostalih treh državah članicah se je glavni kazalnik uspešnosti, tj. spremljanje razvoja razširjenosti v čredi, v istem obdobju zmanjšal za 25 %, kar pomeni, da so korak bliže popolnemu izkoreninjenju bolezni. Kljub temu je treba opozoriti, da se razmere na nekaterih območjih niso izboljšale po pričakovanjih, kar velja za primere goveje tuberkuloze (v 1 državi članici od 5 držav s programom, ki ga sofinancira EU) ter ovčje in kozje bruceloze (v 1 državi članici in nekaterih regijah v drugi državi članici od 6 držav s programom, ki ga sofinancira EU). Medtem ko kazalniki salmoneloze in bruceloze pri živalih kažejo napredek, pri ljudeh še niso pokazali pričakovanih rezultatov 2-odstotnega zmanjšanja števila okužb na leto v triletnem ocenjevalnem obdobju. Izvajanje nujnih ukrepov v primeru izbruhov veterinarskih bolezni je ključno tudi pri doseganju višjega zdravstvenega statusa živali v EU ter pri zaščiti gospodarstva EU pred resno in večjo veterinarsko krizo. Zaradi zgodnjega odkrivanja in takojšnjega izvajanja nujnih ukrepov, ki jih sofinancira EU, so bile vse nedavne epidemije uspešno zaustavljene, večje 4 Podrobnosti o obeh operativnih tehničnih kazalnikih so na voljo v Prilogi 4 k delovnemu dokumentu služb Komisije. 5
gospodarske posledice, kot so trgovinske omejitve ali prepoved izvoza, pa preprečene. Nedaven primer je boj proti epidemiji vozličastega dermatitisa, nalezljive virusne bolezni goveda, ki se prenaša z okuženo slino ali žuželkami, ki se je v EU razširila iz Turčije. Leta 2016 je bila ta bolezen prisotna v sedmih državah jugovzhodne Evrope, vključno z Grčijo, Bolgarijo in državami Balkana. Vse te države so se zatekle k množičnemu cepljenju s podporo banke cepiv EU proti vozličastemu dermatitisu, ki je bila vzpostavljena takoj po izbruhu. Rezultat te kampanje cepljenja je bila uspešna zajezitev bolezni: v letu 2016 ni bila prizadeta nobena dodatna država članica, na območjih cepljenja pa se bolezen ni več pojavila. Učinkovitost Izboljšanje zdravstvenega statusa živali spremlja postopno zmanjšanje finančnih sredstev, potrebnih na tem področju, ki so se v primeru veterinarskih programov v triletnem ocenjevalnem obdobju znižala za 11 milijonov eurov. Manj predvidljiva je poraba sredstev za nujne ukrepe, ki je vsako leto drugačna zaradi dejavnikov, ki jih je težko napovedati in obvladovati, vključno s podnebnimi spremembami in globalizacijo vektorjev ter cikličnim pojavljanjem nekaterih endemičnih bolezni. Poudariti je treba, da nedavno posebno poročilo Računskega sodišča 5, objavljeno aprila 2016, ocenjuje strategijo Komisije v zvezi z boleznimi živali kot smotrno in dobro razvito, vključno s trdnim okvirom za prednostno razvrstitev proračunskih sredstev v prednostne programe. Poročilo ugotavlja, da programi držav članic izpolnjujejo zahtevana merila ter da so v splošnem dobro zasnovani in ustrezno izvajani. Poleg tega imajo države članice ustrezne sisteme za ugotavljanje izbruhov bolezni živali in omogočanje njihovega izkoreninjenja. Kljub temu je treba opozoriti, da poročilo Računskega sodišča ugotavlja tudi, da ni na voljo mednarodnih standardnih modelov in ekonomskih kazalnikov, ki bi Komisiji omogočali, da prikaže stroškovno učinkovitost veterinarskih odhodkov. Dodana vrednost EU Doseganje višjega zdravstvenega statusa živali je rezultat pravnih ukrepov, vzpostavljenih na ravni EU s tehnično in finančno podporo, ki jo EU zagotavlja državam članicam. Ko obstaja sum za bolezen ali ko je bolezen potrjena, se začnejo v okviru sistema nujnih ukrepov nemudoma izvajati številni ukrepi za preprečevanje in obvladovanje, vključno z začasnim zapiranjem mej za premike dovzetnih pošiljk