Microsoft Word - Krsmanovic-Gregor-mag.doc

Transkripcija

1 REPUBLIKA SLOVENIJA UNIVERZA V MARIBORU EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA Magistrsko delo Regulacija trga elektronskih komunikacij v Republiki Sloveniji Kandidat: Gregor Krsmanović, univ. dipl. ekon., rojen leta 1977 v Ljubljani, zaposlen v podjetju Si.mobil d.d. kot vodja Oddelka za veleprodajo. Absolvent na smeri Poslovne finance in bančništvo programa Ekonomija in poslovne vede. Tema odobrena na seji Senata EPF dne z delovnim naslovom: Regulacija trga elektronskih komunikacij v Republiki Sloveniji Mentor: dr. Dušan Zbašnik, izredni profesor Somentor: dr. Samo Bobek, redni profesor

2 KAZALO Povzetek: Regulacija trga elektronskih komunikacij v Republiki Sloveniji...vi Summary: Regulation of Electronic Communications Market in the Republic of Slovenia... vii 1. UVOD Opredelitev področja preučevanja Namen, cilji in hipoteze Uporabljene metode raziskovanja Struktura magistrskega dela REGULATORNI OKVIR ELEKTRONSKIH KOMUNIKACIJ Zakaj je potrebna regulacija? Zgodovina razvoja regulatornega okvira elektronskih komunikacij v EU in Sloveniji Regulatorni okvir za elektronske komunikacijske storitve Razvoj liberalizacije in regulacije v Sloveniji Zakon o elektronskih komunikacijah (ZEKom) Namen in vsebina zakona Splošni akt o določitvi upoštevnih trgov REGULACIJA CEN MEDOMREŽNEGA POVEZOVANJA Splošna načela reguliranja medomrežnega povezovanja Zakonske obveze glede medomrežnega povezovanja Obveznosti operaterjev na podlagi odločb APEK Vzorčne ponudbe za medomrežno povezovanje Posredovanje in zaključevanje klicev v komunikacijskem omrežju Modeli izračuna stroškovno naravnane cene zaključevanja klicev Pristop od zgoraj navzdol (top-down) Pristop od spodaj navzgor (bottom-up) Primerjava s primerljivimi trgi (read across) Primerjava metode popolne alokacije stroškov (FAC) in metode dolgoročnih prirastnih stroškov (LRIC) Struktura cene medomrežnega povezovanja Relevantni stroški Vrednotenje posameznih skupin stroškov Stroškovni model na podlagi metode prodaja na drobno minus (retail minus) INSTITUCIJE TER NJIHOV INSTRUMENTARIJ ZA ZAGOTAVLJANJE VEČJE KONKURENČNOSTI IN RAZVOJ ELEKTRONSKIH KOMUNIKACIJ Agencija za pošto in elektronske komunikacije v Republiki Sloveniji (APEK) Analize upoštevnih trgov Določitev operaterjev s pomembno tržno močjo na posameznih upoštevnih trgih Naložitev ukrepov operaterjem s pomembno tržno močjo Urad za varstvo konkurence (UVK) Preprečevanje zlorab prevladujočega položaja...53 ii

3 Preprečevanje oblastnega omejevanja konkurence Razmerje med varuhom konkurence in sektorskim regulatorjem Evropska komisija in druge institucije EU Uredba o mednarodnem gostovanju Razmerje med varuhom konkurence, sektorskim regulatorjem in institucijami EU ANALIZA TRGA ELEKTRONSKIH KOMUNIKACIJ V SLOVENIJI IN PRIMERJAVA S STANJEM V EU Poročilo o napredku enotnega evropskega trga za elektronske komunikacije za leto 2007 (13. poročilo) Stanje na enotnem evropskem trgu elektronskih komunikacij v letu 2007 (13. poročilo) Stanje trga elektronskih komunikacij v Sloveniji (13. poročilo) ECTA Scorecard Splošno institucionalno okolje Ključni dejavniki vstopa na trg in izgradnje omrežja Delovanje nacionalnega regulatorja trga elektronskih komunikacij Uvajanje regulacije Razmere na trgu in rezultati regulacije Rezultati analize ECTA Scorecard Kritična področja Analiza odvisnosti finančne in poslovne uspešnosti operaterjev od regulacije nacionalnih trgov elektronskih komunikacij Odvisnost med tržnim deležem in ceno zaključevanja Analiza odvisnosti med ključnimi poslovnimi in finačnimi kazalniki ter ceno zaključevanja Kritična presoja rezultatov kvantitativne analize Priporočila za nadaljnjo regulacijo trga elektronskih komunikacij v Sloveniji PRIČAKOVANE SPREMEMBE REGULATORNEGA OKVIRA NA PODROČJU ELEKTRONSKIH KOMUNIKACIJ Sprememba Splošnega akta o določitvi upoštevnih trgov Predlog spremembe Uredbe o mednarodnem gostovanju Druge pričakovane spremembe in aktivnosti SKLEP LITERATURA IN VIRI iii

4 SEZNAM TABEL TABELA 1: PREGLED UPOŠTEVNIH TRGOV V SLOVENIJI TABELA 2: VREDNOSTI FAKTORJA X V MODELU»MALOPRODAJNA CENA X«SKLADNO Z ODLOČBO APEK ZA UPOŠTEVNI TRG TABELA 3: PREGLED OPERATERJEV S POMEMBNO TRŽNO MOČJO NA POSAMEZNIH UPOŠTEVNIH TRGIH V SLOVENIJI TABELA 4: OPERATERJI S POMEMBNO TRŽNO MOČJO IN OBVEZNOSTI, KI JIM JIH JE NALOŽIL APEK TABELA 5: TRŽNI DELEŽI OPERATERJEV OMREŽIJ (STORITEV) NA FIKSNI LOKACIJI IN OPERATERJEV JAVNIH MOBILNIH OMREŽIJ (STORITEV) PO ŠTEVILU AKTIVNIH UPORABNIKOV (V %) PO ČETRLETJIH (Q) TABELA 6: PODROČJA PREUČEVANJA V RAZISKAVI ECTA SCORECARD ZA LETO SEZNAM SLIK SLIKA 1: OSNOVNA SHEMA DELOVANJA MOBILNEGA OMREŽJA GSM SLIKA 2: POTEK KLICA ZNOTRAJ ENEGA MOBILNEGA OMREŽJA (ON-NET KLIC) SLIKA 3: POTEK KLICA MED DVEMA MOBILNIMA OMREŽJEMA SLIKA 4: IZRAČUN CENE MEDOMREŽNEGA POVEZOVANJA NA OSNOVI POPOLNOMA ALOCIRANIH STROŠKOV (FAC) IN PRISTOPA OD ZGORAJ NAVZDOL (TOP-DOWN) SLIKA 5: IZRAČUN CENE MEDOMREŽNEGA POVEZOVANJA NA OSNOVI DOLGOROČNIH PRIRASTNIH STROŠKOV (LRIC) IN PRISTOPA OD ZGORAJ NAVZDOL (TOP-DOWN) SLIKA 6: IZRAČUN CENE MEDOMREŽNEGA POVEZOVANJA NA OSNOVI DOLGOROČNIH PRIRASTNIH STROŠKOV (LRIC) IN PRISTOPA OD SPODAJ NAVZGOR (BOTTOM-UP) SLIKA 7: UPORABA METODE MEDNARODNE REFERENCE (INTERNATIONAL BENCHMARKING) PRI IZRAČUNU STROŠKOVNE CENE MEDOMREŽNEGA POVEZOVANJA37 SLIKA 8: GOSTOTA NAROČNIKOV (PENETRACIJA) MOBILNIH STORITEV V EU (2G IN 3G) SLIKA 9: GIBANJE POVPREČNE CENE ZAKLJUČEVANJA KLICEV V MOBILNIH OMREŽJIH OPERATERJEV V EU SLIKA 10: GOSTOTA (PENETRACIJA) ŠIROKOPASOVNIH PRIKLJUČKOV V EU (JANUAR 2008) SLIKA 11: GOSTOTA (PENETRACIJA) ŠIROKOPASOVNEGA DOSTOPA DO INTERNETA V SLOVENIJI SLIKA 12: REZULTATI RAZISKAVE ECTA SCORECARD 2008 ZA PODROČJE»SPLOŠNO INSTITUCIONALNO OKOLJE« SLIKA 13: REZULTATI RAZISKAVE ECTA SCORECARD 2008 ZA PODROČJE»KLJUČNI DEJAVNIKI VSTOPA NA TRG IN IZGRADNJE OMREŽJA« SLIKA 14: REZULTATI RAZISKAVE ECTA SCORECARD 2008 ZA PODROČJE»DELOVANJE NACIONALNEGA REGULATORJA TRGA ELEKTRONSKIH KOMUNIKACIJ« iv

5 SLIKA 15: REZULTATI RAZISKAVE ECTA SCORECARD 2008 ZA PODROČJE»UVAJANJE REGULACIJE«...77 SLIKA 16: REZULTATI RAZISKAVE ECTA SCORECARD 2008 ZA PODROČJE»RAZMERE NA TRGU IN REZULTATI REGULACIJE«...79 SLIKA 17: SKUPNI REZULTATI RAZISKAVE ECTA SCORECARD ZA LETO SLIKA 18: SKUPNI REZULTATI RAZISKAVE ECTA SCORECARD ZA LETO 2008, LOČENO PO POSAMEZNIH PODROČJIH PREUČEVANJA...82 SLIKA 20: POROČILO O UČINKOVITOSTI NACIONALNIH REGULATORNIH OKVIRJEV ZA LETO 2008 (ECTA SEMAFOR ZA LETO 2008)...83 SLIKA 21: ANALIZA ODVISNOSTI TRŽNEGA DELEŽA IN CENE ZAKLJUČEVANJA KLICEV.87 SLIKA 22: ANALIZA ODVISNOSTI ASIMETRIJE TRŽNIH DELEŽEV IN ASIMETRIJE CEN ZAKLJUČEVANJA KLICEV...89 SLIKA 23: ANALIZA ODVISNOSTI MED TRŽNIM DELEŽEM IN EBITDA MARŽO V LETU SLIKA 24: ANALIZA ODVISNOSTI MED TRŽNIM DELEŽEM IN EBITDA MARŽO V LETU SLIKA 25: ANALIZA ODVISNOSTI MED TRŽNIM DELEŽEM IN ARPU V LETU SLIKA 26: ANALIZA ODVISNOSTI MED CENO ZAKLJUČEVANJA KLICEV IN EBITDA MARŽO V LETU SLIKA 27: ANALIZA ODVISNOSTI MED CENO ZAKLJUČEVANJA KLICEV IN ARPU V LETU SLIKA 28: ANALIZA ODVISNOSTI MED EBITDA MARŽO IN ARPU V LETU SLIKA 29: POVPREČNI TRŽNI DELEŽI MOBILNIH OPERATERJEV V EU PO LETIH...97 SLIKA 30: TRŽNI DELEŽI MOBILNIH OPERATERJEV PO DRŽAVAH EU, MERJENO PO ŠTEVILU UPORABNIKOV (OKTOBER 2007)...98 SLIKA 31: TRŽNI DELEŽI VODILNIH MOBILNIH OPERATERJEV (NEKDANJIH MONOPOLISTOV) V DRŽAVAH EU (OKTOBER 2007)...99 SLIKA 32: DELEŽI PROMETA (%), POSREDOVANEGA IN ZAKLJUČENEGA V ISTEM MOBILNEM OMREŽJU SLIKA 33: PREGLED SPREMEMB, KI JIH PRINAŠA NOVA UREDBA O MEDNARODNEM GOSTOVANJU v

6 Povzetek: Regulacija trga elektronskih komunikacij v Republiki Sloveniji Sektor elektronskih komunikacij je eden najpomembnejših gospodarskih sektorjev v EU. Pred približno desetimi leti so se na področju elektronskih komunikacij začeli pomembni premiki. V ospredje je bilo postavljeno zavedanje, da monopoli na tem tako pomembnem področju zavirajo razvoj novih sodobnih komunikacijskih storitev, ali pa so le-te težje dostopne zaradi previsokih cen. Začelo se je obdobje regulacije, katere osnovni namen je bil spodbuditi konkurenco in razvoj novih tehnologij, storitev, povezljivosti, in to po nižjih cenah, ki bi te storitve približale širšim množicam ljudi. Tako kot je napredek v komunikacijah neizmerno hiter in intenziven, tako se je na nove razmere in izzive odzivala tudi regulacija oziroma regulatorni okvir elektronskih komunikacij v EU. Z vstopom v EU je tudi Slovenija prevzela zakonodajo, ki pristojnim institucijam (zlasti APEK in UVK) nalaga redno spremljanje stanja na trgu elektronskih komunikacij in sprejemanje ukrepov, ki spodbujajo konkurenco in učinkovitost operaterjev. Ključna spremenljivka oziroma orodje za regulacijo veleprodajnih medoperaterskih trgov je cena zaključevanja klicev v posameznih komunikacijskih omrežjih. Ta cena mora biti stroškovno naravnana, kar pomeni, da sme zajemati le relevantne veleprodajne stroške (zlasti stroške omrežja), povezane z izvajanjem te storitve. Za izračun cene zaključevanja klicev so operaterji in regulatorji razvili posebne stroškovne modele, ki temeljijo bodisi na dejanskih preteklih stroških in metodi popolne alokacije (FAC HCA) bodisi na metodi dolgoročnih prirastnih stroškov (LRIC). Najpogostejši obliki zlorabe prevladujočega tržnega položaja sta cenovno izrivanje (»price-squeeze«) in plenilske cene (»predatory pricing«), ki nastaneta kot posledica škarij cen veleprodajnih (medoperaterskih) in maloprodajnih storitev. Taka dejanja so v nasprotju s pravili konkurence in kažejo na to, da regulator trga takemu operaterju ni uspel predpisati učinkovitih ukrepov, ki bi mu preprečevali zaračunavanje cen, ki so višje od dejanskih stroškov. Magistrsko delo preučuje razvoj konkurenčnega okolja v EU in Sloveniji ter podaja kritično presojo uspešnosti regulacije, zlasti v luči njenih dolgoročnih učinkov. vi

7 Abstract: Regulation of Electronic Communications Market in the Republic of Slovenia Electronic communications industry is one of the most important industries in the EU. Approximately ten years ago a major breakthrough occured. It has been acknowledged that in such an important area of the economy monopolies seriously hinder the development of new modern communication services and/or making those services unavailable to general public due to high prices. An era of regulation began, with the purpose of encouraging competition and development of new technologies, services, connectivity, at lower prices, thus making those services available to broader public. The fast and intense progress of communications was closely followed by the development of regulatory framework for electronic communications. By entering EU, Slovenia, too, incorporated this framework into national legislation, giving National Competition Authority (UVK) and National Regulatory Authority (APEK) the toolbox for monitoring the development of competition and imposing remedies to promote competition and efficiency of the operators. Key variable for regulating wholesale markets is call-termination rate. This should be cost-oriented, involving only relevant wholesale costs (in particular network costs), related to the service of termination of calls. Operators and regulators have developed various cost-models which are either based on the methodology of fully allocated costs (FAC HCA models) or methodology of longrun incremental costs (LRIC models). Two most common types of abuse of dominant position are»price squeeze«and»predatory pricing«which are the result of unbalanced levels of retail and wholesale prices. Such acts are prohibited by competition law and indicate the failure of national regulator(s) to impose sufficient remedies which would prevent such abuse of dominant position. This paper examines the development of competition environment in EU and Slovenia, giving critical assessment on the actual success of the regulation, especially in the long term. vii

8

9 1. UVOD Leta 1994 so snovalci Deklaracije o globalnih telekomunikacijah osnovne telekomunikacijske storitve zapisali kot temeljno človekovo pravico v svetovnem merilu. Če pomislimo, da so v tem obdobju na trgu telekomunikacij v večini evropskih držav vladali precej trdni (naravni) monopoli, se zdi tovrsten zapis naravnost smešen. Vrsto let je veljalo dokaj trdno prepričanje, da lahko storitve, takrat predvsem fiksnih telekomunikacij, najučinkoviteje zagotavlja eno samo telekomunikacijsko podjetje, ki je bilo največkrat tudi v večinski državni lasti. Razlogi naj bi bili predvsem v izredno visokih vstopnih stroških novih konkurentov, predvsem zaradi vlaganj v lastno razvejano telekomunikacijsko omrežje in izkoriščanju velikih ekonomij obsega pri operaterju, ki tako omrežje že ima. Verjetno ni treba posebej omenjati, da so bili glavni zagovorniki (naravnih) monopolov in avtorji raznih argumentacij v prid telekomunikacijskim monopolom ravno največja državna telekomunikacijska podjetja. Ekonomska teorija je že davno tega identificirala in podrobno raziskala družbenoekonomske izgube in negativne eksternalije, ki jih povzročajo monopoli. Vse ugotovitve o škodljivosti monopolov držijo tudi za telekomunikacijske trge, ali kot jih uradno in pravilno imenujemo danes, trge elektronskih komunikacij. Teorija je na te pomanjkljivosti vseskozi opozarjala, zato je še toliko bolj zanimivo, kako dolgo so se pravzaprav monopoli v elektronskih komunikacijah obdržali, kako krčevito so se spremembam k večji preglednosti in konkurenčnosti upirali in se še upirajo (nekdaj) monopolni državni telekomi. Spremembe so se začele v devetdesetih letih prejšnjega stoletja, posebej intenzivno v drugi polovici, ko je zelo hitro postajalo jasno, da okorni, veliki in neprilagodljivi operaterji niso niti pripravljeni niti sposobni slediti hitremu razvoju komunikacij, da v pogojih monopola nikakor ni možno pričakovati hitrega razvoja novih in naprednih storitev po dostopnih cenah, ki bi omogočile večjo dostopnost in uporabnost storitev ter razmah uporabe novih tehnologij. Začelo se je mračnejše obdobje za velike monopolne državne telekome, obdobje privatizacije, temeljitega prestrukturiranja tako notranjih procesov kot tudi odnosov s poslovnimi partnerji in nenazadnje končnimi uporabniki. Začelo se je obdobje regulacije, katere temeljni cilj je zagotavljanje poštene in učinkovite konkurence na širokem področju elektronskih komunikacij, tako v smislu zagotavljanja in spodbujanja temeljne infrastrukturne konkurence kot tudi razvoja novih naprednih in uporabnih storitev po dostopnih cenah. Na ravni Evropske unije so bile v okviru Evropske komisije ustanovljene institucije, ki so pripravile zakonodajni ter pravno-regulatorni okvir, ki so ga države članice morale prenesti v nacionalne zakonodaje in začeti s postopki odpravljanja monopolnih struktur na trgih elektronskih komunikacij. Nova zakonodaja je med drugim opredelila naloge, pristojnosti in obveznosti nacionalnih sektorskih regulatorjev elektronskih komunikacij ter instrumentarij, s katerim lahko posegajo na posamezne segmente trga s ciljem spodbujati in zagotavljati učinkovito konkurenco. Deloma že v procesu pristopnih pogajanj, dokončno pa seveda ob vstopu v Evropsko unijo, je Slovenija uskladila svojo nacionalno zakonodajo s pravnim redom Evropske unije na področju elektronskih komunikacij. Začetni koraki regulacije in urejanja razmer na trgu segajo sicer še v obdobje pred vstopom v 1

10 EU, vendar so bili ti koraki, podobno kot drugod, na začetku zelo majhni in počasni. Procesi regulacije so z vstopom v EU resda postali bolj dinamični, pa vendar se Slovenija še zdaleč ne more pohvaliti z urejenimi razmerami na trgu elektronskih komunikacij. Hiter pregled razmer pokaže, da tržni deleži prvotnih nekdaj monopolnih operaterjev, tako imenovanih»incumbentov«ali dominantnih operaterjev, na posameznih segmentih trga (storitve fiksne in mobilne telefonije, storitve dostopa do interneta ipd.) krepko presegajo 60%, medtem ko je povprečni tržni delež v EU padel pod 40%. Tudi ostale primerjave neodvisnih raziskav stopnje razvoja regulacije in razmer na trgu elektronskih komunikacij kažejo, da je Slovenija še precej daleč od urejenih razmer in da bo potrebno okrepiti predvsem uveljavljanje ustreznih ukrepov, ki jih predvideva in omogoča veljavna zakonodaja. In nenazadnje, ne gre pozabiti, da je država še vedno večinski lastnik Telekoma Slovenije, ki ima s svojimi hčerinskimi in pripojenimi družbami večinske tržne deleže na vseh treh najpomembnejših segmentih trga elektronskih komunikacij, to je na področjih fiksne in mobilne telefonije ter dostopu do interneta. Konec leta 2007 je sicer stekel proces postopne privatizacije Telekoma Slovenije, vendar se v začetku leta 2008 nakazuje možnost, da postopek privatizacije po sedaj začrtani strategiji ne bo uspešen. V magistrskem delu želim preučiti razmere na slovenskem trgu elektronskih komunikacij ter razloge, ki so privedli do teh razmer. Na podlagi kvantitativnih in kvalitativnih analiz želim identificirati kritične točke oziroma dele trga, kjer bi morale institucije, pristojne za regulacijo trga elektronskih komunikacij, izvesti ustrezne analize in uveljaviti konkretne (dodatne) ukrepe, ki bodo odpravili nepravilnosti in neravnovesja na trgu ter spodbujali konkurenco in sledili ostalim ciljem, ki jih predvideva veljavna zakonodaja Opredelitev področja preučevanja Področje preučevanja zajema trg elektronskih komunikacij ter njegovo razdelitev na podtrge skladno z veljavno slovensko zakonodajo in zakonodajo EU ter regulacijo posameznih segmentov trga. Skladno z veljavno zakonodajo so nacionalni regulatorji trga elektronskih komunikacij, v Sloveniji je to Agencija za pošto in elektronske komunikacije (APEK), med drugim odgovorni za implementacijo regulatornega okvira EU na področju elektronskih komunikacij v nacionalno zakonodajo ter zagotavljanje oziroma vzpostavljanje konkurenčnih razmer za razvoj vseh segmentov elektronskih komunikacij, s ciljem izgradnje novih sodobnih komunikacijskih omrežij, vlaganjem v infrastrukturo in razvoj storitev ter zagotavljanjem dostopa do sodobnih storitev po razumnih cenah. Nacionalni regulatorji elektronskih komunikacij imajo praviloma pristojnosti samo na področju zagotavljanja medoperaterskih oziroma veleprodajnih storitev, ne pa tudi za regulacijo maloprodajnih storitev in cen. Le-to je področje, ki je praviloma pod pristojnostjo nacionalnega varuha konkurence, v Sloveniji je to Urad za varstvo konkurence (UVK). V okviru tega bom med drugim pojasnil razdelitev trga elektronskih komunikacij na 18 podtrgov in opredelil tiste, ki so se v praksi pokazali kot najbolj 2

11 problematični in torej najbolj primerni za regulacijo. Prav tem trgom bom v nadaljevanju posvetil največ pozornosti. Ključno orodje in vodilo regulacije trga elektronskih komunikacij je ugotavljanje dejanske stroškovne cene posameznih medoperaterskih storitev, zato bom kot eno najpomembnejših orodij opisal različne modele izračuna stroškovne cene zaključevanja klicev v javnih fiksnih in mobilnih omrežjih. Predvsem bom pojasnil razliko med modelom popolne alokacije stroškov na podlagi dejanskih preteklih stroškov (FAC HCA Fully Allocated Costs based on Historical Cost Accounting) in modelom dolgoročnih prirastnih stroškov (LRIC Long-run Incremental Costs). Na podlagi objavljenih izsledkov neodvisnih raziskav zunanjih ocenjevalcev (Evropska komisija, ECTA itd.) bom nato ocenil, ali so bile v Sloveniji izvedene analize in predlagani oziroma predpisani ukrepi pristojnih organov primerni oziroma ustrezni, to je, ali so dejansko zagotovili bolj urejene in bolj konkurenčne razmere na trgu, ali so spodbudile investicije v infrastrukturo in razvoj novih storitev ter ali se je zaradi ukrepov izboljšala dostopnost posameznih storitev, tako z vidika možnosti uporabe storitev kot tudi njihove cene Namen, cilji in hipoteze Namen tega magistrskega dela je preučiti, v kakšni meri oziroma kako dobro sta oba ključna pristojna organa, APEK in UVK, opravila svojo nalogo. Pod drobnogledom bodo zlasti pravno-regulatorni okvir, razvoj ter uporaba metodologij in analitičnih postopkov pri pripravi analiz posameznih trgov ter izbira in uveljavljanje (primernih) ukrepov za odpravo pomanjkljivosti na posameznih trgih. V teoretičnem delu bosta v ospredju predvsem: teorija modelov izračuna stroškovne cene zaključevanja v elektronskem komunikacijskem omrežju, predvsem primerjava modela FAC HCA in LRIC, prednosti in slabosti obeh modelov ter uporaba teh modelov v praksi; pregled in opis pravno-regulatornega okvirja, ki je na voljo nosilcem javnih pooblastil (v tem primeru predvsem APEK in UVK) pri izpolnjevanju njihovih nalog in poslanstva, kot jih opredeljujejo nacionalni predpisi in predpisi EU. Cilji raziskovalnega dela tega magistrskega dela pa bodo usmerjeni predvsem v iskanje odgovorov na naslednja ključna vprašanja: ali so izvedene analize strokovno in metodološko korektno opravljene; ali te analize predstavljajo ustrezno podlago za pravilno izbiro in način izvajanja ukrepov; ali so dejansko predpisani ukrepi taki, kot jih nakazujejo rezultati analize; ali so predpisani ukrepi dejansko učinkoviti v smislu doseganja ciljev; 3

12 ali nosilci javnih pooblastil, predvsem APEK in UVK, v zadostni meri sodelujeta pri zagotavljanju večje konkurenčnosti oziroma preprečevanju zlorabe prevladujočega položaja, vsak v okviru svojih pristojnosti; pogled»od zunaj«ali kako uspešni so bili nosilci javnih pooblastil, predvsem v očeh neodvisnih zunanjih analitikov, zlasti Evropske komisije in tudi drugih raziskovalnih oziroma panožnih institucij (ECTA, ITU, ERG in drugih). S podrobnejšo analizo in razpravo bodo v magistrskem delu na preizkusu naslednje hipoteze: 1. Z vidika namena in uporabnosti pri izračunu cene zaključevanja je za slovenske razmere bolj primeren model popolne alokacije stroškov na podlagi preteklih dejanskih stroškov (FAC HCA) kot pa model dolgoročnih prirastnih (inkrementalnih) stroškov (LRIC). 2. Uvedeni ukrepi regulacije na trgih EU niso učinkoviti. 3. Na slovenskem trgu elektronskih komunikacij obstajajo elementi zlorabe prevladujočega položaja, cenovnega izrivanja (»price-squeeze«), plenilskih cen (»predatory pricing«) in drugih oblik omejevanja konkurence. Preverjanje in vrednotenje posameznih hipotez v večini primerov ne bo vezano na posamezno poglavje ali razdelek, temveč se bodo odgovori na postavljene hipoteze oblikovali skozi celotno magistrsko delo, rezultati preverjanja pa bodo zbrani in pojasnjeni v sklepnem poglavju Uporabljene metode raziskovanja Raziskovalni del magistrskega dela je zasnovan kot kombinacija kvantitativnih in kvalitativnih metod analize ter metod primerjave z ustreznim referenčnim merilom. S pomočjo ustrezne regresijske analize bom na vzorcu evropskih operaterjev med drugim preučil odvisnost ključnih spremenljivk finančne uspešnosti operaterjev (npr. stopnje EBITDA 1 ) od tržnega deleža operaterja, odvisnost cen zaključevanja klicev v omrežju posameznega operaterja od tržnega deleža, odvisnost višine cen zaključevanja klicev v posameznih omrežjih od stopnje razvoja regulacije v posamezni državi in podobno. Rezultati bodo predstavljeni v razsevnih diagramih skupaj z ocenami koeficientov odvisnosti (npr. koeficienta determinacije) in regresijsko funkcijo. Predstavil bom tudi rezultate analiz izbranih raziskav o stanju konkurence in stopnji regulacije na trgih elektronskih komunikacij v EU, ki jih redno pripravljajo Evropska komisija in nekatere panožne organizacije (npr. ECTA, ERG, ITU, ETNO) ter neodvisne raziskovalne institucije. Te izsledke bom nato poskusil povezati z rezultati kvantitativne analize in poiskati ter pojasniti morebitne povezave oziroma vzporednice. Tako dobljena slika razmer na trgih elektronskih komunikacij v EU bi morala podati jasne odgovore na vprašanje, kako uspešno so pristojne institucije v posameznih državah izvajale regulativne ukrepe oziroma kateri ukrepi in kakšni 1 EBITDA Earnings Before Interest, Taxes, Depreciation and Amortization. Dobiček pred obrestmi, davki in amortizacijo. 4

13 pristopi predstavljajo pravo ali najboljšo regulativno prakso (»best practice«) v danih razmerah preučevanja Struktura magistrskega dela Po uvodnih pojasnilih v zvezi s področjem preučevanja, nameni, cilji in hipotezami magistrskega dela bo drugo poglavje posvečeno opisu pravnoregulatornega okvira elektronskih komunikacij v Republiki Sloveniji, s kratkim povzetkom zgodovine razvoja in podrobnejšim opisom trenutnega stanja. Tretje poglavje bo posvečeno regulaciji cen medomrežnega povezovanja, zlasti različnim vrstam stroškovnih modelov za izračun cen zaključevanja klicev v posameznih omrežjih, in drugih medoperaterskih storitev. V četrtem poglavju bodo predstavljene najpomembnejše institucije na nacionalni in evropski ravni ter njihov instrumentarij za zagotavljanje večje konkurenčnosti in razvoj na posameznih segmentih trga elektronskih komunikacij. V nadaljevanju bo v petem poglavju podrobno predstavljena analiza trga elektronskih komunikacij v Sloveniji in primerjava s stanjem v EU. V okviru tega poglavja bo najprej predstavljeno poročilo Evropske komisije o napredku enotnega trga za elektronske komunikacije. Temu bo sledil nekoliko drugačen pogled na stanje regulacije v EU, ki ga podaja poročilo evropskega združenja alternativnih operaterjev (ECTA). V zadnjem delu poglavja bo predstavljena kvantitativna analiza vpliva regulacije na poslovno uspešnost operaterjev v EU ter temeljna priporočila za nadaljnjo regulacijo trga elektronskih komunikacij v Sloveniji. Evropska komisija je v letu 2008 predstavila predlog sprememb pravnoregulatornega okvira elektronskih komunikacij, ki naj bi vsaj deloma stopil v veljavo že v letu Zato bo šesto poglavje posvečeno predlaganim oziroma pričakovanim spremembam regulacije in oceni vpliva teh sprememb na poslovanje operaterjev v Sloveniji. Sklepne ugotovitve magistrskega dela bodo nato podane v zadnjem, sedmem poglavju. 5

14 2. REGULATORNI OKVIR ELEKTRONSKIH KOMUNIKACIJ Namen tega poglavja je opisati pot razvoja regulatornega okvira elektronskih komunikacij, kot ga poznamo danes. Začel bom s temeljnim vprašanjem, zakaj je regulacija elektronskih komunikacij sploh potrebna. Da bi lahko odgovoril na to vprašanje, bo potrebno najprej opisati genezo razvoja nacionalnih telekomunikacijskih operaterjev in njihovo dolgoletno privilegirano vlogo monopolistov. V nadaljevanju bom nato opisal zgodovino razvoja regulatornega okvira elektronskih komunikacij v EU in Sloveniji in nekoliko natančneje opisal temeljni zakonodajni okvir elektronskih komunikacij v Sloveniji Zakaj je potrebna regulacija? Telekomunikacije so bile zaradi svojega strateškega pomena od nekdaj v domeni ali pod posebnim nadzorom države. Nacionalni operaterji telekomunikacij so bili vrsto let edini ponudniki storitev na trgu in ves ta čas uživali vlogo monopolistov. Po Tajnikarju (Tajnikar 1996, 207) je monopol posebna oblika trga oziroma konkurence, za katero je značilno, da blago oziroma storitev na trgu ponuja en sam prodajalec (ponudnik), po tem blagu (storitvi) pa povprašuje veliko kupcev. Za monopol je značilno tudi, da blago (storitev), ki ga ponuja prodajalec (ponudnik) na trgu, nima ustreznega nadomestka. Močni državni monopoli so bili, zgodovinsko gledano, značilnost evropskih dežel. Razlogov za to je več; če se omejimo na telekomunikacije, je eden od pomembnih razlogov zagotovo dejstvo, da so se telekomunikacije razvijale ob že obstoječi poštni dejavnosti, ki je bila ravno tako monopolna. Kot že omenjeno, so nacionalni operaterji telekomunikacij opravljali t.i. dejavnost posebnega družbenega pomena (gospodarska javna služba) in zato zanje ni veljala zakonodaja o konkurenci (IER 2004, 5). Najmočnejši in najpogostejši argument v prid monopola pa je dejstvo, da imajo telekomunikacije večino značilnosti naravnega monopola. Z naravnim monopolom opisujemo razmere, pri katerih prevladujejo ekonomije obsega tudi pri velikem obsegu proizvodnje (Tajnikar 1996, 209). Podjetje, ki uživa razmere naravnega monopola, ima tako možnost, da s trga izrine vse svoje konkurente in da samo v celoti zadovolji povpraševanje na trgu. Poleg telekomunikacij najdemo naravne monopole tudi na področjih zagotavljanja električne energije, distribucije vode, plina, transportnih in železniških storitev ipd. Če na takih trgih obstaja več ponudnikov, ki morajo vsaj deloma podvajati osnovno infrastrukturo, to v končni fazi privede do povečanja povprečnih proizvodnih stroškov in posledično višjih cen storitev, kot če bi to dejavnost opravljal en sam ponudnik. V takih primerih zato država praviloma te dejavnosti opredeli kot gospodarske javne službe, ki jih praviloma opravljajo monopolisti, država pa s korektivnimi mehanizmi, ki jih zagotavlja z ustrezno zakonodajo (kontroliranje cen, zahtevan minimalni nabor in kakovost storitev ipd.), nadzira izvajanje in preprečuje zlorabe monopolnega položaja, predvsem z vidika določanja (previsokih) monopolnih cen in ostalih družbeno-ekonomskih stroškov, ki jih povzročajo monopoli. Podobno kot Tajnikar tudi Baumol (Baumol 1977, 809) govori o naravnem monopolu kot razmerah, kjer eno podjetje lahko zagotavlja proizvode in storitve z 6

15 najmanjšimi družbenimi stroški, to pa je takrat, kadar so prisotne ekonomije obsega. V telekomunikacijah so velike ekonomije obsega nedvomno prisotne. V primeru izredno kapitalsko intenzivne infrastrukture, kot razvejano fiksno omrežje zagotovo je, povprečni stroški zagotavljanja storitev zagotovo padajo s povečevanjem obsega zagotavljanja teh storitev. Povprečni stroški so torej nizki, toda, ali so nizke tudi cene teh storitev? Kako to preverjati, če trgu vlada en sam ponudnik-monopolist? V odsotnosti strogega neodvisnega nadzora nad oblikovanjem cen je povsem realno pričakovati, da bo monopolist izkoriščal svojo tržno moč in oblikoval svoje cene (močno) nad stroškovno (lastno) ceno storitev. Prav tako zaradi svojega privilegiranega položaja ne bo imel pretiranega motiva za učinkovito poslovanje, predvsem zniževanje stroškov. Namesto, da bi zategnil pas, bo zlorabil svoj prevladujoč položaj in preprosto dvignil cene. Izkazalo se je, da naravni monopol in z njim povezani padajoči povprečni stroški ne zagotavljajo nizkih cen storitev ter razvoja infrastrukture in storitev (IER 2004, 6). Zelo hiter in intenziven razvoj telekomunikacij je tako sprožil razmišljanje o drugačnem pristopu; začel se je proces prehoda iz okolja monopola v okolje proste konkurence, pri čemer je stopnja liberalizacije močno odvisna od razvitosti nacionalne ekonomije (IER 2004, 5). Zaradi številnih inovacij in tehnološkega napredka na področju telekomunikacij se je izkazalo, da argumenti za monopol preprosto ne držijo več. Nove tehnologije prenosa govora in podatkov (npr. VoIP 2 ) so omogočile bistveno cenejše zagotavljanje govornih in podatkovnih storitev (predvsem cenejši dostop do interneta), kar je na trg privabilo večje število ponudnikov teh storitev. Digitalna omrežja so nadomestila stara analogna omrežja, mobilna omrežja so začela izpodrivati fiksna omrežja, saj so mobilna omrežja praviloma cenejša od fiksnih, predvsem pa so že v začetku ponudila širok nabor novih in uporabnih storitev (kratka SMS sporočila, multimedijska MMS sporočila ipd.), pri čemer je potrebno še posebej izpostaviti mobilnost in z njo povezano percepcijo večje svobode. Tako se je pojavljalo vedno več dokazov, da uvedba konkurence na trgu telekomunikacij prinaša številne prednosti tako uporabnikom kot tudi družbi nasploh: zniževanje cen storitev in razvoj storitev skladno s potrebami in željami uporabnikov, večjo izbiro ponudnikov storitev in s tem pestrejšo ponudbo, izboljšanje kakovosti storitev kot tudi pozitivne spremembe v odnosu med ponudnikom in uporabnikom storitev, odpiranje novih delovnih mest na področju telekomunikacij in področjih, ki so s telekomunikacijami posredno ali neposredno povezana (razvoj in proizvodnja telekomunikacijske opreme, gradnja lokalnih fiksnih in kabelskih ter mobilnih in hrbteničnih omrežij ipd.). Vse našteto prispeva k večji gospodarski rasti in ustvarjeni dodani vrednosti, zniževanju stroškov komuniciranja in poslovanja, pomembno pa je tudi z vidika zasebnih vlaganj, tako domačih kot tudi tujih. 2 VoIP je kratica za angleški izraz Voice over Internet Protocol oziroma prenos govora preko internetnega protokola. 7

16 OECD je tako že leta 1995 v svojem poročilu o koristih konkurence na področju telekomunikacijske infrastrukture ugotovil, da vse večje število držav članic izvaja reformo svojega trga telekomunikacij predvsem zaradi ključnega vpliva, ki ga ima ta sektor na celoten gospodarski in družbeni razvoj (Rogelj 1997, 126). Prednosti liberalizacije in deregulacije telekomukacijskih storitev so se najprej začeli zavedati v ZDA, vendar je treba poudariti, da se je telekomunikacijski sektor v ZDA vseskozi razvijal drugače kot v Evropi, saj je bil ves čas v zasebnih rokah. V Evropi so ameriškemu zgledu najprej sledili v Veliki Britaniji, to pa je sprožilo korenite premike na področju celotne Evropske unije Zgodovina razvoja regulatornega okvira elektronskih komunikacij v EU in Sloveniji Kot začetek razvoja regulatornega okvira, kot ga pozna EU danes, lahko označimo objavo Zelene knjige o razvoju skupnega trga telekomunikacijskih storitev in opreme, ki jo je junija 1987 sprejela Evropska komisija (ang.»green Paper on the Development of the Common Market for Telecommunications Services and Equipment«). Zelena knjiga je predvidevala liberalizacijo trga terminalne opreme in telekomunikacijskih storitev ter vpeljavo telekomunikacijskih standardov (IER 2004, 8). Pri tem pa je zanimivo predvsem to, da je v takratni 12-članski Evropski skupnosti osnovna telefonija ostala v popolni ali pa večinski državni lasti, čeprav je bil močno prisoten trend ločitve telekomunikacij od poštne dejavnosti ter ločitev fiksnih in mobilnih komunikacij. Liberalizacija je potekala postopoma. Leta 1988 je sledila Direktiva o konkurenci na trgu telekomunikacijske terminalne opreme, ki ji je leta 1990 sledila še Direktiva o konkurenci na trgu telekomunikacijskih storitev. Le-ta je med drugim določila, da lahko države za vse ostale storitve, razen govorne telefonije, podeljujejo dovoljenja in koncesije, vendar morajo za vse ponudnike veljati enaki, objektivni, nediskriminatorni in transparentni pogoji (IER 2004, 8). Prav tako je določila, da mora podeljevanje licenc, frekvenc in nadzor nad pogoji upravljanja omrežja opravljati regulatorni organ, ki je neodvisen od izvajalcev telekomunikacijskih storitev. Ena najpomembnejših direktiv, prav tako sprejeta leta 1990, je bila Direktiva o uvedbi notranjega trga telekomunikacijskih storitev z zagotavljanjem prostega dostopa do omrežja, ki je določala, da morajo pogoji dostopa do omrežij temeljiti na objektivnih nediskriminatornih in preglednih merilih. Prav tako je zahtevala ločitev regulativnih in operativnih funkcij, vendar se je ravno na tem področju zapletlo pri implementaciji v praksi, saj so imeli stari fiksni operaterji še vedno izključne pravice na (edinem) obstoječem fiksnem telekomunikacijskem omrežju. Ravno to je bil poglavitni razlog za sprejem Direktive o zagotavljanju prostega dostopa do omrežja za zakupljene vode leta 1992, ki je državam naložila obveznost zagotovitve potrebnih informacij v zvezi s postopki, cenami in tehničnimi značilnostmi omrežnih priključnih točk. Mobilne storitve in mobilna infrastruktura so bile formalno liberalizirane leta Ključno prelomnico pa predstavlja začetek leta 1998, ko se je iztekel končni rok za uvedbo popolne liberalizacije telekomunikacij v Evropski uniji, vključno z govorno telefonijo in infrastrukturo na podlagi Direktive, ki spreminja 8

17 smernico 90/388/EEC glede zagotavljanja popolne konkurence na telekomunikacijskem trgu (IER 2004, 9). Omenjena direktiva predstavlja temeljno ogrodje t.i. Regulatornega okvira 1998 (ang Regulatory Framework). V nadaljevanju magistrskega dela bom za ta regulatorni okvir uporabljal skrajšani izraz»regulatorni okvir 1998« Regulatorni okvir za elektronske komunikacijske storitve 2002 Če je bil do leta 1998 najpomembnejši cilj regulacije liberalizacija trga in uvedba konkurence, je obdobje po tem letu zaznamovalo izboljševanje konkurence ob upoštevanju vse večje kompleksnosti in prepletenosti elektronskih komunikacij. Rezultat političnega procesa je bila Direktiva o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (2002/21/ES), ki je opredelila povsem nov in v marsičem drugačen regulatorni okvir za elektronske komunikacije. V nadaljevanju magistrskega dela bom za ta regulatorni okvir uporabljal skrajšani izraz»regulatorni okvir 2002«.. Regulatorni okvir 1998 govori o telekomunikacijskem sektorju kot celoti, medtem ko Regulatorni okvir 2002 govori o elektronskih komunikacijskih storitvah in elektronskih komunikacijskih omrežjih. Enoten regulatorni okvir tako zajema vsa omrežja in storitve na širokem področju telekomunikacij, informacijske tehnologije in radiodifuzije. Regulatorni okvir 2002 je skladno s pravili EU v celoti prenesen tudi v slovenski pravni red. Zakon o elektronskih komunikacijah iz leta 2004 ter novela tega zakona iz leta 2006 sta v pravni red Republike Slovenije tako prenesla naslednje direktive (ZEKom, 2. člen): Direktiva o dostopu do elektronskih komunikacijskih omrežij in pripadajočih naprav ter o njihovem medomrežnem povezovanju (2002/19/ES); Direktiva o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev (2002/20/ES); Direktiva o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (2002/21/ES); Direktiva o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (2002/22/ES); Direktiva o obdelavi osebnih podatkov in varstvu zasebnosti na področju elektronskih komunikacij (2002/58/ES); Direktiva o konkurenci na trgih za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (2002/77/ES); Direktiva o hrambi podatkov, pridobljenih ali obdelanih v zvezi z zagotavljanjem javno dostopnih elektronskih komunikacijskih storitev ali javnih komunikacijskih omrežij (2006/24/ES); sprememba Direktive 2002/58/ES, sprejete aprila

18 Ena od temeljnih idej novega regulatornega okvira, poleg zmanjšanja števila direktiv, je tudi postopno zmanjšanje sektorske zakonodaje in približevanje konceptu splošnega konkurenčnega prava, kadar stanje na trgu to dopušča. To med drugim vključuje oziroma predvideva tudi razdelitev trga elektronskih komunikacij na več podtrgov oziroma, kot jih opredeljujejo veljavni predpisi, upoštevne trge (ang. relevant markets), na katerih je potrebno opraviti poglobljeno analizo in oceno prevladujočega položaja. Opredelitev upoštevnih trgov in rezultati analize prevladujočega položaja so osnova za izvajanje tako imenovane pozitivne diskriminacije, to je vrste asimetričnih regulatornih ukrepov za operaterja ali operaterje z (ugotovljeno) pomembno tržno močjo. Namen tovrstnih ukrepov oziroma regulacije nasploh je preprečiti morebitne zlorabe prevladujočega položaja in/ali omejevanja konkurence oziroma zagotoviti poštene pogoje konkurence za vse igralce na posameznih upoštevnih trgih. Na tem segmentu je ključnega pomena sodelovanje med nacionalnim sektorskim regulatorjem elektronskih komunikacij in nacionalnim varuhom konkurence, saj se pristojnosti obeh regulatorjev dopolnjujejo. To področje bo podrobneje obravnavano v 4. poglavju, na tem mestu je potrebno zapisati predvsem to, da je tovrstno sodelovanje v državah EU z razvito regulacijo elektronskih komunikacij preizkušeno in učinkovito, v Sloveniji pa tovrstnega sodelovanja med APEK in UVK skoraj ni (bilo), oziroma v preteklosti ni bilo pretirano izrazito. Kratek pregled razvoja liberalizacije in regulacije elektronskih komunikacij v Sloveniji je podan v naslednjem podpoglavju Razvoj liberalizacije in regulacije v Sloveniji Slovenija je v začetku devetdesetih let prejšnjega stoletja z relativno dobro razvito telekomunikacijsko infrastrukturo sodila med vodilne države Vzhodne in Srednje Evrope na področju telekomunikacij. Prvi koraki v smeri liberalizacije so bili narejeni že kmalu po osamosvojitvi. V okviru Ministrstva za promet in zveze je bila ustanovljena Uprava Republike Slovenije za telekomunikacije, dotedanje Združeno podjetje PTT se je leta 1995 razdelilo na Pošto Slovenije in na Telekom Slovenije (IER 2004, 56). Prvi zakon, ki je v celoti urejal področje telekomunikacij, je Slovenija dobila šele leta 1997, to je bil Zakon o telekomunikacijah (Ztel). Vendar pa ta zakon še zdaleč ni pomenil pravega začetka liberalizacije telekomunikacijskega trga, saj je med drugim določal, da govorna telefonija do konca leta 2000 ostaja monopol Telekoma Slovenije (ibid., 56). Leta 2001 je bil sprejet novi Zakon o telekomunikacijah (Ztel-1), ki je bil harmoniziran s tedaj veljavnim pravnim redom EU in je postavil bistveno trdnejše pravno-regulatorne temelje za učinkovito regulacijo telekomunikacij. Na podlagi tega zakona sta bila ustanovljena Agencija za telekomunikacije, radiodifuzijo in pošto (ATRP) kot politično in finančno neodvisen sektorski regulator trga telekomunikacijskih storitev in Svet za telekomunikacije kot svetovalni organ, ki spremlja in usmerja razvoj telekomunikacij v Sloveniji. Novi zakon je vsaj na papirju postavil temelje za razvoj in spodbujanje konkurence ter prost dostop do omrežij. Opredelil je postopke in merila za določitev operaterjev s pomembno tržno močjo ter ukrepe, s pomočjo katerih bi 10

19 lahko ATRP kot sektorski regulator posegel na trg s ciljem zagotoviti večjo konkurenčnost, širši dostop do omrežij in storitev tako za operaterje kot tudi končne uporabnike. Med najpomembnejšimi določili tega zakona je določilo o medomrežnem povezovanju, ki pravi, da mora biti vsem operaterjem pod enakimi pogoji omogočen dostop do omrežij drugih operaterjev. Zakon je predpisal tudi tako imenovano stroškovno naravnanost cen, s čimer naj bi ATRP omejila predvsem operaterje s pomembno tržno močjo pri njihovem samovoljnem administrativnem določanju (medoperaterskih) cen. Vendar pa tudi ta zakon ni pomenil ključnega preboja na poti do popolne liberalizacije trga telekomunikacij v Sloveniji. Šele sprejetje Zakona o elektronskih komunikacijah (ZEKom) leta 2004, ki je v slovenski pravni red prenesel regulatorni okvir EU iz leta 2002, in vstop Slovenije v EU sta spodbodla sektorskega regulatorja k bolj sistematičnemu, z analizami podprtemu pristopu urejanja tržnih razmer. V nadaljevanju so opisane nekatere ključne ureditve ZEKom in na podlagi ZEKom sprejetih podzakonskih aktov Zakon o elektronskih komunikacijah (ZEKom) V procesu nadaljevanja konvergence in uveljavljanja enotnega evropskega trga je Evropska unija leta 2002 sprejela nov regulatorni okvir (ang. Regulatory Framework), ki so ga morale države članice prenesti v svoje nacionalne zakonodaje. Seveda so morale tudi države kandidatke za vstop v EU v procesu pristopnih pogajanj in prilagajanju evropskemu pravnemu redu v svoje nacionalne zakonodaje prenesti določila novega regulatornega okvira kot tudi ostale direktive s področja telekomunikacij. Na podlagi tega je Slovenija leta 2004 ob vstopu v Evropsko unijo dobila nov Zakon o elektronskih komunikacijah (ZEKom), ki uvaja enotno regulacijo prenosa komunikacij na področju telekomunikacij, radiodifuzije, izgradnje komunikacijskih omrežij, razvoju storitev ipd. Konec leta 2006 so v veljavo stopile tudi spremembe in dopolnitve ZEKom, ki so posegle predvsem na področje zagotavljanja varnosti in zaupnosti elektronskih komunikacij, hranjenja in varovanja osebnih podatkov ter zakonitega prestrezanja komunikacij Namen in vsebina zakona Sam ZEKom v 2. členu podrobno opredeljuje svoj namen. Namen tega zakona je: zagotavljanje učinkovite konkurence na trgu elektronskih komunikacij, ohranjanje učinkovite uporabe radiofrekvenčnega spektra in številskega prostora, zagotavljanje univerzalne storitve in varstvo pravic uporabnikov, 11

20 pospeševanje razvoja elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev v Republiki Sloveniji in s tem gospodarskega in družbenega razvoja v državi nasploh, razvijanje notranjega trga Evropske unije in uveljavljanje legitimnih pravic vseh njenih državljanov. Zakon hkrati v slovenski pravni red vnaša osem direktiv Evropskega parlamenta in Sveta oziroma Komisije, ki so podrobneje opisane v točki Zakon tako ureja (ZEKom, 1. člen): pogoje za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij in za izvajanje elektronskih komunikacijskih storitev, zagotavljanje univerzalne storitve, upravljanje radiofrekvenčnega spektra, izrabo številskega prostora (oštevilčenje), določa pogoje za omejitev lastninske pravice, določa pravice uporabnikov, ureja delovanje omrežij in storitev v izrednih stanjih, ureja zaščito tajnosti in zaupnosti elektronskih komunikacij, ureja reševanje sporov med subjekti na trgu elektronskih komunikacij, ureja pristojnosti, organizacijo in delovanje Agencije za pošto in elektronske komunikacije Republike Slovenije (APEK) kot neodvisnega regulativnega organa ter pristojnosti drugih organov, ki opravljajo naloge po tem zakonu, in ureja druga vprašanja, povezana z elektronskimi komunikacijami. APEK na podlagi ZEKom izdaja podzakonske akte, s katerimi bolj natančno opiše oziroma predpiše postopke, vsebino, kriterije, roke in ostale parametre za različna področja elektronskih komunikacij. Na tem mestu velja našteti najpomembnejše, kot na primer: Splošni akt o notranji organizaciji in sistematizaciji delovnih mest Agencije za pošto in elektronske komunikacije Republike Slovenije; Splošni akt o določitvi upoštevnih trgov; Splošni akt o načrtu oštevilčenja; Splošni akt o prenosljivosti številk; Splošni akt o poravnalnem postopku ipd. Kot je razvidno iz zgoraj navedenih primerov, se splošni akti APEK nanašajo tako na različne segmente elektronskih komunikacij kot tudi na različna področja delovanja. V nadaljevanju se bom osredotočil na splošni akt, ki opredeljuje 12

21 temeljni okvir za pripravo ustreznih analiz in ukrepov za zagotavljanje večje konkurenčnosti, to je na Splošni akt o določitvi upoštevnih trgov Splošni akt o določitvi upoštevnih trgov APEK je na podlagi ZEKom leta 2004 izdal Splošni akt o določitvi upoštevnih trgov (UL RS št. 77/04), ki določa produktne in storitvene trge na geografskem območju Republike Slovenije. Ker splošni akt opredeljuje upoštevne trge tako na osnovi delitve na maloprodajne in medoperaterske trge kot tudi na osnovi tega, ali gre za storitve, namenjene rezidenčnim ali poslovnim uporabnikom, splošni akt v 2. členu najprej opredeljuje rezidenčne in poslovne uporabnike. Rezidenčni uporabniki so tako fizične osebe, ki uporabljajo javno dostopne komunikacijske storitve, pri čemer pa so izvzeti samostojni podjetniki posamezniki. Poslovni uporabniki pa so pravne osebe in samostojni podjetniki posamezniki, ki uporabljajo javno dostopne komunikacijske storitve. Na prvi pogled se ti dve definiciji morda zdita trivialni, vendar sta ključnega pomena pri razumevanju širšega področja urejanja upoštevnih trgov s številnimi implikacijami pri poročanju. Na ti dve definiciji se bom še vrnil v nadaljevanju tega poglavja in v naslednjih poglavjih. APEK je tako na geografskem območju Republike Slovenije v skladu z opredeljenimi trgi iz priporočila Evropske komisije o upoštevnih trgih produktov in storitev na področju elektronskih komunikacij določil upoštevne trge, prikazane v Tabeli 1. 13

22 TABELA 1: PREGLED UPOŠTEVNIH TRGOV V SLOVENIJI Št. trga Naziv upoštevnega trga 1 Dostop do javnega telefonskega omrežja na fiksni lokaciji za rezidenčne uporabnike (maloprodajni trg) 2 Dostop do javnega telefonskega omrežja na fiksni lokaciji za poslovne uporabnike (maloprodajni trg) 3 Javno dostopne nacionalne telefonske storitve na fiksni lokaciji za rezidenčne uporabnike (maloprodajni trg) 4 Javno dostopne mednarodne telefonske storitve na fiksni lokaciji za rezidenčne uporabnike (maloprodajni trg) 5 Javno dostopne nacionalne telefonske storitve na fiksni lokaciji za poslovne uporabnike (maloprodajni trg) 6 Javno dostopne mednarodne telefonske storitve na fiksni lokaciji za poslovne uporabnike (maloprodajni trg) 7 Minimalni nabor zakupljenih vodov (maloprodajni trg) 8 Posredovanje klicev s fiksne lokacije v javnem telefonskem omrežju (medoperaterski trg) 9 Zaključevanje klicev v posamičnih javnih telefonskih omrežjih na fiksni lokaciji (medoperaterski trg) 10 Tranzitne storitve v javnem fiksnem telefonskem omrežju (medoperaterski trg) 11 Razvezan dostop do krajevne zanke in podzanke z namenom zagotavljanja širokopasovnih in govornih storitev (medoperaterski trg) 12 Širokopasovni dostop (medoperaterski trg) 13 Dostopovni deli zakupljenih vodov (medoperaterski trg) 14 Hrbtenični deli zakupljenih vodov (medoperaterski trg) 15 Dostop do javnih mobilnih telefonskih omrežij in posredovanje klicev iz teh omrežij (medoperaterski trg) 16 Zaključevanje govornih klicev v posamičnih javnih mobilnih telefonskih omrežjih (medoperaterski trg) 17 Nacionalni trg za mednarodno gostovanje v javnih mobilnih telefonskih omrežjih (medoperaterski trg) 18 Prenos radiodifuzne vsebine do končnih uporabnikov (medoperaterski trg) Vir: APEK 2004, UL RS št. 77/04. Kratka analiza Tabele 1 nam poda zanimivo sliko: prvih 7 upoštevnih trgov je maloprodajnih, preostalih 11 je medoperaterskih trgov. Skupno se kar 9 trgov (6 maloprodajnih in 3 medoperaterski) nanaša na telefonske storitve oziroma omrežja na fiksni lokaciji, 5 trgov je povezanih z zagotavljanjem zakupljenih vodov oziroma širokopasovnih storitev (vključno z razvezavo lokalne zanke), samo trije upoštevni trgi se nanašajo na storitve v javnih mobilnih omrežjih in samo en trg na prenos radiodifuznih vsebin. 14

23 Pojavlja se vprašanje, zakaj je potrebno na primer tako podrobno razdeliti segment javnih storitev na fiksni lokaciji? Zakaj je potrebna ločitev na rezidenčne in poslovne uporabnike? Zakaj bi bila sploh lahko smiselna delitev na nacionalne in mednarodne telefonske storitve? Ne ZEKom ne splošni akt ne dajeta teh odgovorov neposredno. Delno je na zgornja vprašanja moč odgovoriti z opisom razvoja konkurenčnih storitev v zgodnjem obdobju regulacije v Sloveniji. Za zgodnje obdobje regulacije v Slovenijo je bilo, podobno kot drugod po Evropi, značilno, da je bil (nekdanji) državni telekom monopolist na trgu zagotavljanja tako nacionalnih kot mednarodnih klicev in da so bili mednarodni klici nesorazmerno dražji od nacionalnih. Za določen segment uporabnikov, predvsem poslovnih, je to predstavljalo dvojni problem: visoke stroške komuniciranja in odsotnost vsakršnih alternativ pri nudenju telekomunikacijskih storitev. Z razvojem omrežne opreme in storitev na osnovi internetnega protokola (VoIP) so se vstopni stroški za nove operaterje bistveno znižali, zato so si ti začeli utirati pot na trg elektronskih komunikacij, sprva predvsem na segmentu mednarodnih storitev za poslovne uporabnike. Razloga sta vsaj dva: prvi je že omenjena visoka povprečna cena za opravljanje storitev mednarodnega prometa (predvsem maloprodajne cene posredovanja klicev v tuja omrežja), ki je dopuščala in omogočala razvoj konkurenčnih ponudb. Drugi pomemben razlog pa so bistveno nižji povprečni stroški pridobivanja novih strank oziroma priključkov v primeru, da je tak operater pridobil eno poslovno stranko s 30 priključki v primerjavi s stroški pridobivanja 30-ih posamičnih strank (rezidentov). Zato je logično in pričakovano, da se je segment mednarodnih telefonskih storitev za poslovne stranke začel najprej razvijati in da je bil ta razvoj tako intenziven. Vendar pa to v ničemer ne pojasni, zakaj bi morala regulacija temu slediti na tak način. Namen regulacije ni in ne sme biti urejanje bistveno drugačnih razmer dostopa za poslovne in rezidenčne uporabnike. To je predvsem stvar maloprodajne konkurenčne ponudbe. Namen regulacije je vzpostaviti pogoje, ki bodo omogočili razvoj učinkovite konkurence pri ponujanju vseh javnih komunikacijskih storitev tako za poslovne kot tudi rezidenčne uporabnike. Tudi delitev na nacionalne in mednarodne storitve sama po sebi ni smiselna. Prav nobenega razloga namreč ni, da bi bile znotraj istega segmenta (npr. rezidenčnih uporabnikov) ureditev za nacionalne in mednarodne klice drugačna. Pa še nekaj velja poudariti: nacionalni regulatorji trga elektronskih komunikacij imajo skladno z veljavno zakonodajo in namenom sektorske regulacije predvsem ex-ante pristojnosti na segmentu medoperaterskih storitev, zato opredelitev maloprodajnih trgov ni ravno smiselna. Maloprodajni trgi naj bi bili predvsem domena nacionalnih varuhov konkurence. Pri pregledu razpoložljivega gradiva tako nisem nikjer zasledil prepričljivih in smiselnih pojasnil za tako podrobno delitev segmenta storitev na fiksni lokaciji. Z vidika razvoja posameznih upoštevnih trgov ter namena regulacije je taka delitev nesmiselna in nefunkcionalna. Nacionalni regulatorji porabijo nesorazmerno veliko časa za pripravo analiz vseh teh trgov in pripravo ukrepov, učinki teh ukrepov pa so neznatni. Posredno to priznava tudi sama Evropska komisija, ki je konec leta 2007 z dokumentom»priporočilo Evropske komisije o upoštevnih trgih proizvodov in storitev na področju elektronskih komunikacij«(ul L 344/65) predlagala zmanjšanje števila upoštevnih trgov na vsega 7. Od tega je le en trg maloprodajni in se nanaša na dostop do javnega omrežja na fiksni lokaciji, preostalih 6 trgov je medoperaterskih. Skladno z veljavno zakonodajo so nacionalni regulatorji v javno obravnavo posredovali nove predloge splošnih aktov 15

24 o določitvi upoštevnih trgov, med njimi tudi slovenski APEK. Pričakovati je, da bo predlog novega Splošnega akta o določitvi upoštevnih trgov v Sloveniji sprejet v letu Predlagane spremembe regulatornega okvira elektronskih komunikacij, vključno s spremembo tega akta, bodo podrobneje analizirane v 6. poglavju. Ugotovitve 2. poglavja lahko strnemo takole: obdobje monopolov na trgu elektronskih komunikacij v EU je vsaj v pravnoformalnem smislu končano. Evropska komisija je v preteklem desetletju dodobra izdelala regulatorni okvir, ga sproti nadgrajevala na podlagi izkušenj in rezultatov ukrepov na posameznih trgih in v posameznih državah. Z vstopom v EU je tudi Slovenija v svoj pravni red vnesla zakonodajo EU s področja elektronskih komunikacij. Državni zbor je sprejel sodoben Zakon o elektronskih komunikacijah, ki je bil konec leta 2007 nadgrajen z novelo zakona. APEK je sprejel potrebne podzakonske akte in zagotovil celovit zakonodajni in operativni okvir za analizo upoštevnih trgov ter izvajanje ukrepov na posameznih trgih, kot jih opredeljuje zakon in ki so na kratko povzeti v točki

25 3. REGULACIJA CEN MEDOMREŽNEGA POVEZOVANJA Eden prvih izrazov, ki jih srečamo v telekomunikacijah, je izraz medomrežno povezovanje (ang. interconnection). Pravzaprav je medomrežno povezovanje ključno za obstoj in razvoj javnih komunikacijskih omrežij oziroma javno dostopnih komunikacijskih storitev. Po definiciji je medomrežna povezava fizična in/ali logična povezava med dvema omrežjema, ki uporabnikom enega omrežja omogoča komuniciranje z uporabniki drugega omrežja in/ali uporabo ostalih storitev drugega omrežja. 3 Ali drugače, če posamezna omrežja med seboj ne bi bila povezana, bi bili to izolirani otoki zaprtih skupin uporabnikov, ki bi lahko uporabljali le storitve lastnega omrežja. Ravno zaradi tega je medomrežno povezovanje še vedno ali pa vedno bolj osrednja tema regulacije na trgu elektronskih komunikacij. Skladno z regulatornim okvirom imajo operaterji na področju EU zakonsko obveznost medomrežnega povezovanja in zagotavljanja storitev, ki so s tem povezane. Ključno vprašanje je seveda cena teh storitev. Govorimo predvsem o ceni zaključevanja klicev (ang. call-termination rate) v posamičnem komunikacijskem omrežju. Analitična orodja in modeli, ki opisujejo oblikovanje stroškovno naravnanih cen, so se v preteklih letih zelo hitro in intenzivno razvijali. Vzporedno z njimi tudi zahteve in pričakovanja regulatorjev, predvsem glede upravičenosti vključevanja posameznih vrst stroškov v tovrstne kalkulacije. Namen tega poglavja je predvsem pojasniti razloge za zakonsko obveznost medomrežnega povezovanja operaterjev in stroškovne naravnanosti cen storitev medomrežnega povezovanja ter podati globlje razumevanje logike različnih modelov oblikovanja stroškovnih cen medomrežnega povezovanja, ki so ključen element oziroma orodje regulacije na področju EU Splošna načela reguliranja medomrežnega povezovanja Medomrežno povezovanje in pogodbe, ki ga urejajo, so tehnično, komercialno in finančno zelo zahtevni in kompleksni dokumenti, ki zahtevajo posebna znanja in razumevanje posebnosti tovrstnih sporazumov. V takih razmerah zato pogosto pride do tako imenovane asimetrije informacij, ko dominantni operater (nekdanji monopolist) in novi operater veliko bolje razumeta tovrstne sporazume kot pa na primer regulator trga elektronskih komunikacij (Mušič 2003, 32). Nacionalni regulatorji se tega zavedajo. Prav tako pa se zavedajo (ali bi se vsaj morali zavedati) tudi dejstva, da lahko neprimerna regulacija oziroma poseg na področju medomrežnega povezovanja operaterjem in sektorju povzroči nesorazmerno visoke stroške. Regulatorji in drugi snovalci politike na področju telekomunikacij (t.i.»policy makers«) ter trgovinske organizacije so zato opredelili naslednja splošna načela medomrežnega povezovanja (Intven et al. 2000, 3): 3 To je poenotena splošno sprejeta definicija medomrežnega povezovanja, vsebinsko enaka v vseh prevodih in navajana tako v strokovnih kot poljudnih besedilih. 17