in regionalizacijo 6 bolezni. Zaradi raznolikosti ukrepov za obvladovanje bolezni živali, ki jih je treba sprejeti, in dejstva, da številne bolezni ne upoštevajo mej, je potreben centraliziran sistem upravljanja za ustrezno usklajevanje in organizacijo izvajanja posebnih dejavnosti v državah članicah. Proračunske omejitve v nekaterih državah članicah, zlasti tistih, ki jih je prizadela gospodarska kriza ali se soočajo z drugimi ovirami, lahko omejijo ali odložijo izvajanje ukrepov, potrebnih za obvladovanje izbruha bolezni. Finančni prispevek EU zato podpira 5 6 http://www.eca.europa.eu/lists/ecadocuments/sr16_06/sr_animal_diseases_sl.pdf. Regionalizacija je novejša metodologija za obvladovanje bolezni z ločevanjem območij, ki so prosta bolezni, in prizadetih območij na podlagi epidemioloških meril. 6
sistem EU za krizno upravljanje v primeru izbruha. Dober primer usklajevanja EU je nedavno ravnanje na ravni EU ob izbruhu afriške prašičje kuge, ki se je v EU razširila iz Rusije leta 2014. Že v zelo zgodnjih fazah epidemije te bolezni za katero ni na voljo nobenega cepiva je Komisija dejavno spodbujala skupno strategijo med prizadetimi državami članicami, sosednjimi tretjimi državami in sosednjimi državami članicami s tveganjem na podlagi zakonodaje EU in najboljših znanstvenih dognanj. Komisija je tehnično in finančno podprla posebne ciljne ukrepe za podporo politiki. To usklajeno ukrepanje je zajezilo bolezen v obdobju, ki ga zajema trenutna ocena, ter omejilo stroške za proračun EU in za nacionalne proračune. Preprečilo je tudi večje motnje v trgovini, tako znotraj EU kot z državami, ki niso članice EU. 3.1.2 Zdravje rastlin Doseganje ciljev Medtem ko se finančna podpora EU za izvajanje nujnih ukrepov za zdravje rastlin zagotavlja že več let, je financiranje programov preiskav v zvezi z zdravjem rastlin še v začetni fazi. Programi preiskav so bili prvič vzpostavljeni leta 2015; ocenjevanje njihovih rezultatov je bilo zato zaradi kratkega obdobja in odsotnosti predhodnih ukrepov omejeno. Kljub temu so države članice EU pozdravile njihovo uvedbo že prvo leto, pri čemer je 17 držav EU program vpeljalo leta 2015, 22 držav pa leta 2016. V letu 2015 je izvajanje programov preiskav omogočilo odkritje številnih novih nastajajočih tveganj na ozemlju Unije, na primer rastlinske bakterije Xylella fastidiosa. Sredstva, ki so na voljo za podporo izvajanju nujnih ukrepov in programov preiskav v zvezi s prisotnostjo škodljivih organizmov, v proračunu uredbe o CFF predstavljajo majhen del skupnih odhodkov. Leta 2014 je poraba sredstev za izvedbo nujnih ukrepov znašala 7,7 milijona EUR, leta 2015 pa 12,2 milijona EUR, medtem ko je poraba sredstev za programe preiskav leta 2015 znašala 4,2 milijona EUR. Za spremljanje rezultatov izvajanja nujnih fitosanitarnih ukrepov Komisija spremlja število primerov za izbor prednostnih škodljivih organizmov, vključno z nekaterimi uničujočimi patogeni, kot je Xylella fastidiosa. Na področju zdravja rastlin je cilj izkoreninjenja v primeru izbruha mogoče doseči le, če se začnejo odločilni ukrepi izvajati takoj in ne šele takrat, ko je škodljivi organizem na tem območju že endemičen. Do težav pri doseganju izkoreninjenja lahko pride zaradi pomanjkanja učinkovitih rešitev za zatiranje, velikega števila dovzetnih rastlinskih vrst, dinamike populacije ter življenjskega cikla škodljivih organizmov in njihovih vektorjev, prisotnih v gozdovih, parkih in nasadih z visoko gospodarsko, socialno in okoljsko vrednostjo. V primerih, ko izkoreninjenje ni izvedljivo, je glede na trenutna znanstvena dognanja edina možnost omejevanje. To poudarja pomen zgodnjega odkrivanja, ki se doseže s programi preiskav. 7