26 pogoji medomrežnega povezovanja med operaterji ali med konkurenčnim operaterjem in pogoji poslovanja znotraj dominantnega operaterja (npr. profitni center znotraj podjetja, hčerinsko podjetje) bi morali biti enaki; medomrežna povezava bi morala biti dovoljena v vsaki tehnično možni točki, vendar mora tisti, ki zahteva medomrežno povezavo, plačati dodatne stroške, če gre za nestandardno povezavo; cene medomrežnega povezovanja bi morale temeljiti na stroških; nekdanji monopolist svoje stroškovne neučinovitosti ne bi smel vračunati v ceno medomrežne povezave; kjer je možna recipročna medomrežna povezava in so stroški razumno uravnoteženi, je kompenzacijski sporazum (t.i.»bill and keep«) učinkovita alternativa medomrežni povezavi, ki temelji na stroških; za lažje sklepanje pogodb o medomrežnem povezovanju bi moral regulator vnaprej predpisati smernice in postopke; dominantni operaterji bi morali objaviti standardne postopke in pogoje za medomrežno povezovanje; postopki in sporazumi o medomrežnem povezovanju bi morali biti transparentni; sporazumi o medomrežnem povezovanju bi morali spodbujati in vzdrževati konkurenco; omrežni elementi bi morali biti razvezani in bi se morali zaračunavati glede na dejansko uporabo; cene obveznosti univerzalnih storitev bi se morale obravnavati ločeno in ne bi smele biti vsebovane v cenah medomrežnih povezav; neodvisni regulator ali nekdo tretji z ustreznimi pooblastili bi moral reševati medoperaterske spore glede medomrežnega povezovanja hitro in pošteno. Medomrežno povezovanje, ki temelji na stroških, bi moralo biti regulirano le tam, kjer obstaja nevarnost, da bi se sicer pojavilo protitržno obnašanje. To je lahko predvsem tam, kjer se pojavlja dominantni operater, ali pa tam, kjer bi se skupina operaterjev med seboj dogovorila o neupravičeno visokih cenah. Kot bomo videli v nadaljevanju, so zgoraj opisana načela v veliki meri zajeta v veljavni zakonodaji s področja elektronskih komunikacij Zakonske obveze glede medomrežnega povezovanja ZEKom v 18. odstavku 3. člena navaja naslednjo definicijo medomrežnega povezovanja: Medomrežno povezovanje je fizično in logično povezovanje javnih komunikacijskih omrežij, ki jih uporablja isti ali drug operater, da omogoči uporabnikom enega operaterja komunikacijo z uporabniki istega ali drugega operaterja ali dostop do 18

27 storitev, ki jih zagotavlja drug operater. Storitve lahko zagotavljajo udeležene stranke ali druge stranke, ki imajo dostop do omrežja. Medomrežno povezovanje je posebna vrsta operaterskega dostopa, izvedena med operaterji javnih komunikacijskih omrežij. Na prvi pogled se zdi, da je ta zakonska opredelitev medomrežnega povezovanja skoraj identična splošni opredelitvi, zapisani v drugem odstavku tega poglavja. Vendar pa pomembno razliko predstavlja zadnji stavek v definiciji, ki pravi, da je medomrežno povezovanje posebna vrsta operaterskega dostopa. O tem govori 9. člen ZEKom (medomrežno povezovanje in operaterski dostop), ki med drugim določa, da imajo operaterji javnih komunikacijskih omrežij pravico in, kadar tako zahtevajo drugi operaterji javnih komunikacijskih storitev, dolžnost, da se medsebojno pogajajo o medomrežnem povezovanju z namenom zagotavljanja vzajemnega delovanja javnih komunikacijskih storitev. Pri tem lahko APEK na podlagi ZEKom operaterjem, ki nadzorujejo dostop do končnih uporabnikov, z odločbo naloži obveznosti v obsegu, ki je potreben za zagotovitev povezljivosti, vključno z obveznostjo medomrežnega povezovanja Obveznosti operaterjev na podlagi odločb APEK APEK je v postopku analiziranja upoštevnih trgov in pripravi ukrepov posameznim operaterjem in ponudnikom javnih komunikacijskih omrežij in storitev z odločbami naložil vrsto ukrepov, ki jih bom podrobneje obravnaval v 4. poglavju. Na tem mestu bom posebej izpostavil le tiste ukrepe iz odločb APEK, ki se neposredno navezujejo na medomrežno povezovanje. Tako je APEK aprila 2007 z odločbama 4 na upoštevnem trgu 16 (Zaključevanje govornih klicev v posamičnih javnih mobilnih telefonskih omrežjih - medoperaterski trg) obema operaterjema javnih mobilnih komunikacijskih omrežij, Mobitelu in Si.mobilu, podelil status operaterja s pomembno tržno močjo in jima med drugim naložil obveznost dopustitve operaterskega dostopa do določenih omrežnih zmogljivosti in njihove uporabe, v okviru katere: morata v roku 30 dni od prejema popolne vloge ugoditi vsem razumnim zahtevam za dostop do omrežnih elementov oziroma naprav in odobriti odprt operaterski dostop do tehničnih vmesnikov in drugih pripadajočih zmogljivosti, potrebnih za zaključevanje govornih klicev v svojem javnem mobilnem telefonskem omrežju; se morata v dobri veri pogajati z operaterji, ki zahtevajo operaterski dostop, potreben za zaključevanje govornih klicev v njunih javnih mobilnih telefonskih omrežjih; ne smeta zavrniti že odobrenega operaterskega dostopa, potrebnega za zaključevanje govornih klicev v njunih javnih mobilnih telefonskih omrežjih. 4 Gre za naslednji odločbi: / (Mobitel) in / (Si.mobil), obe z dne (dokončnot obeh odločb ). Vir: [ ]. 19

28 Z drugimi besedami to pomeni, da morata oba mobilna operaterja s pomembno tržno močjo na upoštevnem trgu 16 ugoditi vsem razumnim zahtevam ostalih operaterjev, ki bi se želeli medomrežno povezati z njima zaradi zaključevanja govornih klicev v javnem mobilnem omrežju. Jeseni leta 2007 je na slovenski telekomunikacijski trg vstopil nov mobilni operater Tušmobil, ki mu je sredi leta 2008 sledil še četrti mobilni operater T-2. Ker v času priprave analize upoštevnega trga 16, ki je osnova za dodelitev statusa operaterja s pomembno tržno močjo in naložitev ukrepov, Tušmobila in T-2 še ni bilo na trgu, zanju ni bila izdana še nobena odločba, zato tudi nimata obveznosti, kot jih imata Mobitel in Si.mobil. To bo veljalo vse dotlej, dokler APEK ne bo izvedel nove analize upoštevnega trga 16, v katero bosta vključena tudi oba nova operaterja. Poleg opisane obveznosti odprtega operaterskega dostopa pa bi v zvezi z medomrežnim povezovanjem želel opozoriti še na obveznost zagotavljanja preglednosti, ki je opredeljena v 23. členu ZEKom in ki APEK-u omogoča, da z odločbo od operaterja zahteva, da na ustrezen način (npr. na svojih spletnih straneh) objavi vzorčno ponudbo za medomrežno povezovanje oziroma operaterski dostop (ang. RIO Reference Interconnection Offer). Ta vzorčna ponudba mora biti dovolj razčlenjena, tako da drugim operaterjem, ki želijo določeno storitev v zvezi z medomrežnim povezovanjem, ni treba plačati zmogljivosti, ki niso nujno potrebne za zahtevano storitev. V tej vzorčni ponudbi morajo biti opisane storitve, ki jih operater omrežja s pomembno tržno močjo ponuja v zvezi z medomrežnim povezovanjem oziroma operaterskim dostopom, s tem povezane tehnične zahteve, opredelitve standardov in seveda cene. Zakon dopušča tudi morebitne druge določbe vzorčne ponudbe v skladu s tržnimi potrebami, vendar pa lahko APEK z odločbo zahteva spremembo vzorčne ponudbe, v kolikor presodi, da njena vsebina ne ustreza določbam zakona. APEK je na podlagi izvedenih analiz upoštevnih trgov vsem operaterjem, ki jim je dodelil status operaterja s pomembno tržno močjo 5, z odločbami naložil tudi obveznost zagotavljanja preglednosti (23. člen ZEKom). Mobilnima operaterjema Mobitel in Si.mobil je v že obravnavanih odločbah naložil obveznost zagotavljanja preglednosti, v okviru katere sta morala: v roku 30 dni od dokončnosti odločbe vsak na svojih spletnih straneh objaviti svojo vzorčno ponudbo, iz katere so jasno razvidne tehnične specifikacije, cene in vsi drugi nujni pogoji za dostop do javnega mobilnega telefonskega omrežja za zaključevanje govornih klicev; na spletnih straneh 30 dni pred uveljavitvijo objaviti vsako nameravano spremembo vzorčne ponudbe. Podobno je že konec leta 2005 APEK na podlagi analize upoštevnega trga 9 (Zaključevanje klicev v posamičnih javnih telefonskih omrežjih na fiksni lokaciji - medoperaterski trg) tudi Telekomu Slovenije z odločbo 6 podelil status operaterja s 5 SMP operator Significant Market Power operator oziroma OPTM operater s pomembno tržno močjo. 6 Odločba APEK št / z dne Vir: [ ]. 20

29 pomembno tržno močjo in mu med drugim prav tako naložil obveznost dopustitve operaterskega dostopa ter obveznost zagotavljanja preglednosti z zelo podobnimi ukrepi, kot veljajo za obravnavana mobilna operaterja in kot so opisana v prejšnjih odstavkih Vzorčne ponudbe za medomrežno povezovanje Skladno z odločbami so operaterji Telekom Slovenije, Mobitel in Si.mobil na svojih spletnih straneh objavili vsak svojo vzorčno ponudbo za medomrežno povezovanje (RIO). 7 Vzorčni ponudbi Si.mobila in Mobitela sta si po zasnovi, vsebini in obsegu zelo podobni. V obeh je natančno predpisan postopek sklepanja pogodbe o medomrežnem povezovanju in vzpostavljanja medomrežne povezave. Zelo jasno so opredeljene obvezne sestavine vloge za sklenitev medomrežne povezave, ki mora med drugim vsebovati najmanj naslednje: podatke o vlagatelju zahteve (firma, sedež, dejavnost, zastopnik, osnovni kapital ipd.); izpisek iz sodnega registra pravnih oseb (ki ni starejši od 30 dni); potrdilo pristojnih organov, da proti vlagatelju ni bil uveden stečajni postopek, postopek prisilne poravnave ali likvidacije; izpis iz registra operaterjev pri APEK (ki ni starejši od 30 dni); potrdilo pristojnih institucij o plačilni sposobnosti vlagatelja; kontaktne podatke 24-urne dežurne službe; kopije odločb APEK o dodelitvi usmerjevalne kode, številskih blokov, signalne točke signalizacije št. 7 in ostalih elementov oštevilčenja; seznam in cene vseh storitev, ki bi jih operater želel opravljati v okviru medomrežne povezave; naslov in opis omrežne priključne točke s pripadajočo opremo, na kateri se bo izvedel priklop oziroma medomrežna povezava; predlog izvedbe medomrežne povezave (zagotavljanje medomrežnih vodov) z začetno kapaciteto in druge potrebne podatke. Obe vzorčni ponudbi opredeljujeta tudi mednarodne standarde kakovosti, ki jih mora operater izpolnjevati, če želi opravljati storitve medomrežnega povezovanja. Nanašajo se predvsem na dopustne prometne izgube, obveznost transparentnega pošiljanja prometa in spremljajočih parametrov brez posegov oziroma restrikcij pri identifikaciji klica ter opremo za pravilno spremljanje in obračunavanje klicev. 7 RIO Telekoma Slovenije se nahaja na: [ ]. RIO Mobitela se nahaja na: [ ]. RIO Si.mobila se nahaja na: [ ]. 21

30 Obvezni sestavni del vzorčne ponudbe je cenik storitev, ki vsebuje cene vzpostavitve medomrežne povezave, testiranja, sprememb parametrov in seveda cene zaključevanja klicev v komunikacijskem omrežju. Obe vzorčni ponudbi tako v celoti izpolnjujeta zahteve, ki jih je z odločbama na upoštevnem trgu 16 (glej opombo 4) Si.mobilu in Mobitelu naložil APEK. Vzorčna ponudba Telekoma Slovenije je v primerjavi s ponudbama Si.mobila in Mobitela bistveno obsežnejša in vsebinsko pestrejša, saj zelo obširno in podrobno opredeljuje tehnične ter komercialne pogoje za naslednje storitve medomrežnega povezovanja: nacionalna izbira in predizbira; mednarodna izbira in predizbira; posredovanje klicev iz sistema (omrežja) Telekoma Slovenije; zaključevanje klicev v javnem fiksnem omrežju Telekoma Slovenije; zaključevanje klicev na številkah nujnih služb v sistemu Telekoma Slovenije (klici na 112 in 113); nacionalni tranzitni promet; storitve v mednarodnem prometu; storitve z dodano vrednostjo (brezplačne številke 080, premijske številke 090). Podrobnejši pregled objavljenih vzorčnih ponudb za medomrežno povezovanje, ki so jih skladno z odločbami na svojih spletnih straneh objavili operaterji s pomembno tržno močjo (Telekom Slovenije, Mobitel in Si.mobil) je tako pokazal, da je APEK z naložitvijo obveznosti zagotavljanja preglednosti dosegel, da so ključni tehnični in komercialni pogoji za sklenitev medomrežne povezave na voljo vsem drugim zainteresiranim operaterjem ter da so ti pogoji smiselni in upravičeni. Za ta segment lahko rečem, da je APEK dosegel želene cilje, zelo pomembno pa je, da čim prej izvede nove analize upoštevnih trgov, predvsem upoštevnega trga 16, in s tem v okvir regulacije zajame tudi operaterje, ki so na trg vstopili v zadnjem letu Posredovanje in zaključevanje klicev v komunikacijskem omrežju Če je izraz medomrežno povezovanje prvi izraz, ki ga srečamo, ko govorimo o regulaciji na trgu elektronskih komunikacij, je drugi izraz, ki ga srečamo, skoraj zagotovo cena zaključevanja klica. Medomrežno povezovanje ima namreč ceno bodisi ceno za posredovanje (sproženje) klica ali pa ceno zaključevanja klica. Da bi lahko pojasnili razliko med eno in drugo ceno, predvsem pa če želimo razumeti logiko, ki je v ozadju kompleksnih modelov za izračun stroškovne cene (lastne cene) klicev ali delov klica, moramo najprej spoznati osnove delovanja komunikacijskih omrežij. V ta namen bomo preučili najobičajnejše klicne scenarije (ang. call-scenarios), ko uporabnik A pokliče uporabnika B, enkrat bo to klic znotraj istega omrežja, 22

31 drugič bo to klic iz enega omrežja v drugo omrežje. Zaradi lažjega oziroma bolj nazornega prikaza bom uporabil primer klicev v javnem mobilnem omrežju, vendar pa predstavljene zakonitosti na zelo podoben način veljajo tudi v omrežjih na fiksni lokaciji. SLIKA 1: OSNOVNA SHEMA DELOVANJA MOBILNEGA OMREŽJA GSM HLR BTS BSC MSC Legenda: BTS bazna postaja (Base Station) BSC kontroler baznih postaj (Base Station Controller) MSC glavna centrala (Main Switch Controller) HLR register lokacij v domačem omrežju (Home Location Registry) Vir: lasten prikaz. Slika 1 prikazuje poenostavljeno shemo mobilnega omrežja. Bazna postaja (BTS) je osnovni element t.i. radijskega dostopovnega omrežja (ang. Radio Access Network). Preko tega radijskega omrežja se uporabniki mobilnega omrežja s svojimi mobilnimi terminali (telefonskimi aparati) prijavljajo v omrežje svojega mobilnega operaterja in dostopajo do ostalih omrežnih elementov in storitev, ki jih to omrežje zagotavlja. Posamezne bazne postaje so preko prenosnega omrežja (ang. Transmission) povezane s t.i. kontrolerji baznih postaj (BSC), ti pa naprej do glavne centrale (MSC) omrežja, ki upravlja s klici. Kontrolerji baznih postaj (BSC), prenosno omrežje in glavna centrala (MSC) skupaj sestavljajo jedrno omrežje (ang. Core Network) mobilnega operaterja. Posebej velja omeniti izredno pomemben element v jedrnem omrežju, to je HLR (ang. Home Location Registry). Gre za ključen omrežni element v okviru jedrnega omrežja, ki je neposredno povezan s samo centralo (MSC) in ki v vsakem trenutku hrani ažurno stanje vseh v mobilno omrežje prijavljenih SIM kartic in baznih postaj, v katerih so te SIM kartice prijavljene. Ta podatek je ključen za centralo, ki mora pripeljati klic do uporabnika, ki mu je klic namenjen. K zgornji sliki in opisu delovanja omrežja se bom vrnil nekoliko kasneje. Sedaj je potrebno podrobneje razčleniti drugi del zgodbe klic. Vsak klic je sestavljen iz dveh delov: 8 originacije (ang. origination) ali sproženja klica (uporablja se tudi izraz posredovanje klica), ki poteka od trenutka, ko je radijsko dostopovno 8 V angleški strokovni terminologiji se uporablja izraz call-leg (noga klica). Vsak klic ima torej dve nogi. 23

32 omrežje prejelo vse potrebne podatke za posredovanje klica preko prenosnega omrežja v jedrno omrežje oziroma do glavne centrale (MSC); terminacije (ang. termination) ali zaključevanje klica, ki poteka od trenutka, ko glavna centrala (MSC) sproži poizvedbo v HLR in tako pridobi podatek, v kateri celici katere bazne postaje se nahaja klicani uporabnik in tak klic preko prenosnega in radijskega dostopovnega omrežja posreduje do terminalske opreme (telefonskega aparata) klicanega uporabnika. Površen opazovalec bi rekel, da je klic sestavljen iz dveh enakih polovic. Pogosto se zaradi poenostavitev res oba dela klica obravnava enakovredno, vendar je izredno pomembna razlika med njima v tem, da originacija ne vključuje HLR, terminacija pa. Ta podrobnost je ključna predvsem v modelih za izračun stroškovne cene (lastne cene) zaključevanja klicev v posameznem omrežju. HLR kot omrežni element predstavlja namreč stroškovno zelo pomemben element v izračunu povprečne cene, o čemer bom govoril v nadaljevanju. SLIKA 2: POTEK KLICA ZNOTRAJ ENEGA MOBILNEGA OMREŽJA (ON-NET KLIC) Vir: lasten prikaz. Slika 2 tako prikazuje potek klica znotraj enega mobilnega omrežja (t.i. on-net klic). Kaj pa v primeru, ko gre za klic iz enega mobilnega omrežja v drugo mobilno omrežje. Tak primer prikazuje Slika 3. 24

33 SLIKA 3: POTEK KLICA MED DVEMA MOBILNIMA OMREŽJEMA Uporabnik A Mobilno omrežje X Uporabnik B Mobilno omrežje Y Vir: lasten prikaz. Prvi del klica (originacija) je povsem identičen klicu znotraj istega omrežja. Ko pa klic pride do glavne centrale, le-ta ugotovi, da gre za klic v drugo (v tem primeru prav tako mobilno) omrežje, zato ga po vzpostavljeni medomrežni povezavi posreduje v drugo (mobilno) omrežje. Drugi del klica (terminacija) se tako v celoti zgodi v ponornem omrežju, in sicer glavna centrala ponornega omrežja v svojem HLR poizve, v kateri celici katere bazne postaje se nahaja klicani uporabnik ter tja preko svojega prenosnega in dostopovnega omrežja posreduje tak klic. V tem primeru je torej mobilni operater X svojemu uporabniku A omogočil (in zaračunal) storitev klica v drugo mobilno omrežje, vendar je drugi del te storitve pravzaprav opravil operater Y, ki je klic pripeljal do svojega uporabnika B. Zato je operater omrežja Y upravičen operaterju omrežja X zaračunati»uporabnino«omrežja za drugi del klica. Ta»uporabnina«se v telekomunikacijah imenuje cena zaključevanja klica oziroma cena terminacije klica (ang. call-termination rate). Analogno temu je cena oziroma»uporabnina«za prvi del klica (originacija) cena posredovanja (sproženja) klica ali cena originacije (ang. call-origination rate). V nadaljevanju tega dela se bodo izmenično pojavljali vsi navedeni izrazi. V kontekstu regulacije medomrežnega povezovanja sta pomembna tako originacija kot terminacija klica, vendar je zaradi omejitev pri dostopu do omrežja, o čemer bo beseda tekla v nadaljevanju, bistveno strožje in bolj celovito regulirano področje zaključevanja klicev (terminacije), še posebej določitev primerne stroškovno naravnane cene zaključevanja klicev. 25

34 3.4. Modeli izračuna stroškovno naravnane cene zaključevanja klicev Kot izhaja že iz naslova tega podpoglavja, se bom osredotočil na modele izračuna stroškovne cene zaključevanja klicev in torej v tem delu v celoti zanemaril prvi del klica (originacijo). Razlog je v tem, ker je za regulacijo medomrežnega povezovanja bistveno pomembnejše področje zaključevanja klicev. Podrobnejši odgovor, zakaj je temu tako, je opisan v 4. poglavju, namen tega podpoglavja pa so, kot rečeno, modeli izračuna stroškovne cene zaključevanja v posamičnem omrežju. Obstajajo številne različice in načini izračuna stroškovno naravnane cene zaključevanja klicev v komunikacijskih omrežjih. Vendar pa lahko večino tovrstnih modelov uvrstimo v enega od treh splošnih pristopov izračuna stroškovno naravnanih cen medomrežnega povezovanja (Rogerson 1999, 52): 1. Prilagoditev operaterjevih računovodskih izkazov. Ta pristop imenujemo od zgoraj navzdol (top down) in izhaja iz dejanskih stroškov operaterja, ki jih želi prirediti oziroma prilagoditi potrebam izračuna stroškovne cene medomrežnega povezovanja, kot jih na primer zahteva regulator ali določa nek drug standard. Tovrstni modeli se ukvarjajo predvsem z načinom (pre)vrednotenja sredstev, ki so relevantna za izračun cene medomrežnega povezovanja; predvsem za prehod z vrednotenja sredstev po preteklih stroških na modernejši in predvsem ustreznejši model vrednotenja sredstev po nadomestitveni vrednosti. 2. Razvoj oziroma konstruiranje po operaterju ustrojenih stroškovnih modelov medomrežnega povezovanja. To je pristop od spodaj navzgor (bottom up), ki začne z inženirskim modelom omrežja in ga razvije tako, da je skladen z danim naročniškim in prometnim profilom posameznega operaterja. Glavni izziv tega modela je vključitev in razporeditev splošnih stroškov operaterja na posamezne stroškovne nosilce in/ali omrežne elemente na način, ki ga prizna in odobri regulator. Najelegantnejši način je seveda razporeditev z ustreznimi ključi, vendar se ravno tu najpogosteje zatakne. 3. Ugotavljanje ustrezne referenčne vrednosti (benchmark) za primerno ceno medomrežnega povezovanja. Ta pristop vsebuje primerjavo (read across) cene medomrežnega povezovanja v drugih primerljivih pravnih ureditvah, da bi dobili razumen vpogled v cene medomrežnega povezovanja. Izziv tega pristopa je ugotoviti, katere cene in v katerih pravnih ureditvah so primerne za reguliranega operaterja in zahtevani stroškovni standard sam. Že tu je potrebno poudariti, da se večina evropskih regulatorjev k tovrstnemu iskanju primerne cene medomrežnega povezovanja zateče le v skrajnem primeru, ko nima ustreznih podatkov in/ali časa za izvedbo podrobnejše analize, s katero bi na metodološko ustrezen in empirično dokazljiv način izračunal stroškovno ceno. To se na primer zgodi ob vstopu novega konkurenta na trg mobilnih komunikacij, ko le-ta nima še v celoti zgrajenega lastnega radijskega dostopovnega omrežja in denimo za opravljanje storitev uporablja omrežje nekega drugega mobilnega omrežja (nacionalno gostovanje). 26

35 Noben od teh pristopov seveda ni popoln. V nadaljevanju nekoliko podrobneje predstavljam vse tri splošne pristope izračuna stroškovne cene medomrežnega povezovanja ter prednosti in slabosti vsakega izmed njih Pristop od zgoraj navzdol (top-down) Pristop od zgoraj navzdol ima dve različici. Po prvi različici določitev cene medomrežnega povezovanja temelji na popolnoma alociranih stroških ali tako imenovani FAC metodologiji (ang. Fully Allocated Costs). Kot že ime pove, ta metoda predpostavlja razporeditev (alokacijo) vseh stroškov proučevanega operaterja na enoto storitve. Dandanes se uporablja predvsem za izračun stroškovne cene zaključevanja govornih klicev v posameznem komunikacijskem omrežju, lahko pa se uporablja tudi za izračun stroškovne cene ostalih storitev (npr. SMS ali MMS sporočil, prenosa podatkov ipd.). Glavne korake določitve cene medomrežne povezave po tej različici prikazuje Slika 4. 27

36 SLIKA 4: IZRAČUN CENE MEDOMREŽNEGA POVEZOVANJA NA OSNOVI POPOLNOMA ALOCIRANIH STROŠKOV (FAC) IN PRISTOPA OD ZGORAJ NAVZDOL (TOP-DOWN) Osnovna sredstva Amortizacija Obratovalni stroški 1. korak: Izberi in določi relevantne stroške 2. korak: Združi relevantne stroške po omrežnih elementih in skupnih stroških Maloprodajne aktivnosti Dostopovni elementi Omrežni elementi Skupni stroški 3. korak: Alociraj skupne stroške po omrežnih elementih Alokacijska pravila 4. korak: Združi obratovalne stroške, amortizacijo in neto knjigovodsko vrednost osnovnih sredstev z omrežnim elementom. Pretvori v letne stroške po elementu Maloprodajne aktivnosti Dostopovni elementi Osnovna sredstva Obratovalni Amortizacija stroškii Obratovalni stroškii Omrežni elementi Omrežni elementi Pretvori v stroške na minuto 5. korak: Z uporabo usmerjevalnih faktorjev deli omrežne elemente z minutami uporabe Stroški omrežnega elementa na minuto 6. korak: Združi minute omrežnih elementov v standardno storitev medomrežne povezave Združi 7. korak: Z uporabo razlike do maloprodajne cene izračunaj ceno medomrežne povezave glede na čas uporabe Storitve medomrežnega povezovanja Vir: Mušič 2003, 52. Druga različica izračuna cene medomrežnega povezovanja po pristopu od zgoraj navzdol pa temelji na dolgoročnih prirastnih stroških ali tako imenovani LRIC 28

37 metodologiji (Long-Run Incremental Costs). V nasprotju s FAC metodologijo ta metoda izračunava strošek posameznega omrežnega elementa, ki je v uporabi pri izvajanju posamezne storitve komunikacijskega omrežja (npr. govornega klica, SMS/MMS sporočila ipd.). Stroškovna cena neke storitve je tako vsota posameznih sestavnih delov (inkrementov), ki jih predstavljajo stroški omrežnih elementov, ki v teh storitvah nastopajo. Tak izračun je seveda bolj kompleksen in ga bom podrobneje predstavil v nadaljevanju. Na tem mestu v Sliki 5 zgolj shematičen prikaz te druge različice pristopa od zgoraj navzdol. 29

38 SLIKA 5: IZRAČUN CENE MEDOMREŽNEGA POVEZOVANJA NA OSNOVI DOLGOROČNIH PRIRASTNIH STROŠKOV (LRIC) IN PRISTOPA OD ZGORAJ NAVZDOL (TOP-DOWN) 1. korak: Izberi in določi relevantne stroške Osnovna sredstva Amortizacija Obratovalni stroški 2. korak: Združi stroške v homogene stroškovne kategorije 3. korak: Združi relevantne stroške po omrežnih elementih in skupnih stroških Maloprodajne aktivnosti Dostopovni elementi Omrežni elementi Skupni stroški 4. korak: Ovrednoti osnovna sredstva na osnovi trenutnih stroškov 5. korak: Izračunaj amortizacijo po trenutnih stroških 6. korak: Skonstruiraj razmerja stroški - volumen Prevrednoti sredstva Skonstruraj razmerja stroški - volumen Osnovna sredstva Obratovalni Amortizacija stroškii Obratovalni stroškii Omrežni elementi Omrežni elementi Osnovna sredstva Obratovalni Amortizacija stroškii Obratovalni stroški Omrežni elementi Skupni stroški 7. korak: Združi obratovalne stroške, amortizacijo in neto knjigovodsko vrednost osnovnih sredstev z omrežnim elementom. Pretvori v letne stroške. Usmerjevalni faktorji 8. korak: Z uporabo usmerjevalnih faktorjev deli omrežne elemente z minutami uporabe 9. korak: Združi minute omrežnih elementov v standardno storitev medomrežne povezave 10. korak: Dodaj pribitek za pokritje skupnih stroškov 11. korak: Izračunaj ceno medomrežne povezave glede na čas uporabe LRIC cene medomrežnega povezovanja Stroški na minuto Pribitek Vir: Mušič 2003,

39 Corkery (2002, 6) kot glavne prednosti opisanega pristopa od zgoraj navzdol pri izračunu stroškovne cene medomrežnega povezovanja navaja predvsem naslednje: je edini od preučevanih treh pristopov, ki v celoti temelji na dejanskih stroških obratovanja posameznega operaterja. Pogosto so podatki o stroških kot del računovodskih izkazov operaterja pod drobnogledom neodvisnih zunanjih revizorjev, ki preverjajo verodostojnost podatkov v izkazih. Ne glede na to, kako dobre predpostavke so uporabljene v preostalih dveh pristopih, ki ju opisujem v nadaljevanju tega poglavja, se ne morejo primerjati s podrobnostmi iz originalnih računovodskih izkazov; za konstrukcijo samega modela ni potrebno v podrobnosti poznati strukture in tipologije omrežja. Ker ta pristop razporeja stroške operaterja na posamezne stroškovne nosilce (storitve) ne pa na omrežne elemente, ki predstavljajo le dele posameznih storitev (inkremente), ki jih je treba še sestaviti, se pri tem pristopu ni potrebno ukvarjati s strukturo oziroma tipologijo omrežja. Operater lahko preprosto v enem koraku združi in predstavi vse stroške, ki so vezani na delovanje omrežja oziroma delov omrežja, ki izvajajo posamezno storitev; omogoča sledljivost in kredibilnost. Ker v tovrstne modele praviloma vstopajo revidirani podatki o stroških operaterja, so ti modeli (lahko) bolj kredibilni, prav tako pa je zagotovljena sledljivost uporabljenih podatkov ter primerljivost izračuna med različnimi obdobji. Glavne slabosti tega pristopa so (Corkery 2002, 6): ta pristop ne omogoča celovitega vpogleda in presojanja učinkovitosti delovanja operaterja, kot tudi ne pravih možnosti za izboljšavo učinkovitosti. Postavlja se vprašanje objektivnosti takega modela, ki je omejen in pogojen z zgodovinskim razvojem omrežja preučevanega operaterja in njegovo operativno prakso; zahteva precejšnjo začetno investicijo za vzpostavitev sistema stroškovnega računovodstva in razvoj stroškovnega modela, ki stroškovne kategorije iz računovodskih izkazov z ustreznimi ključi alocira na stroškovne nosilce oziroma posamezne operaterjeve funkcije; povzroči težavo pri vzdrževanju zaupnosti podatkov o stroških operaterja. Operaterji morajo namreč v tem primeru celotno stroškovno kalkulacijo predložiti nacionalnemu regulatorju, pogosto pa okrnjeno različico objaviti celo na svojih spletnih straneh. Corkery (2002, 7) na podlagi podanih prednosti in slabosti sklene, da je pristop od zgoraj navzdol najbolj primeren: kot dolgoročno primarno pravilo za izračun stroškovno naravnane cene medomrežnega povezovanja. Temu pristopu bi morali dati prednost, ker edini učinkovito zajema nacionalno specifičen razvoj operaterjev (oziroma trga) ter njihove dejanske in natančne stroške; ko se skupaj s pristopom od spodaj navzgor in mednarodnimi referencami uporablja kot merilo učinkovitosti operaterja. Ta alternativni pristop lahko 31

40 torej pomaga odpraviti eno glavnih slabosti tega pristopa, ki operaterja ne sili k povečevanju svoje operativne učinkovitosti; ko je operater že razvil primeren stroškovni model in zagotovil sistem stroškovnega računovodstva. V teoriji in na papirju se ta pristop zdi popolnoma primeren, v osnovi sprejemljiv tako za regulatorje kot tudi za operaterje, vendar pa se zaplete pri implementaciji v praksi. Zakaj? Za začetek bi izpostavil zadnjo alinejo, ko Corkery sklene, da je ta model najbolj primeren, ko je operater že vzpostavil sistem stroškovnega računovodstva. Kaj je torej prej stroškovno računovodstvo ali stroškovni model? Menim, da drugega brez prvega ni. Možno je sicer, da regulator postavi osnove stroškovnega modela in s tem poenoti metodologijo za vse operaterje. To bi pomenilo tudi, da regulator natančno opredeli alokacijske ključe za posamezne vrste stroškov. Pa še v takem primeru bi morali operaterji zagotoviti enotno pripisovanje posameznih vrst stroškov v kategorije, ki nastopajo v ključih. Tega regulatorji do sedaj niso počeli, kar je pravzaprav razumljivo. Od operaterjev so zahtevali vzpostavitev stroškovnega računovodstva in pripravo stroškovnega modela s podrobno razčlenitvijo stroškov in natančnim opisom modela. Na podlagi teh opisov so regulatorji nato presojali primernost posameznih modelov in operaterjem predpisovali popravke. Tak pristop je ubral tudi slovenski APEK. V že obravnavanih odločbah 9 je Telekomu Slovenije, Mobitelu in Si.mobilu predpisal rok, do katerega morajo vzpostaviti sistem stroškovnega računovodstva, pripraviti podroben opis ter ga posredovati APEK. V primeru obeh mobilnih operaterjev je celo predpisal metodologijo, in sicer morata operaterja ob koncu prvega četrtletja v letih 2008 in 2009 izračunati stroškovno ceno zaključevanja govornih klicev v njunih javnih mobilnih omrežjih; leta 2008 po metodi popolne alokacije stroškov na podlagi preteklih stroškov (FAC HCA 10 ), leta 2009 pa Si.mobil po metodi FAC HCA, Mobitel pa mora predstaviti stroškovni model in izračun stroškovne cene zaključevanja klicev po metodi dolgoročnih prirastnih stroškov (LRIC). Corkeryjev sklep je tako do neke mere nesmiseln; stroškovni model po pristopu od zgoraj navzdol je možno narediti šele, ko ima operater vzpostavljen sistem stroškovnega računovodstva, ki lahko zagotavlja ustrezne in korektne podatke za model. In seveda, takrat postane smiseln. Naslednja kritika tega pristopa je celo bolj resna. Resda ta pristop kot vhodne podatke uporablja dejanske stroške operaterja, ti podatki so praviloma celo revidirani. Vendar pa to še zdaleč ne pomeni, da je operater pri izgradnji svojega omrežja in načinu zagotavljanja svojih storitev v preteklosti vedno ravnal ekonomsko učinkovito. Ta pristop to sicer predpostavlja, vendar je ta predpostavka precej majava. Poglejmo nekaj primerov: mobilni operaterji morajo za izgradnjo baznih postaj pridobiti dovoljenja lokalnih oblasti. Če jih ne dobijo za najprimernejše lokacije, morajo iskati alternativne lokacije, ki so lahko dražje oziroma je zagotavljanje pokritosti s signalom dražje. Neredko se zgodi tudi, da operater v duhu družbene odgovornosti neki lokalni skupnosti (so)financira izgradnjo infrastrukture (na primer ceste ali električne napeljave). Te dodatne stroške bo operater seveda poskušal preliti v stroškovni model izračuna cene 9 Gre za naslednje odločbe: / (Mobitel), / (Si.mobil) in / (Telekom Slovenije). 10 FAC HCA Fully Allocated Costs based on Historical Cost Accounting. 32

41 medomrežnega povezovanja. Problem takega modela je torej, da obstaja potencialna nevarnost, da bo operater vanj vgradil svoje lastne pretekle neracionalnosti in neučinkovitosti ter jih celo prenašal v prihodnost. To z drugimi besedami pomeni, da niti trenutna stroškovna cena niti bodoči izračuni le-te ne bodo odražali upravičenih stroškov učinkovitega operaterja. S tega vidika torej ta pristop ni najbolj primerno sredstvo za povečevanje (stroškovne) učinkovitosti operaterja. Pojavi pa se še en problem, in sicer problem alokacijskih ključev za razporejanje splošnih stroškov na stroškovne nosilce oziroma aktivnosti. V primeru modela FAC je potrebno relevantne splošne (režijske) stroške razporediti na podlagi posebnih ključev, ki morajo biti smiselni in merljivi. Podrobno bo ta problematika obravnavana v nadaljevanju, na tem mestu podajam le nekaj primerov. Denimo, da nek operater želi splošne stroške pri izračunu cene zaključevanja v svojem omrežju razporediti tako, da kot ključ uporabi razmerje med skupnim trajanjem zaključenih klicev in skupnim trajanjem vseh klicev v omrežju (sproženih in zaključenih). Pojavi se vprašanje, ali je tak ključ v osnovi primeren? Ker je stroškovni model namenjen izračunu stroškovne cene zaključevanja klicev, lahko rečemo, da načeloma da, saj bo alociran samo tak delež skupnih stroškov, kolikor znaša delež zaključenih minut v vseh opravljenih minutah v nekem omrežju (podrobnejša pojasnila o originaciji in terminaciji klica so podana v točki 3.3.). Vendar pa se pojavi vprašanje, ali je tak ključ uporaben oziroma primeren pri vseh vrstah splošnih stroškov (denimo stroškov dela ali stroškov računalniške opreme delavcev operaterja)? Ali bi bilo torej bolj primerno za različne vrste stroškov uporabljati različne ključe? In če, katere? Tu enoznačnega odgovora ni. Operaterji bodo zagotovo stremeli k iskanju takih ključev, ki bodo vsaj do neke mere smiselni, hkrati pa bodo omogočali alociranje čim večjega deleža splošnih stroškov. Na drugi strani je pričakovati, da bodo regulatorji nasprotovali preveč»splošnim«alokacijskim ključem, vendar pa bi bilo v takih primerih od regulatorjev upravičeno pričakovati, da bodo povedali, kakšni bi ti ključi morali biti. Potencialna pomanjkljivost tega pristopa je torej v tem, da lahko v praksi prihaja do nesoglasij med regulatorjem in operaterjem v zvezi z alokacijskimi ključi, s katerimi se splošni stroški prenašajo v ceno medomrežnega povezovanja. Nekatere od navedenih (potencialnih) pomanjkljivosti pristopa od zgoraj navzdol je možno odpraviti s kombiniranjem z drugimi pristopi, ki jih predstavljam v nadaljevanju. Najbolj drastično te pomanjkljivosti poskuša odpraviti pristop od spodaj navzgor Pristop od spodaj navzgor (bottom-up) Pristop od spodaj navzgor je inženirski pristop. Predpostavlja začetek delovanja popolnoma učinkovitega operaterja, ki začne svoje omrežje graditi od temeljev navzgor, pri čemer skozi celoten proces išče ekonomsko najučinkovitejše rešitve in procese. Ta pristop želi na papirju vzpostaviti idealno učinkovitega operaterja kot referenco ostalim dejansko delujočim operaterjem na trgu in jih preko sistema stroškovnih cen učinkovitega operaterja siliti k nenehnim izboljšavam učinkovitosti delovanja, od zniževanja operativnih stroškov do optimizacije procesov delovanja. Ta pristop je idealno (teoretično) orodje za nacionalne 33

42 regulatorje trga elektronskih komunikacij. Vendar pa se težave pojavijo takoj, ko je tak model soočen z realnostjo na trgu. Splošna oblika pristopa od spodaj navzgor je prikazana v Sliki 6. Glavne prednosti ekonomsko-inženirskega modela izračuna stroškovne cene medomrežnega povezovanja učinkovitega operaterja so (Rogerson 1999, 56): lahko ga sestavimo neodvisno od operaterja oziroma z minimalnim sodelovanjem operaterja, katerega stroške merimo, saj model od spodaj navzgor ne zahteva veliko natančnih in/ali zaupnih podatkov o operaterju; operativno in tehnično upošteva teoretično razpoložljivo učinkovitost. Model uporablja t.i. pristop požgane zemlje (ang.»scorched earth«), ki simulira, da je operaterjevo celotno omrežje, ki zagotavlja izvajanje storitev, zgrajeno in izkoriščeno na najbolj učinkovit način; ker model navadno nekoliko podcenjuje dejanske stroške, s tem na nek način sili operaterja, običajno nekdanjega monopolista, k zmanjševanju stroškov; izogiba se težavam pri zbiranju in zagotavljanju dovolj natančnih in zaupnih podatkov o dejanskih stroških operaterja. Ker model ne temelji na operaterjevem dejanskem omrežju, lahko stroške in ostale vhodne podatke pridobimo iz drugih virov (npr. ponudbe dobaviteljev, primerjalne analize ipd.). 34

43 SLIKA 6: IZRAČUN CENE MEDOMREŽNEGA POVEZOVANJA NA OSNOVI DOLGOROČNIH PRIRASTNIH STROŠKOV (LRIC) IN PRISTOPA OD SPODAJ NAVZGOR (BOTTOM-UP) 1. korak: Vzpostavi obliko omrežja Vzpostavitev oblike omrežja 2. korak: Določi stroške kapitala omrežnih elementov Dostopovni elementi Komutacijski elementi Prenosni elementi Skupni stroški 3. korak: Izračunaj obratovalne stroške Obratovalni izdatki Dostopovni elementi Obratovalni izdatki Omrežni elementi Obratovalni stroški Skupni stroški 4. korak: Sestavi stroške kapitala in obratovanja v letne stroške omrežnega elementa Omrežni elementi 5. korak: Deli omrežne elemente z minutami prometa Pretvori v minute Minute omrežnih elementov Pribitek 6. korak: Združi minute omrežnih elementov za izračun LRIC posamezne storitve medomrežnega povezovanja 7. korak: Dodaj pribitek na LRIC in določi ceno medomrežne povezave LRIC storitev medomrežnega povezovanja Cene medomrežnega povezovanja 8. korak: Izračunaj ceno medomrežne povezave glede na čas uporabe Cene medomrežnega povezovanja na čas uporabe v tednu Vir: Mušič 2003,

44 Seveda pa ima tudi ta pristop kar nekaj pomanjkljivosti. Rogerson (1999, 56) kot glavne slabosti pristopa od spodaj navzgor pri izračunu cene medomrežnega povezovanja navaja predvsem naslednje: prinaša le malo podobnosti z dejanskimi stroški operaterja. Britanski sektorski regulator Ofcom, ki velja za najbolj priznanega in uspešnega regulatorja elektronskih komunikacij v EU, po dveh letih dela modela od spodaj navzgor ni mogel uskladiti z modelom od zgoraj navzdol; ni transparenten; delovanje modela navadno razumejo le tisti, ki so ga razvili; težko ga je overiti; težko se je že sporazumeti o vhodnih podatkih modela, kaj šele o rezultatih. Temeljni problem je seveda v tem, da v resničnem svetu ni operaterja, s katerim bi model lahko kalibrirali; model pogosto uporablja pribitke in ocene po pravilu palca s primerjavo z najboljšo prakso ali drugačne približke, ki jim operaterji seveda oporekajo, še posebej če sami razpolagajo s podatki o dejanskih stroških, ki so po pravilu (in pričakovanjih) bistveno višji od stroškov, ki jih zajema po inženirskem pristopu zasnovan model; zahteva znatne investicije za negotove koristi; čeprav obstaja nekaj vzorčnih stroškovnih modelov omrežja, je treba, če želimo dobiti kredibilne rezultate, model precej prilagoditi konkretnim razmeram. Rogersonovim sklepom skorajda ni kaj dodati. Lastnosti tovrstnega pristopa so pisane na kožo regulatorjem trga elektronskih komunikacij, saj se s tem pristopom izognejo nevarnosti vključevanja preteklih stroškovnih neučinkovitosti operaterjev, ki bi jih le-ti želeli prevaliti v današnje in prihodnje cene medomrežnega povezovanja. Verjetno je ravno to glavni razlog, poleg zavezanosti regulatorja k zagotavljanju konkurenčnosti in znižavanju cen, da regulatorji v EU stremijo k uvedbi inženirskih LRIC modelov od spodaj navzgor, čeprav ta model evidentno podcenjuje dejanske stroške operaterjev. S tem jih sicer sili k še večji učinkovitosti poslovanja, vendar pa na drugi strani pomeni tudi to, da operater ne bo mogel v celoti pokriti svojih dejanskih stroškov oziroma jih bo moral pokrivati iz drugih virov, kar pomeni, da bo moral žrtvovati del prihodka, ki bi ga sicer namenil za investicijo v nove storitve in opremo. Dolgoročno to lahko pomeni zaostajanje za primerljivimi operaterji, ki delujejo v okolju, ki ni tako strogo regulirano, ima pa razvite tržne konkurenčne mehanizme. Ko poznamo prednosti in slabosti modela, lahko strnemo, da je model najbolj primeren predvsem kot dolgoročno sredstvo za preverjanje učinkovitosti omrežja operaterja. Za ta namen se lahko pristop uporablja kot dodatek k modelu od zgoraj navzdol. Regulator lahko na ta način preverja, ali se operater približuje teoretično učinkoviti obliki in izkoriščenosti omrežja (Rogerson 1999, 57). Pri tem je prav tako pomembno, da je model primerno prilagojen specifičnim razmeram okolja, v katerem se ga uporablja, in da je seveda podprt z dejanskimi verodostojnimi podatki. Samo tako ga bodo lahko operaterji sprejeli oziroma priznali. 36

45 Primerjava s primerljivimi trgi (read across) Področje regulacije elektronskih komunikacij je v zadnjih letih zaznamoval hiter in zelo intenziven razvoj stroškovnih modelov, tako modelov od zgoraj navzdol kot od spodaj navzgor, v različici FAC in različici LRIC. Pred tem pa je bil najpogosteje uporabljani pristop primerjave z najboljšo mednarodno referenco (ang. international benchmarking). Osnovne korake tega pristopa prikazuje Slika 7. SLIKA 7: UPORABA METODE MEDNARODNE REFERENCE (INTERNATIONAL BENCHMARKING) PRI IZRAČUNU STROŠKOVNE CENE MEDOMREŽNEGA POVEZOVANJA 1. korak Izberi storitve za mednarodno referenco 2. korak Izberi niz operaterjev za mednarodno referenco 3. korak Zberi podatke o cenah medomrežnih povezav 4. korak Standardiziraj cene 5. korak Pretvori v skupno valuto 6. korak Izračunaj osnovno mednarodno referenco Vir: Mušič 2003, 53. Glavne prednosti uporabe metode mednarodnih referenc za presojanje primernosti operaterjeve cene zaključevanja klicev v smislu stroškovne naravnanosti te cene naj bi bile predvsem (Rogerson 1999, 57): da odraža dejanske razmere, tako s stališča tehnične zasnove omrežja kot s stališča obratovalnih pogojev, 37

46 je edini od obravnavanih treh glavnih pristopov, ki ponuja realistično interpretacijo učinkovitega operaterja; s primerjavo cen medomrežnega povezovanja različnih, a primerljivih operaterjev (na primer z najnižjimi cenami zaključevanja klicev) v različnih državah deluje metoda primerjave na podlagi najboljše mednarodne prakse, zahteva nizko začetno investicijo; stroški razvoja še tako zapletenega modela mednarodne primerjave (reference) so nižji od stroškov razvoja obeh preostalih obravnavanih modelov, izogne se težavam s pridobivanjem zaupnih podatkov od operaterjev, saj tovrstni modeli lahko v večini primerov temeljijo na javno objavljenih podatkih. Rogerson (1999, 58) opredeljuje predvsem naslednje poglavitne slabosti tega pristopa: ne more odražati dejanskih stroškov preučevanega operaterja, temveč jih lahko le primerja z nekim povprečjem podobnih oziroma primerljivih operaterjev, ki delujejo v podobnih razmerah. Kriteriji izbire primerljivih operaterjev, ki jih taka analiza vključi v model, so lahko seveda zelo arbitrarno določeni in zaradi tega predmet (upravičenih) kritik; omejen je z učinkovitostjo referenčnih operaterjev in tudi učinkovitostjo nadzora regulatorjev nad stroškovno naravnanostjo cen medomrežnega povezovanja v drugih državah; v najslabšem primeru se lahko zgodi, da več držav nekritično sprejme oziroma prevzame mednarodno referenco in jo uveljavi, kar popolnoma ustavi procese in dinamiko, ki bi težili k zmanjševanju cene medomrežnega povezovanja na področju teh držav; (ne)transparentnost, povezana s prvo alinejo tega razdelka; čeprav je dokaj enostavno pridobiti osnovne podatke o cenah medomrežnega povezovanja v drugih državah, je le malo verjetno, da bo raven transparentnosti višja kot na primer pri modelu od spodaj navzgor, še posebej ob upoštevanju, da je izbira kriterijev, po katerih se izračunava mednarodna referenčna vrednost, lahko zelo poljubna; model slabo upošteva spreminjajoče se konkurenčne in regulatorne pogoje obratovanja različnih operaterjev v različnih državah. Glede na navedene prednosti in slabosti je ta pristop najbolj primeren (Rogerson 1999, 58): kot primarno pravilo na začetku liberalizacije: primerjava s cenami v ostalih državah je lahko narejena zelo hitro in se uporablja kot nadomestek preostalih metod; kot dolgoročno sredstvo za določitev ravni operativne učinkovitosti; na tem področju se lahko uporabi kot dodatek k modelu od zgoraj navzdol; regulator lahko preverja, ali se operater razvija v smeri najboljše prakse; kot orodje za določitev cenovne kape pri reguliranih storitvah medomrežnega povezovanja; dolgoročno bodo cenovne kape verjetno predstavljale najbolj učinkovito obliko regulacije; 38

47 kot sredstvo za operaterje, ki se želijo medomrežno povezovati, da lahko preverijo, ali so predlagane cene skladne s stroškovnim standardom medomrežnega povezovanja. Temu je smiselno dodati še en primer, in sicer vstop novega operaterja na reguliran trg elektronskih komunikacij, kjer je nacionalni regulator že izvedel analizo upoštevnega trga, na katerega vstopa novi operater, in posameznim operaterjem naložil ukrepe. Ker novi vstopnik seveda ni bil zajet v analizo upoštevnega trga, mu skladno z zakonodajo regulator ne more predpisati ukrepov. Ker tak operater mora in želi čim prej začeti s poslovanjem, ugotavljanje stroškovne cene ali celo nova analiza upoštevnega trga pa je lahko dolgotrajen proces, se nacionalni regulatorji v takih primerih pogosto odločijo za metodo mednarodne primerjave in na ta način takemu operaterju določijo ustrezno ceno zaključevanja klicev, ki velja do izvedbe nove analize trga oziroma empirične analize stroškovne cene medomrežnega povezovanja. Kljub nekaterim očitnim prednostim uporabe mednarodne reference pa je potrebno poudariti, da je ta pristop bistveno manj»znanstven«oziroma empirično podprt, saj ne upošteva dejanskih stroškov preučevanega operaterja, prav tako ne upošteva morebitnih tehničnih specifik takega operaterja. Tu mislim predvsem na možnost souporabe posameznih elementov omrežja (ang. hosting), ki postaja eden od najpogostejših načinov zniževanja operativnih stroškov in povečevanja (stroškovne) učinkovitosti operaterja. Souporaba omrežnih elementov lahko pomeni na primer, da več operaterjev (lahko tudi v različnih državah) uporablja eno glavno centralo (MSC), ki je preko ostalih omrežnih elementov prenosnega omrežja povezana z radijskimi omrežji posameznih mobilnih operaterjev. Taka tehnična rešitev lahko pomeni bistveno nižje stroške skupini takih operaterjev. Posledično bi morala biti nižja tudi (stroškovna) cena zaključevanja, vendar če takih okoliščin ne upoštevamo v modelu mednarodne primerjave, se lahko zgodi, da bo tako izračunana cena medomrežnega povezovanja dejansko (bistveno) višja od stroškovne cene. Ravno zaradi tega se nacionalni regulatorji izogibajo tej metodi, oziroma jo uporabijo le v skrajnem primeru. Pa še takrat je za ustrezno kakovostne izračune potrebno model prilagoditi različnim in pogosto specifičnim nacionalnim pogojem na upoštevnih trgih. Smer razvoja stroškovnih modelov v EU vodi v modele od zgoraj navzdol. V začetni fazi so regulatorji predpisovali predvsem model popolne alokacije stroškov (FAC model) na podlagi dejanskih preteklih stroškov, v zadnjem času pa se trend pomika v smeri razvoja modelov dolgoročnih prirastnih stroškov (LRIC model). V večini držav EU so tako stroškovne cene zaključevanja klicev skladno z ukrepi nacionalnih regulatorjev izračunane na podlagi ene od zgoraj navedenih metod, FAC ali LRIC. Obe metodi sta nekoliko podrobneje predstavljeni v naslednjem podpoglavju. 39

48 Primerjava metode popolne alokacije stroškov (FAC) in metode dolgoročnih prirastnih stroškov (LRIC) V prejšnjem poglavju sem obravnaval tri najpogostejše pristope pri ugotavljanju stroškovno naravnanih cen medomrežnega povezovanja in pri tem predstavil dve možni različici pri pristopu od zgoraj navzdol. Gre za dva koncepta modelov, in sicer model popolne alokacije stroškov (FAC) ter model dolgoročnih prirastnih stroškov (LRIC). Namen tega poglavja je podrobneje preučiti razlike med obema vrstama modelov ter identificirati ključne predpostavke in pravila zajemanja vhodnih podatkov v obe vrsti modelov. Pri obeh modelih bom podal nekaj primerov iz prakse Struktura cene medomrežnega povezovanja Ekonomska teorija predlaga, da bi morale biti cene medomrežnega povezovanja strukturirane tako, da bi odražale pripadajoče stroške. Če pa se pri zaračunavanju osredotočimo le na stroške, je takšno zaračunavanje lahko napačno. Če obstajajo visoki skupni stroški, je lahko razlika med prirastnimi in samostojnimi stroški (ang. stand-alone costs) storitve velika. V takem primeru je precej verjetno, da se ceni dveh podobnih storitev zelo razlikujeta, kljub temu pa obe temeljita na stroških (Mušič 2003, 44). Poglejmo si dve skrajnosti prirastnih in samostojnih stroškov storitve. Iz prirastnih stroškov storitve je lahko razvidno, ali nekdanji monopolist križno subvencionira tržno storitev. Tako bi bilo v primeru, če bi bil prihodek od te storitve nižji od prirastnega stroška te storitve. Pregled prirastnih stroškov je torej lahko koristen, če želimo ugotoviti, ali regulirano podjetje križno ne subvencionira svojih storitev. Križno subvencioniranje pa ni nujno nezdružljivo z zaračunavanjem v konkurenčnih panogah. Subvencioniranje mobilnih telefonov je primer zaračunavanja proizvoda pod prirastnimi stroški, kar pa še ne pomeni, da v mobilni telefoniji primanjkuje konkurence (Mušič 2003, 44). Na drugi strani samostojni stroški storitve lahko povedo, ali je panoga konkurenčna. Če ni ovir za vstop v panogo, naj podjetje na daljše obdobje ne bi moglo zaslužiti več kot znašajo samostojni stroški storitve, vključujoč nek dovoljen pribitek. Če pričakovani donos presega samostojne stroške, bi to moralo pritegniti nova podjetja v panogo, ki bi z nekdanjim monopolistom konkurirala pri proizvodnji storitev. Če je cena katerekoli storitve stalno nad svojimi samostojnimi stroški, je to lahko znak, da ni konkurenčnega pritiska na ceno te storitve. Na konkurenčnem trgu je malo verjetno, da bi podjetje pokrilo vse skupne stroške z eno samo storitvijo, torej da bi zaračunavalo to storitev po samostojnih stroških, ali pa da bi pokrilo skupne stroške tako, da bi jih enakomerno porazdelilo med storitve, ki jih proizvaja. V mobilni telefoniji na primer ne smemo pričakovati, da bodo cene vseh klicev enake. Namesto tega lahko preverimo, ali je panoga konkurenčna, če primerjamo celoten prihodek in celotne stroške. Dokaz, da zaračunavanje posamezne storitve ni konkurenčno, bi bil, če bi pokazali, da je na primer storitev zaključevanja klica kot samostojna storitev cenejša, kot pa je prihodek operaterja od te storitve. Če je 40

49 cilj regulatorja zagotoviti, da je proizvod oziroma storitev skladna s pravili konkurenčnega trga, je najbolje, da ne naredi nič, če so cene nižje od samostojnih stroškov storitve za vse storitve in celotni prihodek ne presega celotnih stroškov (Mušič 2003, 45) Relevantni stroški Za izračun stroškovne cene medomrežnega povezovanja niso relevantni vsi operaterjevi stroški. Nekatere stroške operaterjev povzročajo podporne storitve, ki pri medomrežnem povezovanju niso potrebne. Tak primer so stroški trženja, stroški uprave, nabave in prodaje ter ostali splošni stroški poslovanja operaterja. Regulatorji elektronskih komunikacij bi morali zelo jasno in nedvoumno opredeliti stroške, ki smejo vstopati v modele izračuna stroškovnih cen in kateri stroški bi morali biti izločeni iz takšnega izračuna ter s tem zagotoviti, da stroški, ki niso vezani na storitve medomrežnega povezovanja, ne vplivajo na izračun stroškovnih cen. V ta namen se uporablja sistem alokacije posameznih vrst stroškov in ločitve računovodskih izkazov. Alokacija stroškov pomeni, da je posamezen strošek ali njegov del pripisan točno določeni storitvi, in sicer v deležu, ki ustreza uporabi povzročitelja tega stroška pri zagotavljanju te storitve. Ločitev računovodskih izkazov je v tem primeru nujna, saj lahko operaterji le na podlagi ločenih evidenc dovolj podrobno razčlenijo posamezne stroške za tisti del aktivnosti, ki so povezane z medomrežnim povezovanjem. Rogerson (1999, 45) v osnovi predlaga štiri poslovna področja: prodaja omrežje dostop drugo (najem opreme, vzdrževanje, dopolnilne storitve). Ločitev relevantnih stroškov na tej ravni zahteva natančno metodologijo alokacije stroškov. Značilen proces alokacije stroškov je sestavljen iz treh korakov (Rogerson 1999, 45): 1. Alokacija stroškovnih postavk po poslovnih področjih. Skupni stroški, ki jih ne moremo pripisati posameznemu poslovnemu področju, se pustijo ob strani in se upoštevajo v pribitku na stroške. 2. Izločitev stroškov omrežja na tiste, ki so lahko neposredno pripisani storitvi, tako storitvi prodaje kot medomrežnega povezovanja. Preostali stroški bi morali biti dodeljeni različnim tipom omrežnih komponent, kot so prenos in komutacija. Analogen proces bi moral potekati tudi znotraj drugih poslovnih procesov, kar pa seveda ne vpliva na cene medomrežnega povezovanja. 3. Alokacija stroškov omrežnih komponent za vsako storitev medomrežnega povezovanja in prodaje. 41

50 Pogosto stroškov ni mogoče pripisati neposredno nekemu produktu ali storitvi, ker si precejšen del stroškov omrežja med seboj deli več produktov ali storitev. Kljub temu pa lahko z dobro zasnovanim procesom in modelom alociramo pretežni del stroškov posameznemu poslovnemu področju, posredno ali neposredno (Mušič 2003, 43) Vrednotenje posameznih skupin stroškov Ena od ključnih definicij pri vzpostavljanju primernega stroškovnega modela za izračun cene medomrežnega povezovanja je definicija metode vrednotenja oziroma ugotavljanje višine relevantnih stroškov, ki vstopajo v stroškovni model. V osnovi lahko podatke za tak model zagotavlja običajno vodeno računovodstvo, ki na podlagi predpisane oziroma izbrane metode amortizacije in z njo povezanih amortizacijskih stopenj ugotavlja trenutno računovodsko vrednost posameznih enot sredstev, na primer elementov omrežja. V idealnih razmerah so običajne amortizacijske metode lahko dovolj dobre in podajajo ocene vrednosti, ki so blizu poštene vrednosti teh sredstev. V telekomunikacijah pa so razmere drugačne, kot jih generalno predvidevajo klasični računovodski standardi. Standardi so pogosto zelo togi, kar se tiče določanja amortizacijskih dob za posamezne vrste sredstev. Skupaj z določbami davčne zakonodaje glede priznavanja stroškov amortizacije v davčnem obračunu telekomunikacijskim operaterjem pogosto ne preostane drugega, kot da sledijo tem predpisom, čeprav to v mnogih primerih pomeni, da je prikazana računovodska vrednost bistveno drugačna (ponavadi višja) od poštene vrednosti takega sredstva, s tem pa je neustrezna tudi vrednost amortizacije, ki je strošek, ki vstopa v stroškovni model. Razlika nastaja predvsem zaradi hitrega tehnološkega zastarevanja opreme oziroma hitrega razvoja opreme, ki z vsako novo generacijo vključuje vse pretekle funkcionalnosti in celo kopico novih, vse skupaj pa po bistveno nižjih cenah. Kot primer naj navedem primer anten baznih postaj mobilne telefonije. Začelo se je tako, da sta obstajali dve vrsti anten za mobilno telefonijo druge generacije, ena za frekvence GSM900 in druga za frekvence DCS1800. Kmalu so proizvajalci ponudili kombinirane enote za obe frekvenčni območji po enakih cenah. Danes se uporabljajo antene, ki v eni napravi združujejo tako funkcionalnosti druge kot tretje generacije mobilne telefonije (UMTS), njihove cene pa vztrajno padajo. Vse to se je zgodilo v polovici amortizacijske dobe, ki po računovodskih standardih velja za tovrstno opremo. Kako torej vrednotiti tako opremo in njeno amortizacijo? 11 S tem problemom so se začeli regulatorji ukvarjati že zelo zgodaj. Tako je Skupina neodvisnih evropskih regulatorjev (IRG Independent Regulators 11 Še bolj nazoren je primer vrednotenja licenc za opravljanje storitev tretje generacije mobilne telefonije (UMTS). Ti stroški sicer po navodilu regulatorjev v nobenem primeru ne smejo vstopati v stroškovni model, vendar primer navajam zaradi njegove nazornosti: denimo, da je nek operater pred petimi leti pridobil licenco za UMTS za obdobje 15 let po ceni 100 milijonov EUR. Računovodsko bo to kategorijo stroška enakomerno porazdelil čez celotno obdobje veljavnosti licence (odloženi stroški). Čez tri leta se je UMTS vihar polegel, tehnologija ni izpolnila pričakovanj in novi operaterji so te iste licence pridobili po bistveno nižji ceni, denimo 6 milijonov EUR, prav tako za 15 let. Koliko je torej vredna UMTS licenca prvega operaterja? Tržna (poštena) vrednost je 6 milijonov EUR. Računovodska neodpisana vrednost pa kar 80 milijonov EUR. 42

51 Group) že leta 2000 objavila dokument z naslovom»principles of implementation and best practice regarding FL-LRIC cost modelling«, v katerem so predstavljena temeljna priporočila glede opredelitve inkrementov v LRIC modelu, alokacije splošnih stroškov na stroškovne nosilce ipd. Poseben razdelek je namenjen vrednotenju sredstev in izračunu amortizacije. Omenjeni dokument predpisuje, da naj bi se za uporabo v stroškovnih modelih namesto vrednotenja po dejanskih preteklih stroških (HCA Historical Cost Accounting) uporabljala metoda tekočih cen (stroškov) ali metoda CCA (Current Cost Accounting). Obe metodi ugotavljanja relevantnih stroškov sta lahko uporabljeni tako v FAC kot tudi LRIC stroškovnih modelih, vendar v FAC modelih prevladuje vrednotenje po preteklih stroških (HCA), v LRIC modelih pa naj bi se uporabljala predvsem metoda vrednotenja po tekočih cenah (CCA). To metodo je v slovenskem prostoru z odločbami operaterjem naložil tudi APEK. 12 Po tej metodi je potrebno računovodske kategorije (sredstva), izmerjene po izvirnih vrednostih (HCA metodologija), ustrezno prevrednotiti na vrednost po tekočih cenah (CCA metodologija) oziroma na prilagojene zgodovinske vrednosti (Čižman-Bohinc 2007, 55). Kot že omenjeno, vrednotenje po izvirnih vrednostih ne odraža realne vrednosti gospodarskih kategorij, predvsem zaradi hitrega razvoja panoge in padanja cen (nabavnih vrednosti) opreme. Primerjava metod CCA in HCA (Čižman-Bohinc 2007, 55) pokaže, da: se pri vrednotenju po zgodovinskih vrednostih (HCA) ali nabavnih oziroma izvirnih vrednostih upoštevajo nabavne vrednosti gospodarskih kategorij. Finančno stanje podjetja tako ne odraža poštenih, to je tržnih vrednosti. Slabost tovrstnega vrednotenja je predvsem v tem, da se v računovodskih izkazih primerjajo pretekli stroški s tekočimi prihodki. Poleg tega ta metoda ne upošteva tehnoloških sprememb in sprememb cen opreme na trgu; se pri vrednotenju po tekočih cenah (CCA) gospodarske kategorije vrednotijo po tekočih vrednostih oziroma po tržni vrednosti. Tako vrednotenje je v računovodskih standardih opredeljeno kot vrednotenje po pošteni vrednosti. Za sredstva, ki jih zaradi tehnoloških sprememb ni več na trgu oziroma so specifična, se določi t.i. nadomestitvena vrednost. Andersen (2002, 15) predlaga prevrednotenje različnih vrst sredstev po naslednjem ključu: sredstvom, ki niso podvržena hitremu tehnološkemu razvoju, bi morali nabavno vrednost zmanjšati za stroške obrabe in uporabe (amortizacijo), nato pa prevrednotiti s pomočjo običajne indeksacije (npr. indeksom cen življenjskih potrebščin); sredstva, ki se modernizirajo v 3 4 letih, bi morala biti prevrednotena po metodi nadomestljive vrednosti (ang. MEA Mean Equivalent Assets). V to kategorijo spada večina telekomunikacijske opreme, centrale, prenosni sistemi ipd. Nadomestljiva vrednost (MEA) je (najnižji) strošek za sredstvo, ki zagotavlja najmanj enako funkcionalnost kot sredstvo, ki ga vrednotimo (IRG 2000, 6). Po pričakovanjih bo MEA sredstvo iz najnovejše generacije 12 To obveznost imata na primer operaterja Mobitel in Si.mobil v okviru odločb o določitvi operaterjev s pomembno tržno močjo na upoštevnem trgu