Učinkovitost Cilj izvajanja programov preiskav je odkrivanje prisotnosti prednostnih škodljivih organizmov na ozemlju EU. V ta namen je znotraj sedanjega večletnega finančnega okvira predvideno postopno povečanje finančnih sredstev, ki bo podprlo cilj povečanja pokritosti ozemlja Unije s temi preiskavami do leta 2020. Tako kot v primeru nujnih veterinarskih ukrepov je tudi poraba sredstev za nujne fitosanitarne ukrepe spremenljiva in manj predvidljiva zaradi nastajajočih tveganj, ki so posledica podnebnih sprememb, svetovne trgovine in gibanja popotnikov po vsem svetu. V obdobju 2014 2016 je poraba sredstev v glavnem zadevala le štiri pomembnejše škodljive organizme: nujne ukrepe proti borovi ogorčici in bakteriji Xylella fastidiosa, skupaj z vrstama Anoplophora glabripennis in Pomacea insularum, katerim so bila namenjena skoraj vsa plačila (91 %). V obravnavanem obdobju je finančna podpora EU za izvajanje nujnih ukrepov prispevala k preprečevanju nadaljnjega vnosa in širjenja zgoraj navedenih škodljivih organizmov na druge dele ozemlja Unije. Dodana vrednost EU Posredovanje EU podpira obvladovanje izbruhov bolezni rastlin, pri čemer EU zagotavlja finančni prispevek, ki je na ravni držav članic potreben za izvedbo nujnih ukrepov s ciljem preprečitve nadaljnjega širjenja zadevnih škodljivih organizmov na druge dele ozemlja Unije. Poleg tega podpora Unije spodbuja usklajevanje med državami članicami v zvezi s preiskavami škodljivih organizmov na rastlinah, ki si zaslužijo več pozornosti zaradi svojega vpliva na gospodarstvo, okolje in družbo. Izvajanje programov preiskav in nujnih ukrepov na ozemlju EU, ki jih sofinancira EU, na splošno prispeva k ohranjanju kmetijske proizvodnje z varovanjem zdravja rastlin, biotske raznovrstnosti in gozdov, skupaj s konkurenčnostjo kmetijstva. 3.1.3 Uradni nadzor Doseganje ciljev Finančna podpora EU za sistem uradnega nadzora je usmerjena v dva glavna instrumenta, ki zajemata skoraj 100 % nastalih upravičenih stroškov: testiranje, ki ga izvaja mreža 43 referenčnih laboratorijev Evropske unije, ter usposabljanja na številnih prednostnih področjih varnosti hrane, ki jih zagotavljajo referenčni laboratoriji Evropske unije in pobuda Boljše usposabljanje za varnejšo hrano. Razviti so bili štirje operativni kazalniki 7 za spremljanje uspešnosti glavnih sofinanciranih ukrepov na področju uradnega nadzora. Referenčni laboratoriji Evropske unije so med drugim prispevali k nenehnemu posodabljanju diagnostičnih orodij za pravočasno odkrivanje patogenov. To je ključnega pomena za enotno izvajanje nadzora po vsej EU, saj zagotavlja zaupanje v zanesljivost rezultatov testiranj in enake konkurenčne pogoje. 85-odstotna povprečna stopnja uspešnosti laboratorijev, ki 7 Priloga 4 k delovnemu dokumentu služb Komisije. 8
sodelujejo pri preskusih strokovne usposobljenosti 8, ki jih izvaja mreža referenčnih laboratorijev Evropske unije, dokazuje uspešno uporabo metod testiranja referenčnih laboratorijev po vsej EU. S stalnim usposabljanjem v okviru letne delavnice, ki jo organizira vsak referenčni laboratorij Evropske unije, bi lahko nacionalni referenčni laboratoriji, ki sodelujejo pri uradnem nadzoru, nadgradili svoje znanje. Povprečna stopnja zadovoljstva udeležencev z vsebino usposabljanja je bila višja od 87 %. Pobuda Boljše usposabljanje za varnejšo hrano je v obravnavanih treh letih zajela 52 tem, ki so ključnega pomena za področja CFF. Program se je zdel koristen tako udeležencem iz držav članic EU kot tudi udeležencem iz tretjih držav, pri čemer je bila stopnja zadovoljstva za vsa obravnavana leta višja od 90 %. Zelo visoka je tudi stopnja uspešnosti