52 tehnologije in kot tako najverjetnejša izbira za novega (učinkovitega) vstopnika na trg; pri sredstvih, ki imajo kratko življenjsko dobo in majhne vrednosti, je dopustno vrednotenje po izvirnih zgodovinskih vrednostih (HCA); specializirane stavbe (npr. stolpi, kolokacijski prostori ipd.) bi morale biti vrednotene po nadomestljivi vrednosti; za ostale nepremičnine in zemljišča bi morali uporabiti ocenjeno tržno vrednost. Pri tem je potrebno opozoriti, da stroški teh sredstev ne vstopajo v stroškovni model; uporabiti je potrebno pristop»scorched Node«, kar pomeni, da obstoječa tipologija ali arhitektura omrežja ostane nepremenjena. Izbira metode vrednotenja za posamezno sredstvo je torej odvisna od vrste sredstev in od okoliščin. Pri tem je pomembno poudariti, da so samo operativne kapacitete vrednotene po tekočih cenah; če sredstva niso v uporabi in tudi ni pričakovati, da bodo v uporabi v naslednjih letih, se šteje, da so presežna in se jih v stroškovnem modelu ne upošteva (Čižman-Bohinc 2007, 57) Stroškovni model na podlagi metode»prodaja na drobno minus«(retail minus) Poglavja o stroškovnih modelih ni mogoče zaključiti brez omembe dokaj praktične metode izračuna veleprodajnih stroškov storitev, ki upošteva maloprodajno ceno te storitve, od katere odšteje ocenjene stroške prodaje na drobno, najpogosteje v obliki nekega odstotka vrednosti. Ta pristop regulatorji uporabijo praviloma takrat, ko želijo vpeljati konkurenco na izbranem maloprodajnem trgu. Vsak novi operater, ki lahko proizvede storitve prodaje na drobno z nižjimi stroški, kot operater omrežja, bo lahko vstopil na ta trg in uspešno konkuriral. Novemu operaterju ni treba graditi svojega omrežja. V mobilni telefoniji to včasih zaradi omejenega frekvenčnega pasu sploh ni možno. Regulatorji pogosto uporabijo to metodo tudi za določitev cenovne kape na cene obstoječih operaterjev, ki jih le-ti zaračunavajo novim operaterjem, ki šele začnejo graditi svoja omrežja. S tem jim zagotovijo takojšnji vstop na trg in možnost konkuriranja obstoječim infrastrukturnim operaterjem. Velika prednost te metode je enostavnost, poglavitna slabost pa seveda dokaj arbitrarno določanje odbitka, ki predstavlja stroške prodaje na drobno. Pogosto je namreč težko ugotoviti, koliko ti stroški dejansko znašajo. Odbitek tako pretežno odraža primerno oziroma (še) dopustno maržo, ki jo novi vstopnik na trg lahko doseže, če bi storitve preprodajal po enaki maloprodajni ceni kot operater, ki zagotavlja infrastrukturo za to storitev. To metodo je uporabil tudi APEK, in sicer v odločbi, s katero je Telekomu Slovenije podelil status operaterja s pomembno tržno močjo na upoštevnem trgu 12 (Širokopasovni dostop medoperaterski trg). 13 V točki 5 te odločbe je 13 Odločba APEK št / z dne

53 Telekomu Slovenije naložil obveznost cenovnega nadzora in stroškovnega računovodstva, v okviru katere mora med drugim voditi stroškovno računovodstvo, ki temelji na tekočih stroških (CCA), in oblikovati cene naročnine dostopa z bitnim tokom po metodi»maloprodajna cena x«, pri čemer je vrednost x za posamezne prenosne hitrosti razvidna iz naslednje Tabele 2: TABELA 2: VREDNOSTI FAKTORJA X V MODELU»MALOPRODAJNA CENA X«SKLADNO Z ODLOČBO APEK ZA UPOŠTEVNI TRG 12 Prenosna hitrost Do 512 Kbit/s 1024 Kbit/s 2048 Kbit/s Kbit/s Kbit/s Vrednost diskontnega faktorja (x) glede na posamezno prenosno hitrost Vir: APEK 2007d. 45% 45% 46% 60% 66% Žal iz izreka odločbe ni možno razbrati, na kakšen način je APEK izračunal te vrednosti faktorja x. Prav tako v izreku ni argumentacije, zakaj APEK meni, da je uporaba te metode v tem primeru primerna (argumentacija je zelo verjetno v delu odločbe, ki ni bil javno objavljen). Gotovo pa je, da metoda ni primerna za izračun cene medomrežnega povezovanja med operaterji, saj skorajda ni operaterja v Sloveniji, ki ne bi imel v ponudbi vsaj enega paketa, v katerem ponuja brezplačne klice v izbrana omrežja. Operaterji imajo torej pri pripravi modela za izračun stroškovne cene na voljo več pristopov. Inženirski pristop od spodaj navzgor (bottom-up) v kombinaciji z metodo dolgoročnih prirastnih stroškov (LRIC) izpolnjuje vse teoretične zahteve za izračun stroškovne cene učinkovitega operaterja. Vendar takega idealnega operaterja ni, izračunana cena pa lahko služi predvsem kot dolgoročna referenčna vrednost, ki bi se ji morali operaterji približevati z izboljševanjem svoje tehnološke in operativne učinkovitosti. Pristop od zgoraj navzdol (top-down) je veliko pogostejši in bližje realnosti, saj upošteva dejansko topologijo omrežja operaterja. Seveda le-ta ni nujno optimalna, še posebej ob hitrem razvoju tehnologije. Za prilagoditev oziroma popravek tovrstnih anomalij je na voljo kar nekaj mehanizmov, pri čemer regulatorji v ospredje postavljajo predvsem načelo vrednotenja po trenutnih stroških (CCA). Gre za metodologijo, ki operaterje, ki so na trg vstopili v različnih časovnih točkah in posledično z različno tehnologijo, postavi na skupni imenovalec. Na koncu sledi le še odločitev bodisi za model popolne alokacije stroškov (FAC) ali za metodo dolgoročnih prirastnih stroškov (LRIC). Regulatorji se v začetnih korakih regulacije odločajo pretežno za FAC model, kasneje, ko trg postane zrel in bolj konkurenčen, pa največjemu operaterju predpišejo izračun stroškovne cene po metodi LRIC in s tem postavijo ciljno stroškovno ceno učinkovitega operaterja, ki bi se ji morali ostali operaterji čim prej približati oziroma svoje cene izenačiti s cenami najbolj učinkovitega operaterja. 45

54 4. INSTITUCIJE TER NJIHOV INSTRUMENTARIJ ZA ZAGOTAVLJANJE VEČJE KONKURENČNOSTI IN RAZVOJ ELEKTRONSKIH KOMUNIKACIJ Kot že zapisano v preteklih poglavjih, se na nacionalnih trgih elektronskih komunikacij prepletajo pristojnosti in ukrepi (najmanj) dveh institucij z javnimi pooblastili, to sta nacionalni sektorski regulator elektronskih komunikacij (APEK) in nacionalni varuh konkurence (v Sloveniji je to Urad za varstvo konkurence - UVK). Poleg njiju pa na trg elektronskih komunikacij vpliva in posega tudi Evropska komisija. Posebno v zadnjih letih je bilo kar nekaj odmevnih intervencij, med njimi zagotovo tudi uredba o mednarodnem gostovanju znotraj EU. Namen tega poglavja je bolj podrobno opisati pristojnosti in področja, ki jih regulirata APEK in UVK ter v grobem opisati nekatere instrumente, s katerimi lahko tudi Evropska komisija vpliva na smer razvoja elektronskih komunikacij v EU Agencija za pošto in elektronske komunikacije v Republiki Sloveniji (APEK) Področje dela agencije skladno z ZEKom in splošnimi akti, ki jih je izdala sama agencija, sem v veliki meri opisal že v 2. in 3. poglavju tega magistrskega dela. Na tem mestu se bom osredotočil predvsem na rezultate dosedanjega dela agencije, zlasti na opravljene analize upoštevnih trgov, določitev operaterjev s pomembno tržno močjo, naložitev ukrepov tem operaterjem ter izvajanje nadzora nad spoštovanjem veljavnih predpisov, odločb in pravilnikov s področja elektronskih komunikacij Analize upoštevnih trgov APEK je skladno z ZEKom in Splošnim aktom o določitvi upoštevnih trgov (podrobnejši opis v točki 2.4) do konca prvega četrtletja 2008 izvedel analize na vseh upoštevnih trgih. Po izvedbi analiz je z odločbami na teh upoštevnih trgih določil operaterje s pomembno tržno močjo ter jim naložil ukrepe za zagotovitev boljše preglednosti in izboljšanje konkurenčnosti na teh trgih. V Tabeli 3 so zbrani podatki o upoštevnih trgih in operaterjih s pomembno tržno močjo, v nadaljevanju pa sledijo krajši opisi naloženih obveznosti. Zaradi preglednosti bom v nadaljevanju za operaterje s pomembno tržno močjo uporabljal kratico»smp operater« SMP operator Significant Market Power operator oziroma operater s pomembno tržno močjo. 46

55 TABELA 3: PREGLED OPERATERJEV S POMEMBNO TRŽNO MOČJO NA POSAMEZNIH UPOŠTEVNIH TRGIH V SLOVENIJI Št. trga Naziv upoštevnega trga 1 Dostop do javnega telefonskega omrežja na fiksni lokaciji za rezidenčne uporabnike (maloprodajni trg) 2 Dostop do javnega telefonskega omrežja na fiksni lokaciji za poslovne uporabnike (maloprodajni trg) 3 Javno dostopne nacionalne telefonske storitve na fiksni lokaciji za rezidenčne uporabnike (maloprodajni trg) 4 Javno dostopne mednarodne telefonske storitve na fiksni lokaciji za rezidenčne uporabnike (maloprodajni trg) 5 Javno dostopne nacionalne telefonske storitve na fiksni lokaciji za poslovne uporabnike (maloprodajni trg) 6 Javno dostopne mednarodne telefonske storitve na fiksni lokaciji za poslovne uporabnike (maloprodajni trg) SMP operater(ji) Telekom Slovenije, d.d. Telekom Slovenije, d.d. Telekom Slovenije, d.d. Telekom Slovenije, d.d. Telekom Slovenije, d.d. Telekom Slovenije, d.d. 7 Minimalni nabor zakupljenih vodov (maloprodajni trg) Telekom Slovenije, d.d. 8 Posredovanje klicev s fiksne lokacije v javnem telefonskem omrežju (medoperaterski trg) 9 Zaključevanje klicev v posamičnih javnih telefonskih omrežjih na fiksni lokaciji (medoperaterski trg) 10 Tranzitne storitve v javnem fiksnem telefonskem omrežju (medoperaterski trg) 11 Razvezan dostop do krajevne zanke in podzanke z namenom zagotavljanja širokopasovnih in govornih storitev (medoperaterski trg) Telekom Slovenije, d.d. Telekom Slovenije, d.d. Telekom Slovenije, d.d. Telekom Slovenije, d.d. 12 Širokopasovni dostop (medoperaterski trg) Telekom Slovenije, d.d. 13 Dostopovni deli zakupljenih vodov (medoperaterski trg) Telekom Slovenije, d.d. 14 Hrbtenični deli zakupljenih vodov (medoperaterski trg) Na tem upoštevnem trgu ni SMP operaterja. 15 Dostop do javnih mobilnih telefonskih omrežij in posredovanje klicev iz teh omrežij (medoperaterski trg) 16 Zaključevanje govornih klicev v posamičnih javnih mobilnih telefonskih omrežjih (medoperaterski trg) 17 Nacionalni trg za mednarodno gotovanje v javnih mobilnih telefonskih omrežjih (medoperaterski trg) 18 Prenos radiodifuzne vsebine do končnih uporabnikov (medoperaterski trg) Mobitel d.d. Mobitel d.d. Si.mobil d.d. Na tem upoštevnem trgu ni SMP operaterja. Javni zavod RTV Slovenija Vir: APEK [ [ ]. 47

56 Določitev operaterjev s pomembno tržno močjo na posameznih upoštevnih trgih Pri zagotavljanju učinkovite konkurence na trgu elektronskih komunikacij s predhodno (ex-ante) oziroma vnaprejšnjo regulacijo se skladno z 19. členom ZEKom šteje, da ima operater pomembno tržno moč na nekem upoštevnem trgu, če ima sam ali skupaj z drugimi operaterji položaj, enakovreden prevladujočemu položaju, torej tak ekonomski vpliv, da mu omogoča znatno mero samostojnosti nasproti konkurentom, uporabnikom in potrošnikom (ZEKom, 19. člen). Če dva ali več operaterjev deluje na upoštevnem trgu, katerega struktura omogoča ali celo pospešuje usklajene učinke, se te operaterje lahko obravnava kot operaterje s skupnim prevladujočim položajem tudi kadar med njimi ni strukturnih ali drugih povezav. Zakon tudi omogoča, da se operaterja, ki že ima pomembno tržno moč na enem od upoštevnih trgov, šteje za operaterja s pomembno tržno močjo tudi na trgu, ki je tesno povezan s prvim trgom, če povezave med obema trgoma omogočajo, da se tržna moč z enega trga prenese na drugega in s tem krepi tržna moč operaterja. Tak primer sta denimo upoštevna trga 15 in 16, ki se nanašata na posredovanje klicev iz javnih mobilnih omrežij (trg 15) in zaključevanje klicev v le-teh (trg 16). Kot je bilo pojasnjeno že v točki 3.3, se v obeh primerih uporabljajo skoraj v celoti isti omrežni elementi in gre pravzaprav za komplementarna dela klica v oziroma med javnimi mobilnimi omrežji. Prav zaradi tega najnovejši predlog opredelitve upoštevnih trgov, o katerem bo govora v poglavju 6, predvideva združitev obeh do sedaj ločenih upoštevnih trgov v enega samega. Ko APEK presoja, ali ima operater pomembno tržno moč na preučevanem upoštevnem trgu, upošteva zlasti naslednja merila, ki pa niso kumulativne narave (ZEKom, 19. člen): tržni delež operaterja na upoštevnem trgu in spreminjanje njegovega tržnega deleža na upoštevnem trgu v daljšem časovnem obdobju; ovire za vstop na upoštevni trg in vpliv na potencialno konkurenco na tem trgu; vpliv velikih uporabnikov na moč operaterja (izravnalna kupna moč); elastičnost povpraševanja; faza v razvoju upoštevnega trga; tehnološke prednosti; razvitost prodajne in distribucijske mreže; doseganje ekonomij obsega oziroma ekonomij povezanosti; stopnjo vertikalne integracije; stopnjo diferenciacije produkta; možnosti dostopa do finančnih virov; ali nadzira infrastrukturo, ki se je ne da zlahka podvojiti; zvezanost storitev. 48

57 Če APEK na podlagi analize upoštevnega trga ugotovi, da ta trg ni dovolj konkurenčen, z odločbo določi operaterja oziroma operaterje s pomembno tržno močjo na tem trgu. Pred tem se lahko, ni pa nujno, posvetuje z UVK. Skladno z ZEKom mora APEK v odločbi, s katero je določil operaterja s pomembno tržno močjo, le-temu naložiti vsaj eno izmed obveznosti, ki jih predvideva zakon (ZEKom, 22. člen). APEK mora pri tem upoštevati načelo sorazmernosti, kar pomeni, da morajo biti naloženi ukrepi sorazmerni (ne pretirani in ne preblagi) z ugotovljenim stanjem konkurence na upoštevnem trgu in da vodijo v smeri izboljševanja konkurence na tem trgu. APEK lahko po zakonu operaterju s pomembno tržno močjo z odločbo naloži tudi druge obveznosti, ki jih ZEKom ne opredeljuje, vendar lahko to stori samo na podlagi ustrezno argumentirane analize in predhodnega soglasja Evropske komisije. Če pa APEK na podlagi analize upoštevnega trga ugotovi nasprotno, da je torej ta trg dovolj konkurenčen, ne sme določiti nobenega operaterja s pomembno tržno močjo (primer upoštevnih trgov 14 in 17, Tabela 3). Če je bil ta trg v preteklosti nekonkurenčen in zato reguliran, mora APEK z ustreznimi odločbami razveljaviti vse odločbe, ki so na tem trgu določale operaterje s pomembno tržno močjo, vključno z vsemi obveznostmi, ki so jih ti operaterji imeli kot operaterji s pomembno tržno močjo Naložitev ukrepov operaterjem s pomembno tržno močjo Kot je razvidno iz Tabele 3, je APEK na večini upoštevnih trgih ugotovil, da na njih ni zadostne konkurence, zato je določil operaterje s pomembno tržno močjo in jim naložil ukrepe oziroma obveznosti. Zakon predvideva naslednje možne ukrepe APEK-a (ZEKom, 23. do 30. člen): obveznost zagotavljanja preglednosti glede medomrežnega povezovanja oziroma operaterskega dostopa, tako da od operaterja zahteva objavo določenih informacij v zvezi z medomrežnim povezovanjem oziroma operaterskim dostopom (najpogosteje zahteva objavo vzorčne ponudbe); obveznost zagotavljanja enakega obravnavanja v zvezi z medomrežnim povezovanjem oziroma operaterskim dostopom, v okviru katere mora operater zagotavljati enakovredne pogoje medomrežnega povezovanja oziroma operaterskega dostopa v enakovrednih okoliščinah za druge operaterje, ki zagotavljajo enakovredne storitve, ter zagotavljati drugim operaterjem enako kakovostne storitve in informacije v zvezi z medomrežnim povezovanjem oziroma operaterskim dostopom pod enakimi pogoji kot za svoje storitve; obveznost ločitve računovodskih evidenc, pri čemer mora operater voditi računovodske evidence, povezane z medomrežnim povezovanjem oziroma operaterskim dostopom, ločeno od računovodskih evidenc za ostale dejavnosti. To obveznost naloži zlasti vertikalno integriranemu operaterju zaradi preprečitve neutemeljenega navzkrižnega subvencioniranja med posameznimi storitvami; 49

58 obveznost dopustitve operaterskega dostopa do določenih omrežnih zmogljivosti in njihove uporabe, v okviru katere mora operater ugoditi vsem razumnim zahtevam za operaterski dostop in uporabo omrežnih elementov, potrebnih za medomrežno povezovanje. Ta ukrep APEK naloži zlasti v primerih, ko oceni, da bi zavrnitev operaterskega dostopa ali nerazumni pogoji, ki bi imeli podoben učinek, ovirali vzpostavitev zadostne konkurenčnosti trga na maloprodajnem nivoju ali da ne bi bili v interesu končnih uporabnikov; obveznost cenovnega nadzora in stroškovnega računovodstva, če na podlagi analize upoštevnega trga oceni, da bi operater zaradi pomanjkanja konkurence utegnil obdržati ali previsoke cene ali prenizko razliko med maloprodajnimi in veleprodajnimi cenami v škodo končnih uporabnikov; obveznost regulacije maloprodajnih storitev, ki pa jih APEK lahko naloži le, če na podlagi tržnih analiz ugotovi, da upošteven trg, ki je namenjen končnim uporabnikom, ni dovolj konkurenčen, ostale obveznosti, ki jih dopušča zakon, pa ne bi dosegle ciljev, ki jih na trgu zasleduje; obveznost zagotavljanja minimalnega nabora zakupljenih vodov, v okviru katere mora operater zagotavljati celoten minimalni nabor zakupljenih vodov (ali le del) pod nediskriminatornimi, stroškovno usmerjenimi in preglednimi pogoji, kot izhajajo iz zakonodaje Evropske skupnosti, ki se nanaša na zagotavljanje univerzalne storitve; obveznost zagotavljanja izbire in predizbire izvajalcev javnih komunikacijskih storitev, v okviru katere mora operater s pomembno tržno močjo na področju zagotavljanja in uporabe javnega telefonskega omrežja na fiksni lokaciji omogočiti svojim naročnikom dostop do storitev vseh medomrežno povezanih izvajalcev javno dostopnih telefonskih storitev. Katerikoli zgoraj opisani ukrep lahko APEK uveljavi le na podlagi predhodno izpeljanega posvetovanja z zainteresirano javnostjo. ZEKom namreč zahteva (ZEKom, 95. člen), da morajo APEK in drugi državni organi pred uvedbo sprememb oziroma ukrepov, ki bodo pomembno vplivali na nek upoštevni trg, pridobiti in primerno upoštevati mnenje zainteresirane javnosti (predvsem operaterjev). Rok za zbiranje mnenj in pripomb ne sme biti krajši od 30 dni, APEK pa je dolžan te pripombe sproti in pregledno objavljati. Zakon prav tako izrecno nalaga obvezno sodelovanje in izmenjavo podatkov ter informacij med APEK in organom, pristojnim za varstvo konkurence (ZEKom, 124. člen). Še bolj določen pa je 125. člen ZEKom, ki opredeljuje sodelovanje APEK z drugimi regulativnimi organi in Evropsko komisijo. Zakon opredeljuje, da se mora APEK posvetovati z drugimi regulativnimi organi in (predvsem) Evropsko komisijo glede ukrepov, ki jih želi uporabiti za izboljšanje delovanja trga elektronskih komunikacij. APEK se je dolžan posvetovati z Evropsko komisijo pred sprejetjem vsakega ukrepa, ki se nanaša na: določitev trga, postopek tržne analize ter naložitev, spremembo ali preklic že določenih obveznosti operaterjev. 50

59 Vsak predvideni ukrep mora predhodno prijaviti Komisiji, in sicer hkrati, kot začne postopek posvetovanja z zainteresirano javnostjo, ter z enakim rokom, ki pa ne sme biti krajši od 30 dni. Pred dokončno uvedbo ukrepa oziroma naložitvijo obveznosti mora APEK v največji možni meri upoštevati mnenja zainteresirane javnosti ter predvsem Komisije. O vsebini na koncu sprejetega ukrepa mora APEK nemudoma seznaniti Komisijo. Postopek prijave (notifikacije) je torej zelo jasen in natančno opredeljen, nanaša pa se tako na pripravo in izvedbo analiz upoštevnih trgov kot tudi ukrepov, sprejetih na podlagi rezultatov teh analiz. Kot je razvidno iz Tabele 3, je APEK skladno s predpisanim postopkom izvedel analize upoštevnih trgov ter po posvetovanju z zainteresirano javnostjo, ostalimi regulativnimi organi, UVK in Evropsko komisijo določil operaterje s pomembno tržno močjo na vseh upoštevnih trgih, razen na trgih 14 in 17, in jim naložil različne ukrepe oziroma obveznosti. Status operaterja s pomembno tržno močjo so dobili samo štirje operaterji, in sicer Telekom Slovenije na kar 13 upoštevnih trgih, Mobitel na 2 upoštevnih trgih ter Si.mobil in Radiotelevizija Slovenija vsak na enem upoštevnem trgu. Zanimivo je, da noben od alternativnih operaterjev omrežij in storitev na fiksni lokaciji (T-2, Amis, Tuš telekom ter ostali), ki so bili zajeti v analizo trga, ni postal operater s pomembno tržno močjo niti na upoštevnem trgu 9 (Zaključevanje klicev v posamičnih javnih telefonskih omrežjih na fiksni lokaciji - medoperaterski trg). V Tabeli 4 se nahaja matrični prikaz sprejetih ukrepov, ki jih je APEK naložil posameznim operaterjem s pomembno tržno močjo na posamičnih upoštevnih trgih. Osenčena polja v telesu tabele nakazujejo, da nobeden od operaterjev na nobenem upoštevnem trgu ni dobil obveznosti iz čela tabele. Z znakom»x«pa so označene obveznosti, ki jih je v odločbah o določitvi operaterjev s pomembno tržno močjo na posameznih upoštevnih trgih APEK dodelil posameznim operaterjem v glavi tabele. V glavi tabele so navedeni le tisti operaterji, ki so bili na katerem koli upoštevnem trgu spoznani kot operaterji s pomembno tržno močjo. 51

60 TABELA 4: OPERATERJI S POMEMBNO TRŽNO MOČJO IN OBVEZNOSTI, KI JIM JIH JE NALOŽIL APEK Ukrep regulacije APEK Telekom Slovenije Mobitel Si.mobil RTV Slovenija Obveznost zagotavljanja preglednosti X X X X Obveznost zagotavljanja enakega obravnavanja X X X X Obveznost ločitve računovodskih evidenc X X X X Obveznost dopustitve operaterskega dostopa do omrežnih zmogljivosti in njihove uporabe Obveznost cenovnega nadzora in stroškovnega računovodstva Obveznost regulacije maloprodajnih storitev Obveznost zagotavljanja minimalnega nabora zakupljenih vodov Obveznost zagotavljanja izbire in predizbire izvajalcev javnih komunikacijskih storitev X X X X X X X X Vir: APEK [ [ ]. X X Iz Tabele 4 je razvidno, da noben operater na nobenem upoštevnem trgu ni dobil obveznosti regulacije maloprodajnih storitev, kar je po svoje razumljivo, saj sam zakon tak skrajni ukrep dopušča le v primeru, ko bi bilo stanje konkurence tako slabo, da ga z ostalimi sklopi ukrepov ne bi mogli izboljšati. Dodatno je potrebno poudariti, da so maloprodajne cene storitev primarno pod drobnogledom oziroma pristojnostjo Urada za varstvo konkurence, ne APEK. Pozorni pregled izrekov odločb pokaže, da se posamezne obveznosti pojavljajo na praktično vseh upoštevnih trgih. Tako je Telekom Slovenije na vseh upoštevnih trgih, kjer mu je APEK podelil status operaterja s pomembno tržno močjo, dobil tudi obveznosti iz prvih petih alinej Tabele 4. Nasprotno sta operaterja Si.mobil in Radiotelevizija Slovenija vse navedene ukrepe dobila vsak zase v samo eni odločbi, ki se je nanašala na en upoštevni trg. V primeru Si.mobila je bil to upoštevni trg 16, v primeru RTV Slovenija pa upoštevni trg 18. Mobitel je svoje obveznosti dobil na dveh ločenih upoštevnih trgih, in sicer na upoštevnih trgih 15 in Skladno z naloženimi ukrepi so posamezni operaterji na svojih spletnih straneh objavili vzorčne ponudbe z vsemi podatki v obliki in vsebini, kot izhaja iz odločb APEK. Same vzorčne ponudbe so bile sicer v grobem predstavljene že v točki , zato na tem mestu ne bom posegal v podrobnosti. 15 Upoštevni trgi so podrobneje opisani v poglavju

61 APEK je v preteklih nekaj letih izvedel analize vseh s splošnim aktom določenih upoštevnih trgov. Na dveh trgih je ugotovil, da je stanje konkurence dovolj dobro in zato ni določil operaterja s pomembno tržno močjo. Na ostalih upoštevnih trgih je določil praviloma po enega operaterja s pomembno tržno močjo, največkrat Telekom Slovenije, izjema je le upoštevni trg 16 (Zaključevanje govornih klicev v javnem mobilnem telefonskem omrežju medoperaterski trg), na katerem sta status operaterja s pomembno tržno močjo dobila tako Mobitel kot Si.mobil. APEK je vsem operaterjem s pomembno tržno močjo naložil stroge ukrepe glede odprtega operaterskega dostopa, nediskriminatornosti, stroškovne naravnanosti cen storitev ter cenovnega nadzora Urad za varstvo konkurence (UVK) Urad za varstvo konkurence je ustanovljen na podlagi 4. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (ZPOmK). 16 Zakon ureja prepovedane omejitve konkurence, varstvo in ukrepe, če do takih omejitev pride, organe, ki skrbijo za varstvo, njihove pristojnosti ter postopke državnih organov in strank v zvezi z omejitvami konkurence. V nadaljevanju se bom osredotočil na tiste določbe zakona, ki se največkrat pojavljajo v povezavi z elektronskimi komunikacijami, bodisi v odločitvah UVK v zvezi s posameznimi (domnevnimi) kršitvami konkurenčnega prava na področju telekomunikacij ali sodelovanja oziroma prekrivanja področij, ki sta v pristojnosti tako APEK kot UVK Preprečevanje zlorab prevladujočega položaja Skladno z ZPOmK (ZPOmK, 5. člen) so prepovedani in nični vsi sporazumi med podjetji o pogojih poslovanja na trgu, katerih cilj ali učinek je preprečevati, ovirati ali izkrivljati konkurenco na področju Republike Slovenije. Zakon tako ne pokriva samo področja elektronskih komunikacij, ampak gre za splošni sistemski zakon s področja varovanja konkurence. ZPOmK v 10. členu izrecno prepoveduje zlorabo prevladujočega položaja, pri čemer je s prevladujočim položajem podjetja na trgu mišljen položaj, ko podjetje glede določenega blaga ali storitve nima konkurentov ali ima na trgu le nepomembno konkurenco, oziroma ima v primerjavi s konkurenti občutno boljši položaj glede na tržni delež, možnosti za financiranje, možnosti za nakup in prodajo ali glede na dejstva, ki druga podjetja ovirajo pri vstopu na trg. Zakon opredeljuje, da ima podjetje prevladujoč položaj na trgu, če je njegov delež nakupa ali prodaje blaga ali storitve v Sloveniji večji od 40%. Dvoje ali več podjetij ima po istem zakonu prevladujoč položaj na trgu, če med njimi ni pomembnejše konkurence in je njihov skupni delež prodaje ali nakupa blaga oziroma storitev v Sloveniji večji od 60%. Zlorabo prevladujočega položaja predstavljajo zlasti naslednji primeri (ZPOmK, 10. člen): 16 ZPOmK-UPB2 Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence (uradno prečiščeno besedilo), Uradni list RS št. 64/

62 posredno ali neposredno pogojevanje nepoštenih prodajnih ali nakupnih cen ali drugih nepoštenih pogojev; neupravičeno zviševanje ali zniževanje cen; omejevanje proizvodnje, trgov ali tehničnega napredka; uporaba neenakih pogojev za primerljive posle z drugimi poslovnimi partnerji, kar te partnerje postavlja ali sili v konkurenčno slabši položaj; pogojevanje sklepanja pogodb s sprejemom dodatnih obveznosti, ki po svoji naravi in glede na trgovinske običaje niso povezane z vsebino teh pogodb. In kako je s prevladujočim položajem na trgu elektronskih komunikacij v Sloveniji? V Tabeli 5 so predstavljeni tržni deleži operaterjev javnih omrežij oziroma storitev na fiksni lokaciji ter operaterjev javnih mobilnih omrežij oziroma storitev. TABELA 5: TRŽNI DELEŽI OPERATERJEV OMREŽIJ (STORITEV) NA FIKSNI LOKACIJI IN OPERATERJEV JAVNIH MOBILNIH OMREŽIJ (STORITEV) PO ŠTEVILU AKTIVNIH UPORABNIKOV (V %) PO ČETRLETJIH (Q) Operater F/M Q Telekom Slovenije * F Ni podatka T-2 F Ni podatka Amis F Ni podatka Q Ni podatka Ni podatka Ni podatka Ni podatka Q Ni podatka Ni podatka Ni podatka Ni podatka Q Ni podatka Ni podatka Ni podatka Ni podatka Q Q Q ,63 96,00 Ni podatka 2,88 3,09 Ni podatka 0,19 0,31 Ni podatka Ostali F Ni 0,30 0,60 Ni podatka podatka Mobitel M 71,88 71,89 71,16 70,3 69,01 67,64 66,69 Izimobil M 0,27 0,73 1,03 1,24 1,50 2,12 2,39 Debitel M 5,23 5,32 5,28 5,33 5,35 5,54 5,60 Si.mobil M 20,88 22,06 22,53 23,13 24,14 24,71 25,28 Tušmobil 0,04 Legenda: F-operater javnega omrežja (storitev) na fiksni lokaciji; M-operater javnega mobilnega omrežja (storitev). * Podatek vključuje tako PSTN in ISDN kot tudi IP naročnike (bivši SiOL) Telekoma Slovenije. Vira: APEK 2007c, 5. APEK 2006, 8. Za začetek nekaj pojasnil in kritik analize APEK. Mobilni operater Tušmobil je na trg komercialno vstopil konec oktobra 2007, zato zanj ni podatkov za prejšnja obdobja. Kot pa je razvidno iz Tabele 5, manjka kar nekaj podatkov za operaterje, ki so v preučevanem obdobju delovali. Razlog je v popolnoma nekonsistentnih poročilih in metodologiji, ki jo uporablja APEK pri pripravi teh poročil. Splošno 54

63 gledano so poročila zelo površna (npr. vsota deležev mobilnih operaterjev v Q je manj kot 100%), saj stopnja analize ne presega elementarnega preračuna tržnih deležev, pri čemer pa med poročili ni ustrezne sledljivosti oziroma primerljivosti za ključne vrednosti analize, kot so na primer tržni deleži in razvoj posameznih segmentov trga. Tako na primer v poročilu za tretje četrtletje 2007 ni podatkov o tržnih deležih operaterjev na fiksni lokaciji (za mobilne operaterje so na voljo). Iz podatkov v Tabeli 5 je razvidno, da je na področju javnih omrežij na fiksni lokaciji po kriteriju iz ZPOmK en sam operater s prevladujočim tržnim položajem, ki je v letu 2007 presegal celo vrednost 95% tržnega deleža. Če namreč predpostavimo, da je šel ves porast tržnih deležev pri ostalih operaterjih na fiksni lokaciji na račun tržnega deleža Telekoma Slovenije in da je bila intenzivnost enaka kot med prvim in drugim četrtletjem, lahko ocenimo, da je v drugi polovici leta 2007 tržni delež Telekoma Slovenije znašal okoli 95,5%. Ostali operaterji na fiksni lokaciji so daleč pod mejo 40%, ki jo za prevladujoč tržni položaj določa ZPOmK. Ali je Telekom Slovenije zlorabljal svoj prevladujoči tržni položaj? Urad za varstvo konkurence je na podlagi prijav večih operaterjev proti Telekomu Slovenije uvedel postopek, v katerem je preverjal, ali je Telekom Slovenije zlorabil prevladujoči položaj s tem, ko je pogojeval dostop do interneta preko ADSL s predhodno nadgradnjo priključka na ISDN. Urad je po zaključeni analizi konec marca 2008 izdal odločbo 17, v kateri je ugotovil, da je Telekom Slovenije od začetka leta 2001 do septembra 2005 zlorabljal prevladujoči položaj na medoperaterskem trgu ADSL širokopasovnega dostopa z bitnim tokom, in sicer s tem, ko je neupravičeno pogojeval vzpostavitev ADSL priključka s predhodno nadgradnjo običajnega PSTN telefonskega priključka na ISDN priključek. Z opisanim ravnanjem je Telekom Slovenije kršil 5. odstavek 10. člena ZPOmK, saj je pogojeval sklepanje pogodb s sprejemom dodatnih obveznosti, ki po svoji naravi in glede na trgovinske običaje niso bile povezane z vsebino teh pogodb. Telekom Slovenije se je zoper odločbo pritožil in zaenkrat končnega razpleta še ni možno napovedati. Stanje na trgu javnih mobilnih storitev je podobno. Največji mobilni operater Mobitel sam obvladuje nekaj manj kot 67% trga. Vendar pa je potrebno upoštevati, da operaterja Debitel in Izimobil nista operaterja javnih mobilnih omrežij, temveč za opravljanje javnih mobilnih storitev v celoti uporabljata omrežje in ostalo infrastrukturo Mobitela (preprodajanje storitev), zato je njuna tržna deleža smiselno prišteti Mobitelovemu. Skupaj ima konec tretjega četrtletja 2007 Mobitel tako 74,68-odstotni tržni delež in s tem nedvomno prevladujoč tržni položaj. Ne gre zgolj za preseganje 40-odstotnega praga po ZPOmK, temveč predvsem za dejstvo, da v proučevanem obdobju dva operaterja uporabljata njegovo omrežno infrastrukturo, ki jo je težko oziroma izjemno drago podvojiti, zato sta v celoti odvisna od tehničnih in komercialnih pogojev Mobitela pri zagotavljanju mobilnih storitev. Teoretično lahko Mobitel s postavljanjem nerazumnih (veleprodajnih) cen ali drugih pogojev resno omejuje konkurenčnost ponudb in možnost razvoja obeh ponudnikov storitev, ki uporabljata njegovo omrežje. Tudi proti Mobitelu je leta 2005 UVK sprožil postopek zaradi domnevnega protikonkurenčnega delovanja oziroma vsiljevanja nesorazmernih 17 Izrek odločbe UVK zoper Telekom Slovenije je objavljen na spletni strani: [ ]. 55

64 pogodbenih pogojev pri sklepanju naročniških pogodb in vezavi strank ter zaklepanju telefonskih aparatov na omrežje Mobitela, ki pa se je razpletel tako, da je Mobitel skladno s 33. členom ZPOmK Uradu podal zaveze, s katerimi se je obvezal, da bo odpravil stanje, iz katerega je izhajala verjetnost obstoja kršitve določb zakona. Urad je Mobitelove zaveze sprejel in zaključil postopek (UVK 2006, 17). 18 Pri Mobitelu je prevladujoč položaj očiten. Kaj pa pri Si.mobilu? Si.mobil je operater lastnega javnega mobilnega omrežja in ni odvisen od omrežja Mobitela tako kot Izimobil in Debitel. Ima dobrih 25% trga javnih mobilnih storitev in nima nobenih kapitalskih, pogodbenih ali drugih povezav s katerim od operaterjev na fiksni lokaciji v Sloveniji. Po ZPOmK Si.mobil tako nima prevladujočega tržnega položaja, ki bi ga lahko kakorkoli zlorabil. V prejšnjem odstavku sem nakazal še na eno dimenzijo možne zlorabe prevladujočega položaja, to je vertikalna ali horizontalna povezanost (integracija) posameznih subjektov, ki sami po sebi morda niti nimajo prevladujočega položaja na segmentu, ki mu pripadajo, v kombinaciji z drugimi subjekti pa bi do zlorabe utegnilo priti. Verjetnost za tovrstno zlorabo pa je toliko večja, če sta v takem položaju subjekta, ki imata tudi sicer vsak zase prevladujoč položaj na trgu. Tak primer sta Mobitel in Telekom Slovenije; Mobitel, ki ima prevladujoč tržni položaj na trgu mobilnih komunikacij, je namreč v 100-odstotni lasti Telekoma Slovenije, ki ima tak položaj pri storitvah na fiksni lokaciji. Možnost zlorabe je očitna. Postavlja se resno vprašanje, ali je skupna ponudba obeh lastniško povezanih operaterjev, ki sta pod Mobitelovo blagovno znamko ponudila storitve mobilne in fiksne telefonije, dostopa do interneta in IP televizije, z vidika varstva konkurence dopustna. 19 Menim, da je tovrstna ponudba spleta storitev (ang. service bundle) dveh operaterjev s prevladujočim položajem s stališča konkurence izredno sporna in bi jo moral UVK natančno preučiti z vidika varstva konkurence. Predstavljena ponudba spleta storitev na fiksni lokaciji in mobilnih storitev vsebuje namreč nekatere ključne elemente, ki bi lahko predstavljali razlog za utemeljen sum zlorabe prevladujočega položaja, kot ga opredeljuje ZPOmK v 10. členu in kot je opisano v točki tega magistrskega dela. Urad bi moral tako analizo začeti čim prej in jo tudi hitro zaključiti ter, v kolikor ugotovi, da dejansko gre za zlorabo prevladujočega položaja, nemudoma ustrezno ukrepati. Ustrezen ukrep bi v tem primeru pomenil na primer prepoved nadaljnjega trženja te konkretne storitve in tudi vseh podobnih (kombiniranih) storitev. Smiselno bi bilo tudi, da bi UVK za tovrstne primere uvedel nekakšen (lahko neobvezen) mehanizem, po katerem bi se operaterji, ki imajo prevladujoč tržni položaj, pred uvedbo potencialno spornih ponudb posvetovali z Uradom. Elektronske komunikacije so zagotovo področje, ki je s konkurenčnega vidika zelo zanimivo. Slovenski UVK se je že srečal s problematiko na tem trgu in tudi že ukrepal, čeprav nekateri ukrepi še niso dokončni. Zagotovo pa ga čaka še veliko dela, saj razmere, kjer imata dva operaterja vsak na svojem segmentu izrazito prevladujoč položaj z več kot tričetrtinskim deležem na trgu, zagotovo niso in ne morejo biti konkurenčne. UVK bo moral svoje aktivnosti intenzivirati in uskladiti 18 Letno poročilo UVK za leto 2006 ter izrek odločb in izjave za javnost so objavljene na spletni strani oziroma [ ]. 19 Skupna ponudba Telekoma Slovenije in Mobitela pod blagovno znamko»m4«se nahaja na spletnem naslovu [ ]. 56

65 s sektorskim regulatorjem (APEK), saj le usklajeno delovanje obeh institucij lahko pripelje do učinkovite konkurence na trgu elektronskih komunikacij Preprečevanje oblastnega omejevanja konkurence V dosedanji analizi so bili v kontekstu omejevanja konkurence v ospredju sami udeleženci na trgu, ki s takšnimi in drugačnimi dejanji onemogočajo razvoj konkurence ali jo omejujejo. Vendar pa lahko na konkurenco vplivajo in jo celo omejujejo tudi institucije z javnimi pooblastili (državni uradi, upravni organi ipd.). Preprečevanju tovrstnega omejevanja konkurence je namenjen VII. del ZPOmK, ki v 45. členu izrecno zahteva, da Vlada Republike Slovenije, državni organi, organi lokalnih skupnosti, podjetja, organizacije in posamezniki, ki opravljajo javna pooblastila, ne smejo omejevati prostega nastopanja podjetij na trgu. Po ZPOmK se za omejevanje prostega nastopanja podjetij na trgu štejejo splošni in posamični akti ter dejanja, s katerimi se v nasprotju z ustavo in zakonom omejujejo svobodna menjava blaga in storitev, svoboden vstop na trg, svobodno nastopanje na trgu ali druga dejanja, s katerimi se kako drugače omejuje konkurenco. Če torej katerikoli nosilec javnih pooblastil krši določbe zakona in s svojimi formalnimi odločitvami omejuje konkurenco, ima prizadeti subjekt (podjetje) pravico sprožiti upravni spor oziroma postopek za presojo skladnosti predpisov z ustavo in zakoni (ZPOmK, 46. člen). Zakon določa tudi izjeme oziroma dovoljene omejitve, ki pa jih je dopustno uveljavljati samo v posebnih izrednih primerih, kot so na primer naravne nesreče, epidemije, izredne razmere, v okoliščinah, ko so omejitve potrebne zaradi obrambe Republike Slovenije ipd. V normalnih okoliščinah oblastnega omejevanja konkurence ne sme biti. Še posebej si ga ne sme privoščiti država članica EU. Vprašanje pa je tudi, kako dokazati oblastno omejevanje konkurence. Ali je na primer izdaja dovoljenj za uporabo radijskih frekvenc (ali elementov oštevilčenja) na zadnji dan, kot ga določajo veljavni predpisi (npr. 60 dni) oblastno omejevanje konkurence, če ta isti državni organ enako dovoljenje nekemu drugemu operaterju izda v roku nekaj dni? In povsem konkretno: ali popolnoma netransparenten postopek in brezplačna podelitev radijskih frekvenc za opravljanje mobilnih storitev tretje generacije (UMTS) predstavlja izkrivljanje konkurence, če so se morali le dobro leto pred tem ostali operaterji za isto dobrino potegovati na javnem razpisu in zanjo plačati vsak po nekaj milijonov evrov? Iskanje odgovorov na tovrstna vprašanja bi bilo zagotovo zanimivo za kako samostojno magistrsko delo s področja varstva konkurence. V tem delu pa globlje od temeljnega opisa problematike oblastnega omejevanja konkurence ne bom posegal Razmerje med varuhom konkurence in sektorskim regulatorjem Temeljni odnos med konkurenčnim organom in sektorskim regulatorjem oblikuje razdelitev nalog in spodbujanje tekmovalnega procesa, katerega pričakovani rezultat sta boljša razdelitev proizvodnih virov in višja ekonomska učinkovitost. 57

66 Skrb za ekonomsko učinkovitost je zaupana tudi sektorskim regulatorjem, ki jo v nasprotju s konkurenčnimi organi ne postavljajo tako samoumevno na prvo mesto. Sektorski regulatorji morajo hkrati skrbeti za širši spekter politik, ki so usmerjene v odpravo napak trga, pri čemer so zaradi izključujočih se ciljev včasih prisiljeni ravnati na škodo pravil konkurence (IER 2004, 61). Tako konkurenčni organi posegajo v delovanje trga samo z namenom preprečitve ravnanj, ki imajo (lahko) za posledico motnjo v delovanju trga ali celo trajnejšo izključitev mehanizmov trga. Sektorski regulatorji imajo povsem drugačno vlogo, saj izvajajo naloge, ki v resnici nadomeščajo mehanizme trga. Sektorsko urejanje temelji na spoznanju, da so nekateri trgi trajno nepopolni, zaradi česar je tržne spodbude treba nadomestiti z neposrednim nadzorom. Iz navedenega izhaja pomembna razlika med organoma: konkurenčni organi varujejo konkurenco kot proces, pri čemer njihova pozornost ni in ne sme biti usmerjena v varstvo konkurentov (ibid., 61). Po drugi strani pa sta namen in učinek izvajanja sektorske regulacije večkrat prav zaščita konkurentov. Nadaljnja pomembna razlika se nanaša na čas in pogostnost intervencij. Sektorski regulatorji izvajajo vnaprejšnji oziroma ex-ante nadzor, medtem ko konkurenčni organi opravljajo ex-post intervencije oziroma intervencije po ugotovljenih kršitvah. Konkurenčni organi ne nadzirajo delovanja sektorjev ves čas, ampak začnejo zbirati informacije o določenem sektorju praviloma šele na podlagi pritožb o kršitvah konkurenčnih pravil ali drugih indicih. Te razlike pa narekujejo tudi razliko glede pogostnosti uporabe strukturnih ukrepov za odpravo kršitev konkurenčnih pravil. Sektorski regulatorji s stalnim spremljanjem sektorja bolj učinkovito in lažje preprečujejo kršitve z vedenjskimi ukrepi, ki so usmerjeni v ravnanje podjetij na trgu, saj naložitev tovrstnih ukrepov zahteva stalen nadzor nad njihovim izvajanjem. Konkurenčni organi pa so nagnjeni k odpravi vzrokov, ki omogočajo ali spodbujajo protikonkurenčno ravnanje podjetij (ibid., 61). Učinkovito izvajanje politike konkurence zahteva brezpogojno neodvisnost organov, ki to politiko izvajajo. Sektorski regulatorji so s sektorjem, katerega delovanje urejajo, bistveno bolj povezani kot konkurenčni organi, zato obstaja večja možnost, da po daljšem obdobju začnejo sektorski regulatorji deliti stališča podjetij iz sektorja. Zato je ključnega pomena, da oba regulatorja v okviru svojih pristojnosti delujeta proaktivno in sodelujeta ter koordinirata svoje aktivnosti pri vzpostavljanju in spodbujanju poštene konkurence na trgu elektronskih komunikacij Evropska komisija in druge institucije EU Namen tega podpoglavja ni v podrobnosti raziskovati postopke odločanja in potrjevanja odločitev v zapletenem mehanizmu odločanja v EU. Namen je predvsem na nekaj konkretnih primerih pokazati, kako Komisija in ostale institucije EU s svojimi mehanizmi vplivajo na pravno-regulatorni okvir elektronskih komunikacij, delovanje nacionalnih regulatornih organov oziroma kako z neposrednimi ukrepi vplivajo na trg elektronskih komunikacij v celotni Uniji. 58

67 Pravni sistem Evropske unije temelji na načelu, da se v zadevah, kjer je do potankosti enaka ureditev v vseh državah članicah ključnega pomena za uspešnost in stabilnost vseh delov Unije, nacionalna zakonodaja v celoti nadomesti z enotno evropsko zakonodajo, kjer pa to ni potrebno, je potrebno spoštovati obstoječo specifično nacionalno ureditev v državah članicah (Borchardt 1999, 63). Nekateri mehanizmi so naravnani tako, da na nacionalno zakonodajo vplivajo le posredno oziroma spodbujajo nacionalne zakonodajne organe, da sicer neobvezna priporočila in smernice vključujejo v nacionalno zakonodajo. Trije temeljni mehanizmi, preko katerih lahko Evropska komisija in druge institucije EU vplivajo na pravno-regulatorno okolje elektronskih komunikacij, so (Borchardt 1999, 65): uredba (ang. Regulation); direktiva (ang. Directive); priporočilo (ang. Recommendation). Pravni akt, ki institucijam Unije omogoča najbolj drastičen poseg v nacionalno zakonodajo članic, je uredba (ang. Regulation) in ima dve zelo pomembni značilnosti: na celotnem področju Unije uveljavi enak zakonodajni predpis, kar pomeni, da država članica nima možnosti selektivne uporabe predpisa ali le njegovega dela skladno s svojim nacionalnim ali katerim koli drugim interesom; ima neposredno veljavo, kar pomeni, da je ni potrebno prenašati v nacionalno zakonodajo. Direktiva je naslednji, izredno pomemben ukrep, katerega temeljni namen je uskladiti potrebo po čim bolj enotnem pravnem redu in spoštovanje obstoječe zakonodaje držav članic. Namen torej ni poenotenje zakonodaje, temveč njena harmonizacija (Borchardt 1999, 65). Direktiva zavezuje članice EU k izpolnjevanju temeljnega cilja, ki ga direktiva zasleduje, način za doseganje postavljenega cilja in vključitev v nacionalno zakonodajo pa prepušča nacionalnim zakonodajnim institucijam. Tretjo raven pa predstavljajo nezavezujoči ukrepi institucij EU, kot so razna mnenja (ang. opinions) in priporočila (ang. Recommendation), katerih namen je predvsem podajanje mnenj institucij EU državam članicam, ne vključujejo pa nikakršnih pravnih obveznosti. Njihovo sporočilo oziroma pomen je izključno političen in/ali moralen. Direktive in priporočila Evropske komisije so relativno pogosti dokumenti tudi na področju elektronskih komunikacij. Celotni trenutno veljavni regulatorni okvir elektronskih komunikacij je sestavljen iz direktiv, ki so prenesene v slovenski pravni red z ZEKom (točka ). Z vidika regulacije, ki je v ospredju obravnave tega magistrskega dela, so bistveno bolj pomembne uredbe, zato je naslednje podpoglavje namenjeno uredbi o mednarodnem gostovanju, ki je v EU dvignila največ prahu v zadnjih dveh letih. 59

68 Uredba o mednarodnem gostovanju Evropska komisija je skozi mehanizem rednega spremljanja razvoja trga elektronskih komunikacij v Uniji ugotovila, da so cene, ki jih morajo za telekomunikacijske storitve plačevati državljani Unije izven svoje matične države, nesorazmerno višje od (stroškovno naravnanih) cen, ki jih za enakovredno storitev plačujejo v domačem omrežju. Zato je pozvala operaterje, da sami prilagodijo cene gostovanja za svoje uporabnike. Ker tovrstna»samoregulacija«ni bila uspešna, je Evropska komisija začela proces sprejemanja uredbe, ki bo na območju celotne Unije neposredno posegla na trg mednarodnega gostovanja in tako določila najvišje cene, ki jih lahko posamezni mobilni operaterji zaračunajo končnim uporabnikom (maloprodajni trg) in drugim operaterjem (veleprodajni trg). Nasprotovanje evropskih operaterjev je bilo seveda krčevito in vztrajno, kljub vsemu pa je bilo temeljno politično soglasje hitro doseženo, saj si noben politik seveda ne more privoščiti odkritega in ostrega nasprotovanja ukrepu, ki za volivce prinaša nekaj desetodstotno pocenitev klicev v tujini. Tako je bila junija 2007 sprejeta Uredba 20 o mednarodnem gostovanju v javnih mobilnih telefonskih omrežjih v Evropski uniji, ki je neposredno posegla na trg mednarodnih gostovanj z naslednjimi ukrepi (EC 2007, 13): določila je najvišje dovoljene medoperaterske (veleprodajne) cene za mednarodno gostovanje pri mobilnih operaterjih znotraj EU za obdobje od 30. avgusta 2007 do 30. junija 2010, in sicer (vse cene so brez DDV): Obdobje EUR/min Od do ,30 Od do ,28 Od do ,26 določila je najvišje dovoljene maloprodajne cene, ki jih lahko mobilni operaterji iz EU zaračunavajo svojim uporabnikom, ko le-ti gostujejo v mobilnih omrežij ostalih operaterjev znotraj EU, in sicer (vse cene so brez DDV): EUR/min Obdobje za aktivni (sproženi) klic za pasivni (prejeti) klic Od do ,49 0,24 Od do ,46 0,22 Od do ,43 0,19 20 Regulation (EC) No 717/2007 of the European Parliament and of the Council on roaming on public mobile telephone networks within the Community and amending Directive 2002/21/EC. Uredba je bila sprejeta 27. junija

69 mobilnim operaterjem je naložila obveznost jasnega (transparentnega) in avtomatskega breplačnega obveščanja o cenah klicev v primeru gostovanja v izbranem omrežju. Operater mora tako zagotoviti, da njegovi uporabniki takoj po uspešni prijavi v gostujoče omrežje dobijo avtomatizirano kratko SMS sporočilo z osnovnimi podatki o maloprodajnih cenah storitev v gostujočem omrežju; operater mora zagotoviti brezplačno telefonsko številko, na kateri lahko uporabniki omrežja kadarkoli brezplačno pridobijo informacije o cenah tako govornih klicev kot tudi ostalih storitev omrežja, v katerem gostujejo (SMS in MMS sporočila, ostale podatkovne storitve). Uredba torej na celotnem območju Evropske unije uvaja enake, predvsem pa bistveno nižje maloprodajne in medoperaterske (veleprodajne) cene za govorne klice. Prav tako operaterjem v EU predpisuje, da morajo svoje uporabnike jasno, transparentno, korektno in v določenih primerih celo proaktivno obveščati o cenah storitev v gostujočem omrežju. Potrebno pa je poudariti, da regulirane cene veljajo le za gostovanja uporabnikov iz držav članic EU pri operaterjih znotraj EU. Uredba tako ne velja za državljane tretjih držav, ki gostujejo pri operaterjih v EU, kot tudi ne za državljane EU, ki gostujejo v mobilnih omrežjih držav, ki niso članice EU. Ravno tu pa se skriva past omenjene uredbe, saj lahko v primerih posameznih držav prihaja do nesorazmerno hudih negativnih finančnih učinkov na mobilne operaterje. Tak primer je Slovenija, kjer uporabniki slovenskih mobilnih operaterjev pretežno gostujejo pri operaterjih v državah, ki niso članice EU (Hrvaška, BIH, Črna gora, Srbija...), v slovenskih mobilnih omrežjih pa pretežno gostujejo uporabniki iz drugih držav članic EU. To pomeni pritisk z obeh strani: na eni strani se močno znižujejo prihodki iz naslova mednarodnega gostovanja (tujci iz EU v slovenskih mobilnih omrežjih), na drugi strani pa ni zniževanja stroškov iz naslova gostovanja slovenskih uporabnikov v nečlanicah EU, saj za tamkajšnje operaterje ta uredba ne velja (ERG 2008b, 5). Uredba je zagotovo odločilno pripomogla k znižanju cen gostovanja v EU, saj operaterji skoraj zagotovo sami ne bi tako drastično znižali teh cen. Pojavi se tudi vprašanje širših dolgoročnih učinkov tovrstne regulacije. Predvsem, kaj tako drastični posegi v prihodkovno sfero evropskih operaterjev pomeni za njihov dolgoročni tehnološki razvoj. Ali bodo lahko tehnološko in storitveno sledili hitro razvijajočim se telekomunikacijskim trgom na Daljnem vzhodu, predvsem na Japonskem, kjer so testno že zakorakali v obdobje četrte generacije mobilne tehnologije in kjer evropska regulativa seveda ne velja? Jasnega odgovora na to vprašanje ni, veliki evropski operaterji pa že glasno opozarjajo na ta problem. Glede na hitrost razvoja telekomunikacij bo odgovor treba poiskati čim prej, saj Evropi sicer grozi vedno večji razkorak do najsodobnejših tehnologij in z njimi povezanih storitev Razmerje med varuhom konkurence, sektorskim regulatorjem in institucijami EU Konkurenčni organi z izvajanjem splošnih pravil konkurence preprečujejo podjetjem, da bi s prepovedanim sodelovanjem s tekmeci, s koncentracijami ali 61

70 drugimi oblikami omejevanja konkurence, ki ne temeljijo na ekonomski učinkovitosti, zmanjševali stopnjo tekmovalnosti in rivalstva na trgih. Sektorski regulatorji pa po drugi strani urejajo razmerja med subjekti določenega sektorja, kjer javni interes ne more biti primerno zaščiten zgolj z delovanjem mehanizmov trga in podreditvijo splošnim konkurenčnim pravilom. Vlogi obeh organov se vsaj delno prekrivata. Ključ za uspešno regulacijo trgov, na katerih obstajajo subjekti s prevladujočim tržnim položajem in ki so pod nadzorom sektorskega regulatorja, je sodelovanje obeh nadzornih institucij (varuha konkurence in sektorskega regulatorja) ter kombiniranje ex-ante in ex-post ukrepov na nadziranih upoštevnih trgih. Sektorski regulator in nacionalni varuh konkurence imata pristojnosti na nacionalnem trgu, medtem ko imajo institucije EU preko različnih pravnih instrumentov možnost reguliranja upoštevnih trgov na širšem nadnacionalnem področju oziroma na področju celotne EU. Nekateri od teh instrumentov so pravno zavezujoči (npr. uredbe, direktive), spet drugi predstavljajo le moralne oziroma politične zaveze (npr. mnenja, priporočila). Skupno vsem obravnavanim institucijam je predvsem to, da skušajo zagotoviti čim boljše varstvo končnih potrošnikov, v prvi vrsti z zagotavljanjem in spodbujanjem konkurenčnega okolja, ki udeležence na trgu prisili, da se usmerijo k uporabniku in prisluhnejo njegovim potrebam ter ponudijo sodobne in uporabne storitve po dostopnih, stroškovno naravnanih cenah. Poudarek je na spodbujanju in zagotavljanju transparentnosti ter poštenih pogojih poslovanja brez škodljivih nedovoljenih zlorab prevladujočega položaja oziroma drugih oblik omejevanja konkurence. 62

71 5. ANALIZA TRGA ELEKTRONSKIH KOMUNIKACIJ V SLOVENIJI IN PRIMERJAVA S STANJEM V EU Namen tega poglavja je analizirati stanje na trgu elektronskih komunikacij v Republiki Sloveniji ter primerjava tega stanja in trendov regulacije v okviru Evropske unije. Analiza je sestavljena iz dveh delov: prvi del zajema povzetek ugotovitev že opravljenih analiz, predvsem analize, ki jo vsako leto opravi Evropska komisija. Le-ta rezultate raziskave objavlja v rednih letnih poročilih, ki zajemajo splošni pregled stanja, primerjave med državami članicami in podobno, kot tudi podrobnejše analize razmer na posameznih nacionalnih trgih. Za leto 2007 je tako na voljo 13. poročilo 21, ki skupaj s predhodnimi poročili zagotavlja konsistentno časovno vrsto najrazličnejših podatkov in kazalnikov. Kot dopolnitev dognanjem te analize bom prikazal rezultate raziskave neodvisnega združenja operaterjev ECTA, ki vsako leto pripravi analizo razvoja konkurenčnosti po posameznih državah s poudarkom na zagotavljanju regulatornega okvira za razvoj konkurenčnega okolja in spremljanja ukrepov za izboljšanje konkurenčnega položaja. Gre za analizo ECTA Regulatory Scorecard, in sicer za leto 2008, v kateri je sodelovala tudi Slovenija. Cilj prvega dela tega poglavja je identificirati ključna področja, na katerih bo v prihodnje potrebno narediti naslednje korake za povečanje konkurenčnosti. Že dosedanja analiza je pokazala, da razmere na trgu elektronskih komunikacij v Sloveniji niso najboljše. Tržni deleži obeh nekdanjih monopolistov so še vedno precej višji od povprečja v EU, evidentirane so zlorabe prevladujočega položaja, kljub ex-ante regulaciji bistvenih premikov na trgu ni opaziti. Skozi prvi del analize želim identificirati najbolj kritična področja, kjer bo potrebno sprejeti ustrezne ukrepe za povečanje konkurenčnosti in preprečevanje nadaljnjih zlorab prevladujočega položaja. Drugi del tega poglavja je namenjen predvsem kvantitativni analizi trga elektronskih komunikacij v EU, s poudarkom na javnih mobilnih storitvah in omrežjih, saj je ravno za to področje na voljo največ relevantnih in dovolj zanesljivih podatkov. Jedro tega dela bo analiza odvisnosti ključnega parametra regulacije, to je veleprodajne cene zaključevanja klicev v posamičnem omrežju, od najpomembnejših spremenljivk trga, predvsem tržnega deleža, donosnosti (EBITDA marža) in povprečnega prihodka na uporabnika (ARPU). Rezultati obeh delov analize bodo podlaga za priporočila glede nadaljnje regulacije, tudi v luči trendov razvoja regulacije elektronskih komunikacij v EU v naslednjih letih. 21 Dokument nosi uradni naslov»progress Report on the Single European Electronic Communications Market 2007 (13th Report)«oziroma Poročilo o napredku na enotnem evropskem trgu elektronskih komunikacij v letu 2007 (13. poročilo). V vsakodnevni (tako strokovni kot laični) uporabi se za omenjeno poročilo uporablja krajši izraz»13. poročilo«. Analogno tudi za vsa predhodnja tovrstna poročila. To poimenovanje uporabljam tudi v okviru tega magistrskega dela. 63

72 5.1. Poročilo o napredku enotnega evropskega trga za elektronske komunikacije za leto 2007 (13. poročilo) Evropska komisija vsako leto Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij poroča o napredku enotnega evropskega trga elektronskih komunikacij. V letu 2008 je tako nastalo že 13. tovrstno sporočilo. Zaradi lažjega navajanja bom v nadaljevanju pri sklicevanju na ta dokument uporabljal skrajšan izraz»13.poročilo«, kot se tudi sicer praviloma uporablja v komunikaciji z javnostmi s področja elektronskih komunikacij. Samo poročilo je zelo obširno; v začetku zajema splošne premike in spremembe na področju celotne EU, nato pa podrobno preuči in opiše razmere, dogodke in razvoj elektronskih komunikacij v vsaki državi članici posebej. V tem delu za vsako državo oriše razvoj trga in ukrepov regulacije ter učinke na področju fiksne in mobilne govorne telefonije, širokopasovnega dostopa do interneta, prenosa podatkov, razvoja in gradnje infrastrukture ter implementacije Uredbe o mednarodnem gostovanju. Poročilo obravnava tudi področje radiodifuzije, še posebej postopke pri uvajanju digitalne prizemne televizije, upravljanje radiofrekvenčnega spektra, prenosljivosti številk, univerzalne storitve ter nenazadnje ukrepov pri shranjevanju in varovanju osebnih podatkov Stanje na enotnem evropskem trgu elektronskih komunikacij v letu 2007 (13. poročilo) Leto 2007 je zaznamovalo nadaljnje zniževanje maloprodajnih cen, zlasti pri mobilnih govornih storitvah. Razvila in izboljšala se je tudi ponudba storitev, zlasti na področju mobilnih širokopasovnih storitev in še hitrejših optičnih povezav v javnih fiksnih omrežjih. Na področju mobilnih storitev se je gostota uporabe storitev še povečala. Merilo za gostoto uporabe je t.i. penetracija trga, ki je količnik med številom aktivnih uporabnikov in celotno populacijo nekega geografskega področja. 22 V letu 2006 je penetracija na področju mobilne telefonije dosegla vrednost 103,2%; v letu 2007, ki ga obravnava 13. poročilo, pa je stopnja penetracije dosegla 111,8%. To seveda pomeni, da je imel v povprečju vsak prebivalec EU več kot en aktiven mobilni telefon oziroma SIM kartico. 22 Definicije aktivnih uporabnikov se med posameznimi državami nekoliko razlikujejo, zato ta podatek pogosto ni povsem primerljiv. Vse pogosteje pa se dogaja, da regulatorji natančno predpišejo definicijo posameznih vrst (aktivnih) uporabnikov ter način njihovega štetja (npr. število SIM kartic, ki so opravile vsaj eno storitev v zadnji 90 dneh ipd.). 64

73 SLIKA 8: GOSTOTA NAROČNIKOV (PENETRACIJA) MOBILNIH STORITEV V EU (2G IN 3G) Vir: EC 2008a, 10. V letu 2007 se je zelo okrepila uporaba mobilnih storitev tretje generacije (3G). Če je gostota uporabe storitev 3G konec leta 2006 znašala 11%, je konec leta 2007 znašala že okoli 20%, kar pomeni več kot 88 milijonov uporabnikov pri šestinosemdesetih operaterjih. Pomemben vir prihodkov so postale podatkovne kartice za mobilni dostop do širokopasovnih storitev, čeprav je na drugi strani potrebno omeniti tudi to, da storitev SMS še vedno ostaja eden glavnih generatorjev prihodka operaterjev, saj storitev SMS v povprečju predstavlja okoli 14% prihodkov mobilnih operaterjev (EC 2008a, 11). Poročilo posebno pozornost namenja tudi cenam zaključevanja klicev v javnih mobilnih omrežjih v EU. Gre za področje, kjer skuša Evropska komisija z regulatornimi ukrepi bistveno poseči v oblikovanje teh cen in jih približati ravnem cen zaključevanja v javnih fiksnih omrežjih. Slika 9 prikazuje, kako različno regulatorji v posameznih državah posegajo na to področje. Gre za tehtano povprečje cen zaključevanja, pri čemer so cene zaključevanja posameznih operaterjev utežene z njihovim tržnim deležem, merjenim s številom naročnikov. 65

74 SLIKA 9: GIBANJE POVPREČNE CENE ZAKLJUČEVANJA KLICEV V MOBILNIH OMREŽJIH OPERATERJEV V EU Vir: EC 2008a, 30. Področje fiksnih govornih storitev in širokopasovnega dostopa je zabeležilo nadaljnji upad tržnih deležev prvotnih operaterjev (nekdanjih monopolistov) 23 in povečanje števila priključkov, ki jih zagotavljajo novi ponudniki storitev. Prenosljivost številk ostaja zelo pomemben element krepitve konkurence. Novi konkurenti na trg vstopajo z novimi tehnologijami in storitvami, predvsem na področju VoIP storitev, kjer združujejo ponudbo klasične govorne telefonije in širokopasovnega dostopa. Število širokopasovnih priključkov v EU je tako januarja 2008 doseglo skoraj 100 milijonov, v primerjavi z 80 milijoni leta Skladno s tem se je povečala tudi povprečna gostota širokopasovnih priključkov v EU, kar prikazuje Slika 10. SLIKA 10: GOSTOTA (PENETRACIJA) ŠIROKOPASOVNIH PRIKLJUČKOV V EU (JANUAR 2008) Vir: EC 2008a, Splošni izraz za prvotne operaterje oziroma nekdanje monopoliste (tako na področju fiksnih kot mobilnih storitev) je»incumbent«in se zelo pogosto uporablja v strokovni literaturi pa tudi v poljudnih člankih in drugih prispevkih. 66