testov, ki so jih opravili udeleženci po usposabljanju, in znaša približno 88 %. Usposabljanja so podprla države članice pri skupnem razumevanju njihovih obveznosti in spoznavanju načinov najboljšega izvrševanja zadevne zakonodaje EU. Program Boljše usposabljanje za varnejšo hrano se je izkazal kot koristen tudi pri odzivanju na nove potrebe, zlasti ob kriznih dogodkih, ko je prispeval tako k preprečevanju kot k pripravljenosti na krize. Nazoren primer je usposabljanje v okviru navedene pobude na področju preiskav izbruhov okužb, ki se prenašajo s hrano, ki je bilo organizirano v vseh treh obravnavanih letih in osredotočeno na teme, kot so pripravljenost na izbruh, obvladovanje izbruha in krizno obveščanje, ter namenjeno nacionalnim ekipam javnega zdravstva, veterinarskim organom in agencijam za varnost hrane. Učinkovitost Obe dejavnosti 100-odstotno financira EU, vsaka pa letno obremeni proračun EU za približno 15 milijonov eurov. Kljub temu je ta omejeni strošek referenčnim laboratorijem Evropske unije omogočil testiranja na visoki ravni in usposabljanje več sto nacionalnih referenčnih laboratorijev na leto, program Boljše usposabljanje za varnejšo hrano pa je na leto usposobil približno 6 000 uradnikov nacionalnih pristojnih organov, ki sodelujejo pri uradnem nadzoru. Dodana vrednost EU Dodana vrednost EU, ki jo zagotavljajo dejavnosti referenčnih laboratorijev Evropske unije in program Boljše usposabljanje za varnejšo hrano, je povezana z naravo teh dejavnosti: mreža laboratorijev zagotavlja, da vse države članice EU delujejo znotraj doslednega in enotnega regulativnega okvira, program usposabljanja EU pa spodbuja skupen pristop k izvajanju zakonodaje EU. Ta prispevek k usklajevanju predpisov na ravni Unije ter izmenjavi strokovnega znanja in izkušenj na področju varnosti hrane in povezanih področjih je pomemben primer pozitivnega sodelovanja znotraj EU, ki ga ne bi bilo mogoče doseči z ločenim prizadevanjem na nacionalni ravni in brez finančne podpore EU. 8 Pri preskušanju strokovne usposobljenosti se ugotavlja uspešnost posameznih laboratorijev pri posebnih testih ali meritvah in se uporablja za spremljanje stalne uspešnosti laboratorijev. Drugo ime zanj je tudi medlaboratorijska primerjava. Kot je razvidno že iz samega izraza, preskušanje strokovne usposobljenosti primerja merljive rezultate, pridobljene v različnih laboratorijih. 9
3.1.4 Varnost hrane Doseganje cilja varnosti hrane je treba obravnavati s celostnega vidika, glede na to, da je horizontalni cilj, ki izhaja iz izvajanja in izvrševanja zakonodajnega okvira skupaj s prispevkom EU in nacionalnih programov za porabo sredstev. Dejavnosti na področju zdravja živali in rastlin ter uradnega nadzora prispevajo k visoki ravni varnosti hrane in sistemov za pridelavo hrane, kar je v interesu vseh državljanov EU. Pogoj za varno hrano so varne in zdrave živali in rastline ter nadzorni sistem visokega standarda. Tako je doseganje visoke ravni zdravja živali in rastlin ter uradnega nadzora neposredno povezano z izpolnjevanjem te zahteve. Učinkovito izvajanje zahtev EU na zgoraj navedenih področjih v EU in v državah zunaj EU, ki izvažajo živali, rastline in proizvode v EU, je ključno za ohranjanje visokih ravni varnosti hrane. Visoki standardi EU spodbujajo trgovino znotraj EU in ustvarjajo priložnosti za konkurenčnost evropskih podjetij na svetovnem trgu. Visoke ravni varnosti so bistvenega pomena za stabilnost trgov in zaupanje potrošnikov ter Evropo ščitijo pred gospodarskimi in človeškimi stroški izbruhov bolezni. V obdobju, ki je zajeto v oceno, so službe Komisije opravile približno 200 revizij in inšpekcijskih pregledov na