75 Evropska komisija poročilo sklene z ugotovitvijo, da je za sektor še vedno značilna rast prihodkov, ki je posledica konstantne rasti prometa tako pri fiksnih kot tudi mobilnih storitvah. V državah članicah, v katerih se regulacija uporablja v skladu z najboljšimi praksami, so se pokazale koristi, ki jih prinaša potrošnikom, predvsem z uvedbo inovativnih širokopasovnih storitev. Regulatorni ukrepi so bili še zlasti uspešni v primerih, ko je bila pravočasno izvedena analiza trga in ko so bili operaterjem s pomembno tržno močjo naloženi dovolj natančni in podrobni ukrepi ter ko so bili pritožbeni in sodni postopki izpeljani hitro in učinkovito. Hkrati pa Komisija ugotavlja tudi, da obstoječi regulatorni okvir dopušča zelo široko razlago nekaterih pravil pri nalaganju ukrepov in spremljanju njihovega izvajanja. Regulativno okolje zato pogosto sloni na neusklajenih pristopih, ki zelo ovirajo uresničitev enotnega trga. Primeri takšne neskladne regulacije so cene in razponi cen zaključevanja klicev v mobilnih omrežjih, metodologije stroškovnega računovodstva, necenovna diskriminacija, ki jo izvajajo prevladujoči operaterji ipd. Hkrati so ravno to področja, za katera Komisija pripravlja nov sveženj ukrepov, ki bi v večji meri delovali v smeri enotnega notranjega trga in povečevanja konkurence med operaterji Stanje trga elektronskih komunikacij v Sloveniji (13. poročilo) Po mnenju Komisije so se pozitivni trendi iz leta 2006 nadaljevali tudi v letu Investicije v elektronske komunikacije so se povečale na 191 milijonov evrov, skupni prihodki sektorja so se povečali za skoraj 100 milijonov evrov na preko milijardo evrov. Komisija je posebej izpostavila sporni načrt privatizacije Telekoma Slovenije, ki ga je Vlada morala po intervenciji Komisije popraviti, da je skladna s pravili prostega pretoka kapitala znotraj EU. Kot enega večjih problemov je izpostavila tudi pojav diskriminatornega obravnavanja manjših alternativnih operaterjev, ki kljub jasnim določbam odločbe o podelitvi statusa operaterja s pomembno tržno močjo Telekomu Slovenije niso mogli dostopati do veleprodajnih (medoperaterskih) storitev pod enakimi pogoji. Komisija je izpostavila predvsem necenovne elemente navidez neškodljivih določil vzorčnih ponudb, ki pa so alternativnim operaterjem oteževale ali celo onemogočale enakopraven nastop na trgu (npr. krajši roki za vklop storitev pri vertikalno integriranem ponudniku storitev, nerazumne tehnične zahteve pri postavitvi kolokacij ipd.). Komisija v poročilu posebej omenja tudi pritožbe alternativnih operaterjev, da APEK praktično ne upošteva njihovih pripomb na opravljene analize trgov, da APEK ne izvaja skoraj nobene kontrole izpolnjevanja zahtev po pokritosti prebivalstva s signalom in izpolnjevanja drugih obvez po zakonu, odločbah ali drugih aktih oziroma ukrepih. Na področju širokopasovnega dostopa je bil zabeležen trend rasti gostote priključkov. Pri tem je posebej izpostavljena razvezava lokalne zanke, ki je odločilno prispevala k razmahu širokopasovnega dostopa. Število razvezanih lokalnih zank na prebivalca (per capita) je tako v Sloveniji med najvišjimi v EU. Pri tem pa je potrebno poudariti tudi to, da se je eden od alternativnih operaterjev odločil postaviti lastno optično omrežje do uporabnika (FTTH) FTTH kratica za Fibre-to-the-home. Označuje dostop do končnega uporabnika preko optičnega omrežja. 67

76 SLIKA 11: GOSTOTA (PENETRACIJA) ŠIROKOPASOVNEGA DOSTOPA DO INTERNETA V SLOVENIJI Vir: EC 2008a, 276. Razmere na trgu mobilnih storitev po mnenju Komisije še vedno niso dovolj konkurenčne. Gostota mobilnih priključkov (penetracija) znaša visokih 94% in trg se bliža zasičenosti, vendar ima največji mobilni operater Mobitel (bivši monopolist) še vedno 67-odstotni tržni delež. Ob upoštevanju tržnih deležev še dveh ponudnikov storitev, ki v celoti uporabljata omrežno infrastrukturo bivšega monopolista, pa njegov tržni delež znaša blizu 75%. Glavni in dolgo časa edini konkurent Si.mobil obvladuje približno 25% trga. Konec leta 2007 je na trg mobilnih storitev vstopil še tretji konkurent, ki napoveduje hitro rast in intenzivno izgradnjo lastnega radijskega omrežja, pri čemer Komisija ne pozabi izpostaviti dejstva, da je moral APEK intervenirati, da je tretji konkurent sploh dobil dostop do storitve nacionalnega gostovanja pri nekdanjem monopolistu, čeprav mu obstoječa odločba APEK to izrecno nalaga. Pa vendar je trg mobilnih storitev zabeležil premik v pozitivno smer; drugi največji operater Si.mobil je svoj tržni delež pomembno povečal, skoraj v celoti na račun tržnega deleža največjega operaterja. Vstop tretjega konkurenta obeta, da se bo trend demonopolizacije nadaljeval tudi v prihodnje. APEK je prav tako v svoji odločbi na upoštevnem trgu 16 predpisal postopno in dokaj drastično zniževanje asimetrije cen zaključevanja klicev v mobilnih omrežjih Mobitela in Si.mobila; ceni bi se morali v prvem četrtletju leta 2009 celo popolnoma izenačiti. V letu 2007 pa se je zgodila še ena zelo pomembna sprememba; v drugi polovici leta je stopila v veljavo Uredba o mednarodnem gostovanju, ki je močno vplivala na prihodke in poslovni izid obeh operaterjev na trgu, saj je za slovenske uporabnike značilno, da v veliki meri gostujejo v državah, za katere omenjena uredba ne velja. Na področju fiksne telefonije Komisija ugotavlja, da je stanje še nekoliko slabše. Nekdanji monopolist Telekom Slovenije namreč še vedno obvladuje preko 98% trga fiksne telefonije, merjeno v deležu opravljenega prometa. Storitev izbire in predizbire operaterja je sicer dobro zaživela na področju klicev v mednarodna omrežja, to pa ne velja tudi za nacionalne klice. Za področje fiksne telefonije je značilen tudi hiter preskok na nove tehnologije, predvsem v smislu izvajanja storitev po internetnem protokolu (VoIP). Ravno na tem zaenkrat nereguliranem področju se pojavlja največ težav in zlorab prevladujočega položaja. Tehnologija VoIP naj bi predvsem omogočala zniževanje vstopnih stroškov, izkazalo pa se je, da nekdanji monopolist za zaključevanje klicev v svojem VoIP omrežju zahteva 68

77 nekajkrat višjo ceno kot za zaključevanje v svojem klasičnem (TDM) omrežju, za katerega veljajo ukrepi cenovnega nadzora. Komisija področje posredovanja in zaključevanja klicev v teh omrežjih zato izpostavlja kot kritično področje, na katerega se bi morala v prihodnje osredotočiti regulacija. Evropska komisija je tako v 13. poročilu izpostavila kar nekaj področij, ki bodo v prihodnje zahtevala dodatne posege regulatorjev, da bi lahko izboljšali razmere za razvoj konkurence in kakovostnih ter cenovno dostopnih storitev elektronskih komunikacij. Komisija je izpostavila predvsem naslednja področja in naloge: zagotoviti nediskriminatorno obravnavo pri dostopanju do veleprodajnih storitev, predvsem zakupa širokopasovnega dostopa, razvezave lokalnih zank, izgradnje kolokacij; preprečiti protikonkurenčne prakse operaterjev s pomembno tržno močjo pri necenovnih elementih operaterskega dostopa (npr. zagotavljanje storitev po boljših pogojih, krajših časovnih rokih ipd.); na trgu mobilnih storitev pospešiti razvoj konkurence, ki bi privedla do bolj uravnotežene razporeditve tržnih deležev med operaterji; na skoraj monopolnem trgu fiksnih storitev zagotoviti pogoje za razvoj konkurence, ki bi tržni delež nekdanjega monopolista znižala na bolj sprejemljivo raven, primerljivo s povprečjem v EU; urediti pogoje dostopa do omrežij nove generacije (npr. VoIP) in določiti primerne cene zaključevanja v teh omrežjih. V nadaljevanju bom obravnaval nekoliko drugačen pogled na trg elektronskih komunikacij, ki ga prikazuje raziskava združenja alternativnih operaterjev ECTA, ki vsako leto pripravi posebno analizo konkurenčnosti posameznih nacionalnih trgov ECTA Scorecard ECTA 25 je evropsko združenje alternativnih operaterjev elektronskih komunikacij, ki so na trg elektronskih komunikacij vnesli konkurenco, saj so nanj vstopili po začetku regulacije oziroma demonopolizacije tega trga. Nastalo je kot protiutež ETNO 26, ki združuje nekdanje monopoliste na trgu elektronskih komunikacij. ECTA svojim članom zagotavlja skupno zastopanje interesov na evropski ravni, pripravlja strokovna srečanja z vseh področij, ki so relevantna za regulacijo trga, med drugim pa pripravlja različna poročila o stanju na posameznih trgih in izzivih, ki so pred novimi vstopniki na trg. Tako so že leta 2002 pripravili prvo analizo konkurenčnosti na posameznih evropskih trgih in jo poimenovali»ecta Scorecard«.. Od takrat se raziskava izvaja vsako leto, pridružuje se ji vedno več operaterjev iz različnih držav, tudi držav, ki niso članice EU. Skozi leta se je sam vprašalnik kot tudi metodologija zajema in obdelave podatkov ter interpretacije rezultatov razvijala in izpopolnjevala. Vseskozi pa je v ospredju načelo 25 ECTA European Competitive Telecommunications Association. 26 ETNO European Telecommunications Network Operators' Association. 69

78 zagotavljanja primerljivosti podatkov oziroma rezultatov raziskave. Dandanes raziskava temelji na odgovorih, ki jih posredujejo nacionalni regulatorji trgov elektronskih komunikacij (NRA), operaterji, ki so člani ECTA, in ostali operaterji, ki sodelujejo v raziskavi. Glavni namen raziskave je oceniti, ali je regulatorni okvir elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev v izbranih evropskih državah učinkovit pri zagotavljanju uresničevanja temeljnih ciljev regulacije, kot jih predvideva zakonodaja EU. Sama raziskava je sestavljena iz petih področij, vsako področje zajema skupek kompleksnih vprašanj in za vsako vprašanje je pripravljen točkovnik glede na vsebino možnih odgovorov, z jasnimi merili oziroma pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za dodelitev posameznega števila točk. Eno od vprašanj (konkretno je to vprašanje 44) se nanaša na povprečno trajanje izvedbe analize upoštevnega trga, ki jih izvaja nacionalni regulator trga elektronskih komunikacij (NRA). Če je povprečen čas trajanja izvedbe analize med 6 in 12 mesecev, taka država dobi maksimalno število točk za to vprašanje; če znaša ta čas med 13 in 18 mesecev, dobi srednjo vrednost, če pa traja več kot 19 mesecev, dobi ocenjevana država za to vprašanje 0 točk. In tako za vsako od skupno 104 vprašanj iz raziskave za leto Področja, ki jih zajema raziskava, skupaj z največjim možnim številom točk, so navedena v Tabeli 6. TABELA 6: PODROČJA PREUČEVANJA V RAZISKAVI ECTA SCORECARD ZA LETO 2008 Področje preučevanja Splošno institucionalno okolje (General institutional environment) Ključni dejavniki vstopa na trg in izgradnje omrežja (Key enablers for market entry and network roll-out) Učinkovitost nacionalnega regulatorja trga (Efficiency of NRA) Uporaba/uvajanje regulacije (Application of regulation by the NRA) Razmere na trgu in rezultati regulacije (Regulatory and market outcomes) Št. točk * SKUPAJ 485 * Največje skupno število točk, ki jih je možno doseči v okviru posameznega področja. Vir: ECTA 2008, Izbrana področja odsevajo glavna načela regulacije, določena v regulatornem okviru EU ter povezanih priporočilih in smernicah Evropske komisije in ERG. 27 V 27 ERG European Regulators Group oziroma Skupina evropskih regulatorjev. Strokovno posvetovalno telo EU, ki združuje nacionalne regulatorje trgov elektronskih komunikacij v EU. 70

79 nadaljevanju bom nekoliko podrobneje opisal posamezna področja in prikazal rezultate raziskave Splošno institucionalno okolje Prvo področje preučuje učinkovitost splošnega institucionalnega okvirja in okolja, v katerem delujejo operaterji in nacionalni regulator. Področje se osredotoča predvsem na institucije, ki so zadolžene za prenos in uvajanje regulatornega okvirja v zakonodajo in prakso, načine in učinkovitost sistema za sprožanje in razreševanje sporov. Področje je razdeljeno v 6 podpodročij, in sicer: Prenos regulatornega okvirja (Transposition of Framework) ocenjuje pravilnost in hitrost prenosa regulatornega okvira EU v nacionalno zakonodajo in prakso. Kot ključno merilo se uporablja število in vsebina prekrškovnih postopkov (t.i. infringement proceedings), ki jih zoper posamezno državo sproži Evropska komisija. Pristojnosti regulatorja (NRA Enforcement Powers) ocenjuje dejanske pristojnosti nacionalnih regulatorjev trga elektronskih komunikacij pri učinkovitem uvajanju ukrepov regulacije, sankcioniranja v primeru različnih kršitev, upravljanju s frekvenčnim spektrom in številskim prostorom ipd. Strokovnost regulatorja (NRA Scope and Scale of Resources) to podpodročje ocenjuje sposobnost posameznega regulatorja za pripravo ustreznih analiz, ukrepov regulacije, spremljanje razvoja na posameznih upoštevnih trgih ipd. Vprašanja se nanašajo na število dovolj usposobljenih strokovnjakov na različnih področjih in sposobnost regulatorja pritegniti oziroma privabiti vrhunske strokovnjake k sodelovanju pri regulaciji trga elektronskih komunikacij. Neodvisnost regulatorja (NRA Independence) neodvisnost se meri glede na morebitne omejitve, ki izhajajo iz same zakonodaje ter potencialne in dejanske vplive oziroma posege politike. Razreševanje sporov (Dispute settlements) poudarek je predvsem na procesnih načinih in hitrosti razreševanja posameznih vrst sporov. Učinkovitost pritožbenih postopkov (Effectiveness of Appeals Procedure) preučuje predvsem možnosti in pogostnost izpodbijanja odločitev nacionalnega regulatorja ter uspešnost teh postopkov in vpliv na prihodnja odločanja regulatorja. 71

80 SLIKA 12: REZULTATI RAZISKAVE ECTA SCORECARD 2008 ZA PODROČJE»SPLOŠNO INSTITUCIONALNO OKOLJE«Vir: ECTA 2008, 29. Največje možno število točk je 95. Iz Slike 12 izhaja, da je prvih 7 držav relativno izenačenih po številu točk. Presenetljivo visoko je uvrščena Grčija. Slovenija se uvršča v drugo polovico, po rezultatu je izenačena z Avstrijo, Portugalsko in Finsko ter presenetljivo boljša od Švedske, Turčije, Poljske, Nemčije in Belgije Ključni dejavniki vstopa na trg in izgradnje omrežja Drugo področje se osredotoča na tri najpomembnejše sklope dejavnikov, ki vplivajo na uspešnost vstopa na trg in izgradnjo (lastnega) omrežja: Pravice dostopa/poti (Rights of Way) izredno pomemben dejavnik za krepitev infrastrukturne konkurence; vprašanja se nanašajo predvsem na 72

81 področje možnosti pridobitve dovoljenj in soglasij za izgradnjo lastne kabelske in druge infrastrukture, dostopa do obstoječe infrastrukture v kabelski kanalizaciji oziroma po drugih poteh. Številski prostor (Numbering) vprašanja se nanašajo na dostopnost in postopke pridobivanja številskega prostora, izpolnjevanja obveze o prenosljivosti številk, možnosti prenosa številke v VoIP omrežjih, časovnih rokov za pridobitev ali prenos številke ipd. Frekvence (Frequencies) preučuje postopke in merila za alokacijo frekvenčnega spektra, saj razvoj novih tehnologij mobilnih komunikacij ter zbliževanje fiksnih in mobilnih storitev narekujeta še bolj preudarno in učinkovito upravljanje s frekvenčnim spektrom. SLIKA 13: REZULTATI RAZISKAVE ECTA SCORECARD 2008 ZA PODROČJE»KLJUČNI DEJAVNIKI VSTOPA NA TRG IN IZGRADNJE OMREŽJA«Vir: ECTA 2008,

82 Slika 13 kaže povsem drugačen vrstni red tako na vrhu kot tudi v drugi polovici. Raziskava je pokazala, da so možnosti vstopa na trg in izgradnje (lastnega) omrežja najboljše na Nizozemskem, v Veliki Britaniji, na Danskem in Finskem, pri čemer prav Nizozemska značilno odstopa, saj je dosegla kar 80 od 99 možnih točk. Slovenija se nahaja v zadnji tretjini držav z manj kot polovico možnih točk, denimo za Madžarsko in Belgijo, a rahlo pred Avstrijo in dokaj bolje od Grčije, Češke in Poljske Delovanje nacionalnega regulatorja trga elektronskih komunikacij Tretje področje preučuje učinkovitost delovanja nacionalnih regulatornih organov (NRA) na področju elektronskih komunikacij. Vprašanja se nanašajo na štiri sklope dejavnikov: Proces analize upoštevnih trgov (Market Analysis Process) - osredotoča se na izvajanje analiz posameznih upoštevnih trgov ter uvedbo ukrepov in spremljanje učinkov teh ukrepov na posameznih upoštevnih trgih. Preglednost regulatornega procesa (Transparency of regulatory process) preglednost procesa je ključnega pomena za zaupanje v sam proces in namen regulacije. Meri se ga skozi preglednost posvetovalnega procesa ob analizi upoštevnih trgov, rokih, ki so na voljo za posvete z zainteresiranimi javnostmi, obveznostjo objavljanja odločitev regulatorja, njihovega načrta aktivnosti in predvidene porabe sredstev. Uveljavljanje ukrepov regulacije (Enforcement record) nacionalni regulatorji morajo spremljati izvajanja naloženih ukrepov in v primeru kršitev tudi ustrezno ukrepati. Ta sklop vprašanj spremlja število oziroma pogostnost takih kršitev, vsebino kršitev in načine ukrepanje nacionalnih regulatorjev. Učinkovitost razreševanja sporov (Efficiency of dispute settlemet body) nacionalni regulatorji imajo tudi pristojnosti za razreševanje sporov med posameznimi operaterji. Ta sklop vprašanj proučuje postopke, časovne okvire in uspešnost razreševanja sporov v okviru postopkov pred nacionalnimi regulatorji trga elektronskih komunikacij. 74

83 SLIKA 14: REZULTATI RAZISKAVE ECTA SCORECARD 2008 ZA PODROČJE»DELOVANJE NACIONALNEGA REGULATORJA TRGA ELEKTRONSKIH KOMUNIKACIJ«Vir: ECTA 2008, 32. Velika Britanija, Norveška in Irska si delijo prvo mesto (61 točk od skupno 76). Slovenija se nahaja na sredini lestvice z enakim številom točk kot Švedska in Avstrija, vendar krepko za vodilnimi državami. Presenetljivo je tudi, da se je Belgija znašla v skupini držav, ki so dosegle manj kot polovico možnih točk (Belgija, Poljska, Češka, Turčija). 75

84 Uvajanje regulacije V okviru uvajanja oziroma uporabe ukrepov regulacije se raziskava usmerja v štiri sklope oziroma podpodročja: Tehnološka nevtralnost (Technological Neutrality) v tem sklopu raziskava preverja, ali regulator zasleduje pristop tehnološke nevtralnosti pri uvajanju posameznih ukrepov regulacije kot na primer dostop do kabelske kanalizacije in druge vodovne infrastrukture, kako je reguliran trg zakupa vodov, ali je storitev VoIP telefonije regulirana ali ne ipd. Pogoji operativnega delovanja (Operational Conditions) v tem sklopu vprašalnik preverja skladnost s smernicami glede kakovosti zagotavljanja storitev na razvezani lokalni zanki in širokopasovnem dostopu ter ostale tehnične pogoje pri zagotavljanju storitev dostopa do končnih uporabnikov. Ločitev računovodskih evidenc (Accounting Separation) vprašalnik preverja, ali je nacionalni regulator podal dovolj jasna navodila glede ločitve računovodskih evidenc za potrebe ex-ante regulacije in spremljanje učinkov regulacije. Necenovni pogoji poslovanja (Non-pricing Conditions) preučuje obstoj in intenzivnost necenovnih pogojev poslovanja, ki bi lahko kakorkoli vplivali na obstoj ali razvoj konkurence; predvsem se osredotoča na dejavnike, ki bi lahko zavirali normalen razvoj konkurence (nepreglednost, nerazumni pogoji za dostop do storitev ali omrežnih elementov ipd.). 76

85 SLIKA 15: REZULTATI RAZISKAVE ECTA SCORECARD 2008 ZA PODROČJE»UVAJANJE REGULACIJE«Vir: ECTA 2008, 33. Vrstni red je podoben kot v okviru področja»delovanje nacionalnega regulatorja trga elektronskih komunikacij«, kar seveda ni presenečenje. Na vrhu so znova Velika Britanija, Irska in Nizozemska, ki so dosegle 58 točk ali več (od 76 možnih). Na dnu grafičnega prikaza se nahajajo Poljska, Turčija in presenetljivo Švedska, medtem ko je Slovenija v spodnji tretjini držav s polovico nižjo oceno kot vodilne države Razmere na trgu in rezultati regulacije To področje je daleč najpomembnejše, zato je temu primerno prirejeno tudi točkovanje. Namen regulacije je zagotavljati razvoj novih kakovostnih in 77

86 inovativnih storitev po dostopnih cenah brez zlorab prevladujočega položaja ali drugih oblik omejevanja konkurence. Zato je ključnega pomena spremljanje rezultatov regulacije trga in samega razvoja trga v smislu konkurence. To področje zato ločeno preučuje štiri najpomembnejše sklope trga elektronskih komunikacij: Govorne storitve (Voice Services) ocenjuje uspešnost regulacije pri zagotavljanju konkurenčnosti na trgu vseh govornih storitev. Mobilne storitve (Mobile Services) posebej ocenjuje razvoj konkurence in učinkovitost regulatornih ukrepov na področju storitev mobilne telefonije kot enega najpomembnejših področij elektronskih komunikacij. Storitve poslovnim uporabnikom (Business Services) raziskava ocenjuje učinkovitost regulacije in konkurenčnost na področju storitev, ki jih operaterji nudijo svojim poslovnim strankam. Širokopasovne storitve (Broadband) ocenjuje uspešnost regulacije na področju širokopasovnih storitev. 78

87 SLIKA 16: REZULTATI RAZISKAVE ECTA SCORECARD 2008 ZA PODROČJE»RAZMERE NA TRGU IN REZULTATI REGULACIJE«Vir: ECTA 2008, 34. To področje na nek način združuje prejšnja področja. Namen regulacije je v prvi vrsti doseči boljšo tržno strukturo in večjo učinkovitost trga v smislu zagotavljanja inovativnih storitev s sodobnimi tehnologijami in ob poštenih cenah. Kot je možno razbrati iz Slike 16, se na vrhu pojavljajo iste države, ki so bile nadpovprečno uspešne tudi na prejšnjih področjih. Več kot 100 točk (od 149 možnih) je doseglo 5 držav, in sicer Norveška s precejšnjo prednostjo pred Nizozemsko, Dansko, Portugalsko in Veliko Britanijo. Skupini najboljših sledi Avstrija, ki se v prejšnjih preučevanih področjih ni ravno najbolje odrezala. Slovenija je znova v zadnji tretjini te razvrstitve, tik pred»večno zadnjimi«grčijo, Poljsko, Češko in Turčijo. 79

88 Rezultati analize ECTA Scorecard Skupni rezultati raziskave ECTA Scorecard 2008 so prikazani v Slikah 17 in 18. Iz obeh slik je mogoče razbrati, da lahko preučevane države v grobem razdelimo v štiri skupine: vodilne države, ki dosegajo nadpovprečne rezultate na vseh področjih, so Velika Britanija, Nizozemska, Norveška, Danska in Francija; države z dobro razvito regulacijo, vendar nekoliko slabšo uspešnostjo na katerem od področij, so Irska, Finska, Avstrija, Italija, Nemčija, Madžarska in Portugalska; v skupino držav z nekoliko slabšo povprečno oceno uspešnosti na več področjih so uvrščene Švedska, Španija, Belgija, Slovenija in Grčija; v skupino držav, ki so dosegle podpovprečne rezultate na vseh ali večini področij, ki jih je preučevala raziskava, kamor so se uvrstile Češka, Poljska in Turčija. Na vrhu razvrstitve se s precejšnjo prednostjo pred ostalimi nahajajo Velika Britanija, Nizozemska in Norveška, ki so dosegle 360 točk ali več (od 485 točk). Madžarska je najvišje uvrščena država iz zadnjega kroga širitve EU, neposredno ob boku Portugalske, Nemčije in Avstrije. Slovenija se je znova znašla na repu razvrstitve z 251 točkami, le pred Grčijo, Poljsko, Češko in Turčijo. Slika 18 je še nekoliko bolj nazorna: institucionalni okvir kot kaže ni odločilni dejavnik za končni uspeh. Resda imajo vodilne države dokaj visok rezultat v tem delu raziskave, vendar pa je njihov rezultat denimo slabši od rezultatov Grčije in Češke, ki sta se znašli skoraj povsem na repu razvrstitve. Analiza kot ključno področje izpostavlja področje uvajanja oziroma uporabe orodij regulacije trga (Application of Regulation by NRA). Vodilne države izkazujejo visok rezultat v tem delu analize. Vodilnim državam je skupno tudi to, da so vse nadpovprečno dober rezultat dosegle na zadnjem preučevanem področju, to je področju rezultatov regulacije oziroma splošnih tržno-ekonomskih kazalcev na trgu elektronskih komunikacij. Vendar pa je potrebno ob tem opozoriti, da so tudi nekatere druge države z bistveno nižjim skupnim rezultatom dosegle zelo visoke vrednosti na tem področju: Portugalska, Avstrija, Nemčija, Švedska. Pri tem je zlasti zanimivo dejstvo, da so te države dosegle relativno slab rezultat na področju uporabe orodij regulacije. 80

89 SLIKA 17: SKUPNI REZULTATI RAZISKAVE ECTA SCORECARD ZA LETO 2008 Vir: ECTA 2008, 3. 81

90 SLIKA 18: SKUPNI REZULTATI RAZISKAVE ECTA SCORECARD ZA LETO 2008, LOČENO PO POSAMEZNIH PODROČJIH PREUČEVANJA Vir: ECTA 2008, 28. Sama raziskava pa ponuja še eno zelo zanimivo primerjavo. Na tako imenovanem ECTA semaforju so z nazornimi barvnimi oznakami prikazani rezultati za posamezna področja in podpodročja raziskave, ločeno po državah. Pri tem zelena barva pomeni oceno uspešno (nadpovprečno), rumena barva nevtralno oceno (povprečno) in rdeča barva neuspešno (podpovprečno). V nadaljevanju je predstavljen ECTA semafor za leto Grafični prikaz je potrebno brati skupaj s pojasnili in opisi v točkah od do

91 SLIKA 20: POROČILO O UČINKOVITOSTI NACIONALNIH REGULATORNIH OKVIRJEV ZA LETO 2008 (ECTA SEMAFOR ZA LETO 2008) Vir: ECTA 2008, 9. 83

92 Kritična področja Slovenija se po raziskavi iz leta 2008 uvršča v zadnjo tretjino držav po doseženih točkah. Za vodilnimi državami zaostajamo na vseh področjih, zlasti pa na področjih priprave regulatornega okolja (Regulatory Environment), uvajanja regulatornih ukrepov (Application of Regulation by NRA) ter posledično ekonomskih in konkurenčnih razmer na posameznih trgih (Economic Market Conditions). Z drugimi besedami, institucionalni okvir za regulacijo je uspešno vzpostavljen, sodeč po ocenah je povsem primerljiv z Avstrijo, Finsko in Portugalsko, ki so dosegle bistveno boljše skupne rezultate kot Slovenija. Raziskava dokaj jasno nakazuje, da je težava predvsem v uporabi tega institucionalnega okvira v praksi, kar se kaže v neuspešni oziroma neučinkoviti uporabi primernih regulatornih ukrepov na posameznih upoštevnih trgih. Zato je v primerjavi z državami, ki so dosegle najvišje število točk, za Slovenijo bistveno slabše ocenjeno tudi področje konkurenčnosti oziroma ekonomsko-tržnih razmer. Odgovornost za vzpostavitev ustreznega regulatornega okvira in regulacijo trga elektronskih komunikacij nosi seveda nacionalni regulator, to je APEK. Ko gre za vprašanje konkurenčnosti oziroma zagotavljanje poštene (neizkrivljene) konkurence znotraj panoge in morebitnih zlorab oziroma kršitev konkurenčnega prava, pa je potrebno razloge za relativno slabo oceno tržnih razmer iskati tudi pri varuhu konkurence, to je Uradu za varstvo konkurence (UVK). Rezultati raziskave ECTA Scorecard jasno kažejo, da so na tem področju nujni temeljiti premiki in drugačen pristop pri ukrepanju na trgu elektronskih komunikacij. Vendar pa raziskava ECTA Scorecard ni odkrila ničesar novega, oziroma nič takega, na kar ne bi v svojih analizah opozarjala tudi Evropska komisija niti nenazadnje same analize APEK. V poglavju je predstavljena analiza APEK za 3. četrtletje leta 2007 in leto 2008, v katerem APEK ugotavlja, da se razmere na posameznih upoštevnih trgih sicer izboljšujejo, še vedno pa so relativno daleč od evropskih povprečij in najboljših praks. Če kot primer povzamem le tržne deleže nekdanjih monopolistov: na področju fiksnih govornih storitev je tržni delež največjega konkurenta v Sloveniji nekaj deset odstotnih točk višji od primerljivega povprečja v EU. Podoben rezultat se kaže tudi na področju mobilnih storitev (podrobnejša pojasnila in prikazi se nahajajo v poglavju 4). V Sloveniji so torej kritična področja predvsem: previsoki tržni deleži nekdanjih monopolistov na področju fiksnih in mobilnih storitev; skoraj popolna neaktivnost Urada za varstvo konkurence pri odkrivanju in sankcioniranju zlorab prevladujočega položaja po ZPOmK (predvsem cenovno izrivanje in plenilske cene); visoke in trajne ovire za vstop in rast novih konkurentov, pri čemer te ovire niso samo cenovne, temveč se pogosto pojavljajo v obliki (pre)dolgih administrativnih postopkov, nerazumnih zahtev pri razvezavi lokalne zanke (npr.»prenapetostne«zaščite), nerazumno dolgih rokov ipd.; 84

93 nejasni okvir prihodnje regulacije omrežij in storitev naslednje generacije (predvsem regulacija VoIP storitev, zlivanja fiksnih in mobilnih storitev, zakupa dostopovnih omrežij nove generacije ipd.). APEK je sicer skladno z ZEKom opravil analize na vseh upoštevnih trgih in v okviru postopkov določil operaterje s pomembno tržno močjo ter jim naložil celo vrsto ukrepov, ki pa se v veliki meri niso izkazali kot učinkoviti. Bodisi zato, ker so bili uvedeni prepozno ali pa preprosto zato, ker ovire za razvoj konkurence ne ležijo zgolj na področjih, za katere je pristojen APEK. Smisel in namen regulacije namreč ni zgolj v ex-ante regulaciji na medoperaterskem nivoju, temveč tudi skrbno spremljanje razmer na maloprodajnem trgu. Navkljub dejstvu, da je APEK močno znižal operaterske cene Telekoma Slovenije pri zagotavljanju veleprodajnih storitev dostopa do končnih uporabnikov in razvezave lokalne zanke, nekdanjemu monopolistu uspeva ohranjati izredno visok tržni delež. Razlog potemtakem ni nujno v veleprodajnih cenah, temveč pogojih, po katerih svoje storitve nekdanji monopolist ponuja svojim uporabnikom. Naloga varuha konkurence je, da stalno preverja, ali na trgu prihaja do izkrivljanja konkurence, predvsem cenovnega izrivanja in plenilskih cen ter drugih zlorab prevladujočega položaja na trgu. V kolikor bi UVK take zlorabe odkril, bi jih moral nemudoma sankcionirati in hkrati dati APEK jasen signal, da še enkrat podrobno preuči medoperaterske cene, ali niso morda še vedno previsoke oziroma nad razumno stroškovno ceno. V nadaljevanju tega poglavja sledi analiza nekaterih izbranih ključnih kazalnikov finančne in konkurenčne uspešnosti ter vpliv regulacije na te ključne kazalnike Analiza odvisnosti finančne in poslovne uspešnosti operaterjev od regulacije nacionalnih trgov elektronskih komunikacij Namen tega razdelka je analizirati vplive regulacije na poslovno in finančno uspešnost operaterjev v posameznih državah. Osnova za analizo so podatki, ki jih v rednih časovnih intervalih zbirajo različne institucije, tako javne nadzorne agencije in Evropska komisija kot tudi zasebna podjetja, ki se ukvarjajo z analiziranjem in svetovanjem na področju elektronskih komunikacij. Vsi uporabljeni podatki so bili javno objavljeni, pripravile so jih ugledne institucije, ki v svojih objavah zagotavljajo, da so podatki pripravljeni na usklajenih in splošno priznanih metodoloških osnovah, ki so praviloma tudi ustrezno pojasnjene. V zvezi s tem tako pri tej analizi predpostavljam, da so ti pridobljeni podatki korektni, to je pravilni in skladni z definicijami, ki jih je postavil izvajalec raziskave, ter da je bila uporabljena metodologija raziskave primerna glede na namen in cilj raziskave. Da torej vhodni podatki za analizo podajajo resnično sliko razmer preučevanega področja. Pri izbiri podatkov za analizo sem upošteval predvsem načelo primerljivosti, tako v smislu časovne primerljivosti kot tudi virov podatkov (usklajenost definicij). Vsa odstopanja od tega načela so ustrezno označena in opisana. V primeru prevelikega odstopanja od načela primerljivosti (npr. neprimerljivost časovnih obdobij) sem te podatke izločil iz same analize in razloge ustrezno pojasnil. 85