leto. Ti so prispevali k več ključnim prednostnim nalogam Komisije, in sicer: k regulativnemu okolju, ki spodbuja delovna mesta, rast in naložbe z zagotavljanjem visokih ravni varnosti, podprtemu s trdnimi sistemi nadzora in izvrševanja; k bolj poglobljenemu in pravičnejšemu notranjemu trgu z zagotavljanjem enakih konkurenčnih pogojev, na katerem lahko državljani in podjetja zaupajo v enotne in visoke ravni varnosti ter pregledne informacije o stanju izvajanja nadzora v državah članicah in državah, ki niso članice EU, ki oblikovalce politik obveščajo o učinkovitosti ureditve v zadevnih sektorjih. Komisija s svojimi revizijskimi izkušnjami zagotavlja pomembne povratne informacije o učinkovitosti, vplivu in dodani vrednosti zakonodaje in dejavnosti EU. Če doseganje sektorskih ciljev, analiziranih v prejšnjih oddelkih, prispeva k pozitivni oceni splošne varnosti hrane na ravni EU, ugleda živilskih proizvodov EU ni treba posebej poudarjati. Agroživilska proizvodnja EU je po svetu cenjena zaradi svoje kakovosti in visokih varnostnih standardov ter predstavlja največji proizvodni sektor v Evropi in ima vodilno vlogo v svetu. V tem okviru ima proračun EU za varnost hrane ključno vlogo pri prispevanju k njeni konkurenčnosti. 10
3.2 Poenostavitev V skladu s sporočilom Komisije Proračun za strategijo Evropa 2020 9 je bila uredba o CFF predvidena z namenom posodobitve in poenostavitve obstoječih finančnih določb. Poenostavitev in racionalizacija sta bili doseženi z: nadomestitvijo predhodnega pravnega okvira, ki je bil prezapleten in pogosto zastarel, z enim samim zakonodajnim aktom, ki zajema celotno področje prehranske verige; racionalizacijo stopenj financiranja z opredelitvijo samo treh standardnih stopenj, in sicer: 50 %, 75 % in 100 %; usklajevanjem postopkov na fitosanitarnem in veterinarskem področju znotraj usklajenega okvira za zagotovitev jasnosti, preglednosti in trdnega regulativnega okolja; zmanjšanjem uporabe komitologije in sklepov Komisije z namenom skrajšanja časa za pogodbe in plačila. Dodaten korak k splošni poenostavitvi sistema je bila uvedba sistema stroškov na enoto, ki se uporablja za povračilo stroškov za dejavnosti za izvajanje veterinarskih programov. Sistem zajema približno 50 % upravičenih stroškov in je trenutno v postopku revizije z namenom nadaljnje širitve na druga področja. Novi sistem je po mnenju Komisije in držav članic poenostavil zahtevke za financiranje in povračila. Kar zadeva zahteve za poročanje, so se nekaterim državam članicam te zdele nesorazmerne samo za najmanjše veterinarske programe in nujne ukrepe. 3.3 Prispevek k pametni, trajnostni in vključujoči rasti Po zadnjih podatkih Eurostata je v letu 2015 proizvodnja celotne agroživilske industrije v EU ocenjena na več kot 410 milijard eurov ter tako predstavlja največji proizvodni sektor v Evropi in ima vodilno vlogo v svetu z nenehnim povečevanjem izvoza kmetijskih proizvodov. Ta sektor skupno zagotavlja približno 44 milijonov delovnih mest v EU, od tega 22 milijonov na kmetijah. Konkurenčnost evropske proizvodnje hrane je odvisna od njenega ugleda, pri čemer igra proračun EU za varnost hrane ključno vlogo pri prispevanju k varnosti in kakovosti evropskih živilskih proizvodov. Toda vidiki, kot so globalizacija trgovine, podnebne spremembe, zahteve trgovinskih partnerjev in vedenje potrošnikov v primeru prehrambnih kriz, predstavljajo izzive za sistem proizvodnje EU. V tem spreminjajočem se svetu si strategija za rast Evropa 2020 10 prizadeva, da bi EU postala pametno, trajnostno in vključujoče gospodarstvo. Te tri prednostne naloge, ki se medsebojno dopolnjujejo, bi morale EU in državam članicam pomagati pri doseganju visoke ravni zaposlenosti, produktivnosti in socialne kohezije. 9 COM(2011) 500 final z dne 22. junija 2011. 10 COM(2014) 130 final z dne 19. marca 2014. 11
Na agroživilskem področju je te cilje mogoče doseči samo, če je zagotovljena visoka raven zdravja za ljudi, živali in rastline v prehranski verigi in na področjih, povezanih z njo, ter če se izvajajo ukrepi za aktivno preprečevanje in izkoreninjenje bolezni in škodljivih organizmov. 3.4 Ustreznost V skladu z vodilnim načelom Rimske deklaracije 11 ukrepi CFF prispevajo k varni in stabilni Evropi, v kateri imajo državljani dostop do kakovostne hrane, ki izpolnjuje najstrožje mednarodne standarde; tveganja, povezana z zdravjem ljudi in javnim zdravjem, so omejena zaradi dolgoročnega ukrepanja EU na tem področju in njenega pravočasnega odziva v izrednih razmerah. Pri preprečevanju pojava ali širjenja epidemij na ozemlju Unije imajo ukrepi prehranske verige ključno vlogo pri varovanju gospodarstva EU, na katerega lahko veterinarske, fitosanitarne in prehrambne krize uničujoče vplivajo in v njem povzročijo velikanske stroške tako za javne proračune kot za celoten agroživilski sektor. To vpliva na socialno razsežnost Evrope, saj ima pozitiven učinek na varovanje interesov vseh državljanov EU, od začetnih proizvajalcev do končnih potrošnikov. Ta sistem navsezadnje prispeva k močnejši agroživilski industriji EU na svetovnem prizorišču z ustvarjanjem ekonomije obsega na notranjem trgu EU, kar spodbuja izvoz kmetijskih proizvodov EU. 3.5 Dolgoročni vpliv predhodnih ukrepov Večina dejavnosti, ki jih trenutno zajema uredba o CFF, je bila že sofinanciranih na podlagi prejšnje zakonodaje. Mnoge od njih, zlasti ukrepi za zdravje živali, po svoji naravi zahtevajo dolgoročno naložbo za doseganje uspeha. Med glavnimi dosežki, ki so rezultat dolgoročnega vpliva ukrepov, izvedenih pred letom 2014, je dober primer izkoreninjenje bovine spongiformne encefalopatije pri govedu, smrtonosne bolezni, ki se prenaša na ljudi z uživanjem okuženih proizvodov iz govejega mesa. Dolgoročno sofinanciranje EU je imelo pri odpravljanju te bolezni ključno vlogo, ki se kaže v zmanjšanju števila pozitivnih primerov z več kot 2000 v letu 2001 na samo 5 primerov v letu 2016, kar pomeni, da je bolezen skoraj izkoreninjena. To je omogočilo umik številnih dragih zaščitnih ukrepov in ustvarjanje novih trgovinskih priložnosti. Še en dober primer je povezan s pomembno zoonozo, kot je steklina, ki je skoraj izkoreninjena pri prostoživečih živalih v EU (popolno izkoreninjenje se pričakuje do leta 2020), kjer se je število primerov zmanjšalo s 726 v letu 2010 na samo 18 v letu 2016, kar je omogočilo proste premike mačk in psov znotraj EU. Ugotovljeno je bilo tudi zmanjšanje števila okužb z bakterijo Salmonella spp. v populacijah perutnine (npr. pri kokoših nesnicah) po začetku izvajanja programov nadzora salmonele, ki jih sofinancira EU. To je prineslo tudi koristi za zdravje ljudi, saj je salmoneloza pomembna zoonoza, eden glavnih vzrokov za okužbo ljudi z njo pa je uživanje jajc. Število potrjenih primerov okužbe pri ljudeh, analizirano v obdobju, daljšem od časovnega okvira ocenjevanja, se je zmanjšalo s 105 450 v letu 2010 na 94 600 v letu 2015. Kljub temu pa je mogoče vsako 11 https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/05_the_rome_agenda_sl_web.pdf. 12
leto opaziti obdobja pogostejših okužb pri ljudeh zaradi več dejavnikov, kot je na primer prekinitev hladne verige jajc. 3.6 Področje, ki bi ga bilo treba dodatno proučiti V okviru proračuna EU za obdobje 2014 2020 za krize v kmetijskem sektorju ni na voljo rezerve za program za hrano in krmo. V primeru izbruhov večjih veterinarskih in fitosanitarnih epidemij, kot se je zgodilo v nedavnem primeru aviarne influence 12, katerih proračunske posledice morda niso vključene v trenutni program, bi bila finančna podpora za izvajanje dejavnosti izkoreninjenja in pravočasno obvladovanje širjenja teh epidemij lahko težavna. Financiranje dejavnosti za zdravje rastlin je še vedno v začetni fazi in ga bo treba dodatno proučiti za ustrezno odzivanje na potrebe na tem področju, npr. glede povezovanja med programi preiskav in nujnimi ukrepi. Medtem je treba opozoriti, da si učinkovitost nujnih ukrepov za zdravje rastlin zasluži posebno pozornost. V zvezi s tem je treba upoštevati, da je izkoreninjenje nekaterih škodljivih organizmov pogosto bolj zapleteno kot na področju zdravja živali zaradi velikega števila gostiteljskih vrst, časovnega zamika simptomov in prisotnosti njihovih vektorjev. V primerih, ko izkoreninjenje ni več mogoče, je pristop omejevanja še vedno učinkovit način preprečevanja nadaljnjega širjenja škodljivega organizma na druge dele ozemlja Unije. Za prilagoditev finančnih orodij, ki se uporabljajo na teh področjih porabe sredstev, so bile uvedene nekatere prilagoditve določb trenutne finančne uredbe 13, predvsem v zvezi z nepovratnimi sredstvi. Vendar pa izkušnje kažejo, da ob upoštevanju značilnosti odhodkov za varnost hrane (nekonkurenčno financiranje, sestavljeno iz povračil državam članicam) nepovratna sredstva niso vedno najboljše orodje na specifičnem področju veterinarskih in fitosanitarnih ukrepov. Kar zadeva finančno podporo za druge dejavnosti, bi bilo treba razmisliti o tem, kako nepovratna sredstva za spodbujanje bolj trajnostnega ravnanja nekaterih akterjev v prehranski verigi prispevajo k agendi za trajnostni razvoj do leta 2030, kot je navedeno v sporočilu Komisije Novi ukrepi za trajnostno prihodnost Evrope. Nadalje bi bilo treba proučiti, kako bi lahko možnost darovanja hrane, ki je varna za uživanje, podprli z razširitvijo nepovratnih sredstev na organizacije, ki se ukvarjajo s prerazporejanjem varne hrane, kot je predlagano v posebnem poročilu Boj proti potrati hrane Evropskega računskega sodišča. 4. SKLEPNE UGOTOVITVE Ugotovljeno je bilo, da je okvir EU za varnost hrane ter zdravje živali in rastlin na splošno enoten, njegova uporaba in izvrševanje v vseh državah članicah pa sta v veliki meri dosledna. To zagotavlja, da so tako državljani kot podjetja prepričani, da je ta okvir pošten in učinkovit pri spodbujanju visokih varnostnih standardov v ključnem sektorju gospodarstva EU. Naložbe 12 Epidemija je izbruhnila leta 2015 in še ni bila odpravljena. Dosedanji stroški trenutno presegajo 110 milijonov EUR. 13 Uredba (EU) št. 966/2012 (UL L 298, 26.10.2012, str. 1). 13
EU v nadzor, obvladovanje ter izkoreninjenje bolezni in škodljivih organizmov prispevajo k varnosti in trgovini v celotni prehranski verigi. Vmesna ocena uredbe o CFF kaže, da sedanji finančni okvir dobro deluje v svojem političnem kontekstu: vse dejavnosti, ki prejemajo finančno podporo EU na tem področju, služijo za doseganje splošnih in posebnih ciljev uredbe o CFF, tj. izboljšanja zdravja ljudi, živali in rastlin, pa tudi splošnih prednostnih nalog Komisije, vključno z delovanjem učinkovitega notranjega trga in podporo trgovini z državami, ki niso članice EU. Finančni instrument uredbe o CFF se je izkazal tudi kot prilagodljiv za izpolnjevanje nastajajočih potreb po sofinanciranju, zlasti v primeru izbruhov. Dejavnosti, ki se financirajo v okviru uredbe o CFF, podpirajo okvir EU za hrano in krmo, kar prispeva k varni in stabilni, uspešni in trajnostni, socialni in močnejši EU na svetovnem prizorišču. 14