94 Drugi poudarek pri izbiri podatkov je bil njihov pomen oziroma vsebina. Izbiral sem pregledne, jasne, čim bolj objektivne in preverljive parametre, ki po eni strani dovolj dobro in natančno opisujejo proučevane pojave (npr. dobičkonosnost), po drugi strani pa so tudi podvrženi rednemu preverjanju njihove pravilnosti skozi postopke rednih poslovnih revizij ter drugih oblik nadzora. V zvezi s tem sem upošteval tudi različne časovne okvire delovanja posameznih operaterjev, saj imajo novi vstopniki bistveno drugačno strukturo stroškov kot že uveljavljeni operaterji. In nenazadnje, podatki se nanašajo na mobilne operaterje iz EU in še nekaterih držav. Gre za področje elektronskih komunikacij, ki je v zadnjih letih pod močnim regulatornim vplivom (npr. uredba o mednarodnem gostovanju, spremembe na področju upoštevnih trgov ipd.) in za katerega je na voljo dovolj ustreznih podatkov Odvisnost med tržnim deležem in ceno zaključevanja Odvisnost med tržnim deležem in ceno zaključevanja klicev v javnem omrežju postavljam v ospredje te analize. V prvi vrsti zato, ker je povezava logična, gibanje cen zaključevanja pa izredno pomembno, kar dokazuje dejstvo, da je zadnjih nekaj let osrednje področje ex-ante regulacije v EU, še posebej cene zaključevanja v mobilnih omrežjih. Zakonodaja in priporočila ERG zahtevajo, da so cene zaključevanja stroškovno naravnane. Osnovna ekonomska logika narekuje, da bolj kot operater izkorišča ekonomije obsega, bolj učinkovit je, zaradi česar bi morali imeti večji operaterji nižje stroške na enoto. Tržni delež je dober pokazatelj velikosti nekega operaterja na posameznem trgu. Podatek o tržnem deležu je razmeroma lahko pridobiti, je preverljiv in objektiven ter omogoča tako analizo absolutne kot tudi relativne primerjave v okviru posameznih nacionalnih trgov. Pričakovati je torej, da večji operaterji, torej operaterji z višjim tržnim deležem, zaradi svoje velikosti ustvarjajo večje prihranke obsega in povezanosti ter imajo zato nižje stroške na enoto storitve, to je ceno za zaključevanje v njihovem omrežju. V nadaljevanju preučujem to povezanost, in sicer na razpoložljivih podatkih o tržnih deležih in cenah zaključevanja v javnih mobilnih omrežjih v EU konec leta Zajeta je velika večina operaterjev v EU. Podatki o tržnih deležih operaterjev se nanašajo na konec tretjega četrtletja leta Pri nekaterih operaterjih vsi podatki niso bili na voljo; razpoložljivi podatki so navedeni, vendar ti operaterji niso zajeti v analizo. Podatki o cenah zaključevanja so pridobljeni iz 13. poročila in predstavljajo posnetek stanja v oktobru Podatki so torej časovno skladni in iz preverjenih zanesljivih virov, torej primerni za analizo. Tabela s podatki se nahaja v Prilogi 3 na koncu magistrskega dela. Kot je razvidno iz Priloge 3, gre za reprezentativen vzorec mobilnih operaterjev iz vseh članic EU. Podatki kažejo na velike razlike med posameznimi državami. Medtem ko imajo mobilni operaterji v Veliki Britaniji in na Poljskem praktično enake tržne deleže, je pri večini ostalih držav še vedno opaziti prevladujoči tržni delež enega operaterja (ponavadi nekdanjega monopolista). V nekaterih primerih so razlike med prvim in drugim operaterjem res nesorazmerno velike, na primer na Danskem, Nizozemskem in seveda tudi v Sloveniji. Prav Slovenija močno izstopa, saj je imel Mobitel med vsemi operaterji v preučevanem obdobju daleč 86

95 najvišji tržni delež. 28 Povprečni tržni delež operaterjev v preučevanem obdobju je znašal 29,5%. Le nekaj operaterjev je preseglo mejo 50-odstotnega tržnega deleža, v vseh primerih gre za nekdanje monopoliste. Tovrstni odkloni, še posebej, če so tako izraziti kot v primeru Slovenije, kažejo na neustrezno regulacijo v preteklosti. Kažejo na to, da regulatorji s svojimi ukrepi niso uspeli ustvariti dovolj dobrih pogojev za razvoj konkurence. Analiza cen zaključevanja klicev prav tako pokaže podobno sliko: povprečna cena zaključevanja operaterjev, zajetih v analizi, je v preučevanem obdobju znašala 0,1072 /min. Vendar pa je najnižja cena zaključevanja kar 80% nižja od povprečja (Ciper, ki pa je poseben primer), precej operaterjev ima 30-40% nižjo ceno od povprečja. Na drugi strani najdemo kopico operaterjev s 60-80% višjo ceno od povprečja, najvišja cena za več kot 100% presega povprečje. Ugotovimo lahko torej (najmanj) dvoje: (i) razlike med državami so po obeh parametrih zelo velike; (ii) povprečje ni najbolj ustrezna mera za primerjavo. V nadaljevanju zato prikazujem analizo odvisnosti med tržnim deležem in ceno zaključevanja klicev. Uporabljeni so podatki iz Priloge 3, ki so prikazani v razsevnem diagramu. Vrisana sta tudi regresijska krivulja in njena enačba, ki najbolje opisuje razsejanost preučevane odvisnosti (uporabljena je metoda najmanjših kvadratov). SLIKA 21: ANALIZA ODVISNOSTI TRŽNEGA DELEŽA IN CENE ZAKLJUČEVANJA KLICEV 0,2500 0,2000 Cena zaključevanja ( /min) 0,1500 0,1000 0,0500 y = -0,0813x + 0,1318 R 2 = 0,1384 0,0000 0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% Tržni delež (%) Vir: podatki iz Priloge Podatek o tržnem deležu Mobitela zajema tudi podatke o tržnih deležih Debitela in IZImobila, ki za svoje delovanje v celoti uporabljata infrastrukturne zmogljivosti Mobitela. 87

96 Razsevni diagram nakazuje rahlo negativno korelacijo in razporeditev vzdolž regresijske krivulje. Linearna regresija daje v tem primeru najvišji determinacijski koeficient, ki znaša 0,1384 (nelinearna regresija z eksponentno funkcijo daje nekoliko nižji determinacijski koeficient 0,1278). Glede na vrednost determinacijskega koeficienta ugotavljam, da je statistična povezava med tržnim deležem in ceno zaključevanja v omrežjih izbranih mobilnih operaterjev v EU v preučevanem obdobju šibka. Tehnično-metodološko gledano je rezultat povsem jasen. Vsebinskega pojasnila pa ni tako lahko podati. Osnovna predpostavka je bila, da so operaterji z večjim tržnim deležem bolj učinkoviti, saj lahko bolje izkoristijo ekonomije obsega in s tem dosežejo nižje stroške na enoto, to je ceno zaključevanja. Slika 21 to na videz zanika. Vendar pa se pojavlja povsem vsebinsko vprašanje, ali njihove cene zaključevanja dejansko odsevajo njihovo večjo učinkovitost? Tabela v Prilogi 3 razkriva velika odstopanja navzgor in navzdol od povprečja pri obeh preučevanih parametrih. Prav tako podatki v ničemer ne zagotavljajo, da so regulatorji v preučevanih državah enako uspešno uspeli uveljaviti stroškovno naravnane cene zaključevanja, torej cene, ki izkazujejo dejanske stroške na enoto. Rezultat torej ni zanesljiv in ne more ovreči sicer logično pričakovane povezave med tržnim deležem (velikostjo operaterja) in ceno zaključevanja klicev. Da bi nevtraliziral razlike med državami v smislu dosedanje prisotnosti in uspešnosti regulatornih ukrepov, sem posamezne nacionalne trge postavil na skupni imenovalec. V Prilogi 3 sem dodal stolpca, ki prikazujeta relativne razlike med posameznimi operaterji v okviru nacionalnih trgov, in sicer za oba parametra. Namesto absolutnih vrednosti tržnega deleža in cene zaključevanja sem uvedel relativni kazalnik, to je razmerje, ki prikazuje asimetričnost tržnega deleža in asimetričnost cen zaključevanja v posameznem mobilnem omrežju. Osnova sta tržni delež in cena zaključevanja največjega operaterja na posameznem nacionalnem trgu (praviloma je to nekdanji monopolist), ki imata oba vrednost 1, iz vrednosti absolutnih parametrov za preostale konkurente pa so nato izračunani relativni kazalniki asimetrije tržnih deležev in cen zaključevanja. Rezultati tako zastavljene analize odvisnosti so prikazani v Sliki

97 SLIKA 22: ANALIZA ODVISNOSTI ASIMETRIJE TRŽNIH DELEŽEV IN ASIMETRIJE CEN ZAKLJUČEVANJA KLICEV 2,50 2,00 Asimetrija cen zaključevanja 1,50 1,00 0,50 y = 0,467x 2-0,9295x + 1,4976 R 2 = 0,3543 0,00 0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20 Asimetrija tržnih deležev Vir: podatki iz Priloge 3. Razsevni diagram prikazuje nekoliko drugačno sliko. Stopnja asimetrije cen zaključevanja se v večini primerov giblje med vrednostima 1 in 1,5. Porazdelitev se zgosti v horizontalni ravnini blizu vrednosti 1. Razsevni diagram kaže, da je stopnja asimetrije cen precej neodvisna od asimetrije tržnega deleža med operaterji znotraj nacionalnih trgov. Analiza vseeno pokaže približno 2,5-krat višji koeficient determinacije kot v primeru analize odvisnosti absolutnih vrednosti parametrov. Glede na vrednost ugotavljam, da je odvisnost med asimetrijo cen zaključevanja klicev v mobilnih omrežjih izbranih operaterjev v EU od asimetrije tržnih deležev negativna in srednje močna. Dobrih 35% variabilnosti asimetrije cen zaključevanja je pojasnjene z vplivom asimetrije tržnih deležev oziroma razlik v velikosti med posameznimi operaterji v okviru nacionalnih trgov. Zgornje ugotovitve so do neke mere presenetljive, saj ne sledijo intuitivni logiki. Iz opisane narave pojava tako sklepam, da sta za odklon od logično pričakovane povezave možna 2 razloga: regulatorji na posameznih nacionalnih trgih elektronskih komunikacij niso uspeli operaterjem učinkovito predpisati stroškovne naravnanosti cen zaključevanja, zaradi česar operaterji v nekaterih državah neupravičeno uživajo koristi (pre)visokih cen zaključevanja in/ali regulacija cen zaključevanja se je zapeljala v smer, kjer velikost operaterja ni (več) ključni kriterij za višino cene zaključevanja. 89

98 Predvsem to drugo možnost nakazuje priporočilo Skupine evropskih regulatorjev (ERG 2008c), ki regulatorjem v EU priporoča, da stroškovno naravnane cene določi na podlagi restriktivne metodologije LRIC stroškovnega modela ter določi postopno in pospešeno izenačevanje cen zaključevanja klicev med posameznimi mobilnimi operaterji (simetrija cen zaključevanja). Izjemoma lahko regulatorji (ibid., 96) v prehodnem obdobju za kasnejše vstopnike na trg na podlagi ustrezne analize dovolijo asimetrijo cen zaključevanja, ki pa ne sme presegati 50%. To pomeni, da cena zaključevanja nobenega mobilnega operaterja naj ne bi presegala cene zaključevanja najučinkovitejšega operaterja za več kot 50%. Pa še v tem primeru bi moral regulator aktivno spodbujati učinkovitost novih operaterjev, med drugim tudi z zniževanjem dopustne asimetrije cen zaključevanja in postopne izenačitve (simetrije) s ceno učinkovitega operaterja. Dejstvo je, da je novim vstopnikom na trg že v izhodišču na voljo tehnologija, ki starejšim operaterjem še ni bila na voljo. Nove tehnologije omogočajo nižje začetne vstopne stroške kot tudi nižje tekoče operativne stroške, s čimer mlajši operaterji hitreje in lažje dosegajo (stroškovno) učinkovitost. Poleg tega je pogosto novim vstopnikom na trg zagotovljen dostop do že zgrajenih omrežij starejših in zrelih operaterjev v okviru nacionalnega gostovanja (v mnogih primerih regulirana storitev, na razvitih trgih pa tudi visoko konkurenčna storitev) po nizkih reguliranih cenah, ki novim operaterjem omogočajo relativno lahek, hiter in poceni začetek obratovanja ter pridobivanja prvih prihodkov tudi brez lastnega omrežja. V takih razmerah sama (relativna) velikost operaterja ni več tako pomembna. Ne glede na razliko v relativni velikosti operaterjev, ki lahko v prvih letih delovanja novega vstopnika dosega razmerje 1:5 ali celo več, le-ta ne more pričakovati asimetrije cen, večje od 1:1,50. To zagotovo vpliva na izračun korelacije v Sliki 22. Še vedno pa ostaja nepojasnjen velik razkorak med povprečno ter najvišjo in najnižjo ceno zaključevanja v zajetem vzorcu. Kot kaže, regulatorji niso enotni pri svojih posegih na trg v smislu ukrepov cenovnega nadzora, saj ni logično pričakovati, da bi bili povprečni stroški storitev primerljivih operaterjev (ki večinoma uporabljajo zelo podobno opremo in tehnologijo istih ali konkurenčnih proizvajalcev) v različnih državah tako različni. Menim, da gre v tem primeru za»neuspeh«regulatorjev. Identifikacija potencialnih razlogov v ozadju je zelo otežena in zapletena, predvsem pa ni v ospredju te analize, zato se na tem mestu ne bom spuščal v podrobnosti Analiza odvisnosti med ključnimi poslovnimi in finančnimi kazalniki ter ceno zaključevanja klicev V nadaljevanju analize bom preučeval statistično povezanost nekaterih ključnih poslovnih in finančnih kazalnikov, kot so stopnja EBITDA ali EBITDA marža (razmerje med dobičkom pred obrestmi, davki in amortizacijo ter prihodki iz poslovanja), ARPU (povprečni prihodek na uporabnika), tržni delež in seveda cena zaključevanja klicev. Analiza odvisnosti je narejena na vzorcu mobilnih operaterjev v 27 državah EU na podlagi razpoložljivih podatkov za leti 2006 in Gre za uradne javno objavljene podatke iz poročil Evropske komisije in drugih primerljivo zanesljivih virov, ki so bili dostopni ob pripravi analize. Podatki se nahajajo v tabeli v Prilogi 1. 90

99 V slikah 23 in 24 sta predstavljena razsevna diagrama, ki prikazujeta statistično povezanost med EBITDA maržo in tržnim deležem posameznega operaterja, ločeno za leti 2006 in SLIKA 23: ANALIZA ODVISNOSTI MED TRŽNIM DELEŽEM IN EBITDA MARŽO V LETU ,00% 60,00% EBITDA marža (%) 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% y = 1,0739x 2 + 0,0021x + 0,226 R 2 = 0,5263 0,00% 0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% Tržni delež (%) Vir: podatki iz Priloge 1. V obeh primerih je korelacija med preučevanima spremenljivkama pozitivna in (zelo) močna. Približno polovica variabilnosti odvisne spremenljivke (EBITDA marža) je pojasnjene z variabilnostjo tržnega deleža, to je velikostjo posameznega operaterja. Omeniti je potrebno, da je stopnja determinacije v letu 2007 za nekaj odstotnih točk nižja kot leto poprej. 91

100 SLIKA 24: ANALIZA ODVISNOSTI MED TRŽNIM DELEŽEM IN EBITDA MARŽO V LETU ,00% 60,00% EBITDA marža (%) 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% y = 0,2259x 2 + 0,4144x + 0,2066 R 2 = 0,4757 0,00% 0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% Tržni delež (%) Vir: podatki iz Priloge 1. Ta pozitivna korelacija je pričakovana in logična. Večji operaterji z racionalizacijo poslovanja lahko dosegajo bistveno večje ekonomije obsega in ekonomije povezanosti (v telekomunikacijah se pogosto uporablja tudi izraz učinek mreže ali»network effect«), ki omogočajo doseganje nižjih povprečnih operativnih stroškov ter posledično višje stopnje dobička. Za nadaljnjo analizo je pomembno preučiti tudi povezanost med tržnim deležem operaterjev in povprečnim prihodkom na uporabnika (ARPU). Kazalnik ARPU je zelo pogosto uporabljen kazalnik za različne vrste primerjav. Uporabiti ga je mogoče za različne segmente uporabnikov (predplačnike, naročnike, poslovne uporabnike), vrste storitev (govorne storitve, prenos podatkov ipd.). Najpogosteje se ga izračunava in prikazuje na mesečni ravni. Podatki o ARPU v tokratni analizi so izračunani na mesečni osnovi (tabela v Prilogi 1) in zajemajo vse storitve, ki jih zagotavljajo v vzorcu zajeti operaterji. Odvisnost med tržnim deležem in ARPU je prikazana v Sliki

101 SLIKA 25: ANALIZA ODVISNOSTI MED TRŽNIM DELEŽEM IN ARPU V LETU 2007 ARPU ( ) 50,00 45,00 40,00 35,00 30,00 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00 y = 35,679x 0,2303 R 2 = 0,105 0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% Tržni delež Vir: podatki iz Priloge 1. Iz Slike 25 je moč razbrati, da obstaja šibka pozitivna korelacija med tržnim deležem in ARPU. Večji operaterji (merjeno s tržnim deležem) imajo v povprečju večji ARPU, vendar je variabilnost ARPU le v približno 10 odstotkih pojasnjena z vplivom tržnega deleža operaterja. Vseeno je ta povezava pomembna. Dokazuje namreč, da večji operaterji kljub regulaciji še vedno uspevajo dosegati pomembne ekonomije obsega in povezanosti ter s tem višji prihodek na uporabnika. Ker imajo tudi več uporabnikov, je učinek na prihodke tako dvojen, na količini oziroma številu uporabnikov in na ceni oziroma ARPU. Večji operaterji lahko torej dosegajo nadpovprečno visoke prihodke, ki pozitivno vplivajo na njihovo investicijsko sposobnost ter sposobnost vplivanja na trg. Tudi z nekonkurenčnimi ali protikonkurenčnimi dejanji, ki ne spodbujajo, ampak zatirajo razvoj konkurence. Zato je izredno pomembno, da so gibanja teh ključnih kazalnikov poslovanja pod budnim nadzorom regulatorja trga. V tem primeru nacionalnih regulatorjev trga elektronskih komunikacij kot tudi nacionalnih varuhov konkurence. Pomembno pri spremljanju tega para spremenljivk je časovno obdobje. Pričakovati je namreč, da bodo manjši operaterji v začetni fazi svojega razvoja na trgu konkurirali z nižjo ceno, zaradi česar bodo imeli tudi nižji ARPU. Z drugimi elementi v začetni fazi zelo težko konkurirajo, saj praviloma ali sploh nimajo lastnega (radijskega) omrežja ali pa ga šele gradijo. Posledično ne morejo konkurirati s pokritostjo in tudi s tehnološko naprednimi novimi storitvami ne. Vendar pa bi v konkurenčnem okolju, v katerem nadzorne institucije s svojimi ukrepi ustvarjajo pogoje za razvoj konkurence, manjši operaterji sčasoma morali povečevati svoj tržni delež in skozi ekonomije obsega postopoma tudi ARPU. Nasprotno pa bi morali večji operaterji postopoma izgubljati tržni delež, povsem verjetno pa bi se začel zniževati tudi ARPU, saj se praviloma tudi veliki operaterji odzivajo na nižje cene novih vstopnikov. Takšno je pričakovano gibanje na urejenih konkurenčnih trgih. Če pa se v nekem časovnem obdobju dogaja, da večji operater vzdržuje ali celo povečuje svoj tržni delež ali ARPU, medtem ko novi vstopnik kljub intenzivnemu vlaganju v trg ne 93

102 raste ali celo nazaduje, je to jasen znak, da regulatorji trga ne delujejo, saj dopuščajo velikemu operaterju zlorabljanje prevladujočega položaja, cenovno izrivanje in ostale oblike protikonkurenčnega delovanja. Preučevanje tega para spremenljivk je v kombinaciji z analizo gibanja ostalih ključnih kazalnikov prvi in izredno pomemben pokazatelj stanja konkurence in konkurenčnega okolja. Z vidika predmeta preučevanja tega magistrskega dela je zelo zanimiva tudi analiza odvisnosti cene zaključevanja klicev (MTR) in EBITDA oziroma EBITDA marže. Odvisnost prikazuje Slika 26. SLIKA 26: ANALIZA ODVISNOSTI MED CENO ZAKLJUČEVANJA KLICEV IN EBITDA MARŽO V LETU ,00% 60,00% EBITDA marža 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% y = 13,059x 2-2,4616x + 0,4715 R 2 = 0,0671 0,00% 0,0000 0,0500 0,1000 0,1500 0,2000 0,2500 Cena zaključevanja ( /min) Vir: podatki iz Priloge 1. Iz Slike 26 je razvidno, da je statistična povezanost med ceno zaključevanja klicev v mobilnih omrežjih (MTR) in dobičkonosnostjo, merjeno z EBITDA maržo, zelo nizka. Determinacijski koeficient znaša nekaj manj kot 7%, kar pomeni, da mobilni operaterji v EU večino svojega dobička ustvarjajo z drugimi storitvami, ne z veleprodajnimi storitvami zaključevanja klicev. To je nekako pričakovano, saj so v večini držav te cene regulirane in ker naj bi bile stroškovno naravnane, naj ne bi omogočale ekstremnih dobičkov. Pa tudi sicer je s poslovnega vidika smiselno, da operater večino prihodkov in marže ustvarja z lastnimi maloprodajnimi storitvami, namesto da je v preveliki meri odvisen od prometa drugih operaterjev. V tem delu tako ugotavljam, da je statistična nepovezanost teh dveh preučevanih spremenljivk pričakovana in da izkazuje normalno stanje. V nadaljevanju preučujem odvisnost ARPU (povprečni prihodek na uporabnika) od višine cene zaključevanja klicev (MTR). Prihodki iz naslova medomrežnega povezovanja, ki so rezultat zaključenega dohodnega prometa in cene zaključevanja, so praviloma vključeni v izračun ARPU. To pa zato, ker uporabniki s tem, ko sprejmejo klic,»povzročijo«prihodke iz naslova medomrežnega povezovanja oziroma zaključevanja klicev. Pričakovati je torej, da obstaja statistična povezanost obeh spremenljivk. Prikazana je v Sliki

103 SLIKA 27: ANALIZA ODVISNOSTI MED CENO ZAKLJUČEVANJA KLICEV IN ARPU V LETU 2007 ARPU ( ) 50,00 45,00 40,00 35,00 30,00 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00 y = -7215x ,1x - 16,053 R 2 = 0,1831 0,0000 0,0200 0,0400 0,0600 0,0800 0,1000 0,1200 0,1400 Cena zaključevanja ( /min) Vir: podatki v Prilogi 1. Analiza odvisnosti potrdi povezanost med obema spremenljivkama, vendar je ta povezanost relativno šibka, saj je le približno 18% variabilnosti ARPU pojasnjene z vplivom cene zaključevanja. Zanimivo pa je, da je ta povezava pri nižjih cenah zaključevanja pozitivna, pri cenah zaključevanja, ki so nad povprečjem v preučevanih državah EU, pa se korelacija prevesi v negativno (uporabljena je metoda najmanjših kvadratov in polinomska regresijska funkcija). Iz tega sklepam, da imajo operaterji z višjo ceno zaključevanja v povprečju nižji ARPU. Slednje je logično in v veliki meri pojasnjeno tudi z analizo v Sliki 25. Manjši operaterji imajo zaradi višjih povprečnih stroškov praviloma nekoliko višje cene zaključevanja. Nenazadnje jim regulatorji v začetni fazi rasti celo dopustijo določeno stopnjo asimetrije cen zaključevanja glede na cene zaključevanja operaterjev, ki so na trgu prisotni že dlje časa. Hkrati pa ti manjši operaterji šele pridobivajo nove stranke in s tem dodatne prihodke, medtem ko velik del njihovih stroškov predstavljajo fiksni stroški. Ker lahko manjši operaterji praviloma konkurirajo predvsem ali le z nižjimi cenami storitev (s kakovostjo omrežja, tehnološko naprednimi storitvami ipd. praviloma ne morejo, ker v večini primerov nimajo lastnega omrežja), je pričakovati, da bodo njihovi povprečni prihodki na uporabnika nižji kot pri že uveljavljenih operaterjih. Ugotovitvi sta torej dve: povezava med obema spremenljivkama obstaja, vendar je šibka. To pomeni, da cena zaključevanja klicev ne prispeva bistveno k višini ARPU. Ta ugotovitev podpira tudi sklep v Sliki 26, ki dokazuje, da EBITDA ni odvisen od MTR, kar pojasnjujem s tem, da operaterji večji del dobička ustvarjajo z drugimi storitvami, predvsem maloprodajnimi. Enako kot kaže velja tudi za same prihodke oziroma ARPU; 95

104 korelacija med spremenljivkama se spreminja z višino cene zaključevanja, kar je posledica dejstva, da imajo manjši operaterji praviloma nekoliko višje cene zaključevanja klicev, kar izhaja tudi iz analize odvisnosti v Sliki 21 oziroma Sliki 22. Vendar pa je posebnost v tem, da imajo ti operaterji kljub višji MTR v povprečju nižji ARPU. To pa zato, ker na trgu konkurirajo predvsem z nižjimi cenami maloprodajnih storitev, zaradi česar ustvarjajo nižji povprečni prihodek (ARPU). Ker pa cena zaključevanja skladno z analizo v Sliki 27 ne prispeva bistveno k višini ARPU, višje cene zaključevanja ne odtehtajo nižjih prihodkov zaradi nižjih cen ostalih (maloprodajnih) storitev, ki (očitno) bistveno bolj vplivajo na višino ARPU. V nadaljevanju prikazujem še eno prav tako zanimivo analizo odvisnosti, in sicer med ARPU ter EBITDA maržo (Slika 28). Skupni imenovalec obeh so seveda prihodki. Pri EBITDA marži poleg prihodkov nastopa še del operativnih stroškov (brez obresti, davkov in amortizacije). SLIKA 28: ANALIZA ODVISNOSTI MED EBITDA MARŽO IN ARPU V LETU ,00% 50,00% EBITDA marža 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% y = 0,0002x 2-0,0166x + 0,6111 R 2 = 0,0594 0,00% 0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 ARPU ( ) Vir: podatki iz Priloge 1. Rezultat je nekoliko presenetljiv: ARPU kot kaže ne vpliva na EBITDA maržo. Korelacija je zelo šibka, saj je le okoli 6% variabilnosti EBITDA marže pojasnjene z vplivom ARPU. Iz tega lahko sklepam, da ima v enačbi EBITDA marže bistveno pomembnejšo vlogo kategorija operativnih stroškov. Ta sklep temelji v prvi vrsti na analizi v Sliki 23 in Sliki 24, ki prikazujeta močno korelacijo med tržnim deležem in višino EBITDA marže. Večji tržni delež pomeni, kot že pojasnjeno, večjo (stroškovno) učinkovitost zaradi izkoriščanja mrežnega učinka oziroma ekonomij obsega in povezanosti. Vendar pa kot kaže, te ekonomije obsega oziroma velikost operaterja skoraj v ničemer ne vplivajo na prihodkovno stran enačbe. Če bi, potem bi morala biti korelacija med ARPU in 96

105 EBITDA maržo bistveno močnejša in izrazito pozitivna. Slika 28 tega ne prikazuje. Sklepam torej, da je dobičkonosnost v vzorec zajetih operaterjev (merjena s kazalcem EBITDA marže) odvisna predvsem od obvladovanja operativnih stroškov oziroma stroškovne učinkovitosti (ki jo praviloma lahko dosegajo večji operaterji). Vpliv velikosti operaterja (tržni delež) na njegove povprečne prihodke (ARPU) je zanemarljiv (Slika 25). Vendar pa je ob tem potreben še dodaten pogled Kritična presoja rezultatov kvantitativne analize Pri interpretaciji rezultatov zgornje kvantitativne analize je potrebno upoštevati, da analiza temelji na podatkih širokega vzorca operaterjev iz EU, večina iz področja EU15, to je držav, ki že bistveno dlje časa posvečajo veliko pozornost regulaciji trga elektronskih komunikacij. V teh državah so tržni deleži nekdanjih monopolistov v večini primerov pod 50% (Slika 30). Povprečni tržni delež nekdanjih monopolnih mobilnih operaterjev v EU je padel celo pod 40% (Slika 29). SLIKA 29: POVPREČNI TRŽNI DELEŽI MOBILNIH OPERATERJEV V EU PO LETIH Vir: EC 2008a, 17. Te razmere so seveda popolnoma drugačne kot v Sloveniji, kjer ima vodilni mobilni operater še vedno okoli 70-odstotni tržni delež (glej Tabela 5 in Slika 30). 97

106 SLIKA 30: TRŽNI DELEŽI MOBILNIH OPERATERJEV PO DRŽAVAH EU, MERJENO PO ŠTEVILU UPORABNIKOV (OKTOBER 2007) Vir: EC 2008a, 19. Da je Slovenija takorekoč unikum v EU, kaže tudi Slika 31, ki zelo nazorno prikazuje tržne deleže vodilnih mobilnih operaterjev, nekdanjih monopolistov, v državah EU.»Primerjamo«oziroma»spogledujemo«se lahko le s Ciprom, ki pa je konkurenco na mobilnem trgu začel vzpostavljati šele leta 2007 z vstopom drugega operaterja. Za primerjavo navajam podatek, da imamo v Sloveniji podobno tržno strukturo na mobilnem trgu (Slika 30), čeprav je drugi največji mobilni operater (Si.mobil) na trgu prisoten že 10 let. 98

107 SLIKA 31: TRŽNI DELEŽI VODILNIH MOBILNIH OPERATERJEV (NEKDANJIH MONOPOLISTOV) V DRŽAVAH EU (OKTOBER 2007) Vir: EC 2008a, 18. Razmere v Sloveniji so torej močno drugačne kot v pretežnem delu EU, od koder izhajajo operaterji, ki so zajeti v kvantitativni analizi v točki V Sloveniji je tržna struktura bistveno drugačna; vodilni mobilni operater Mobitel (nekdanji monopolist) ima še vedno močno prevladujoč tržni položaj. Njegov tržni delež je več kot dvakrat večji kot tržni delež najbližjega konkurenta (Si.mobil). Ta podatek je izredno pomemben. Veliki operaterji imajo namreč popolnoma drugačno strukturo prometa; večji, kot je operater, večji delež vsega prometa, ki izvira iz njegovega omrežja, se dejansko tudi zaključi v njegovem omrežju. Slednje je razvidno tudi iz Slike 32, ki je povzeta po zadnji analizi upoštevnega trga 16, ki jo je APEK opravil leta 2007 in se nanaša na upoštevni trg zaključevanja klicev v javnih mobilnih omrežjih v Sloveniji (ekonomije obsega in povezanosti oziroma mrežni učinek so sicer podrobneje opisani in utemeljeni tudi v okviru točke ). 99

108 SLIKA 32: DELEŽI PROMETA (%), POSREDOVANEGA IN ZAKLJUČENEGA V ISTEM MOBILNEM OMREŽJU Vir: APEK 2007a, 37. Posledično to pomeni, da pri velikih oziroma večjih operaterjih prihodki in stroški iz medomrežnega povezovanja oziroma zaključevanja klicev predstavljajo manjši delež vseh njegovih prihodkov oziroma stroškov. Obratno je pri manjših operaterjih, ki zaradi manjše baze svojih naročnikov bistveno več klicev opravijo v druga omrežja, zlasti v omrežje vodilnega operaterja. Njihova izpostavljenost je tako bistveno večja, saj prihodki in stroški iz naslova medomrežnega povezovanja pomenijo velik delež v vseh njihovih prihodkih in stroških. Sprememba cene zaključevanja za 1 cent na minuto tako bistveno bolj (finančno) prizadene manjšega operaterja kot večjega operaterja. To napeljuje na večjo previdnost pri interpretaciji rezultatov analize v točki glede na razmere v Sloveniji. Analiza je namreč narejena na vzorcu operaterjev, ki so bistveno drugačni kot operaterji v Sloveniji, oziroma natančneje, tržna struktura v analizo zajetih nacionalnih trgov je bistveno drugačna od strukture trga v Sloveniji. To je tudi izredno pomembno za nadaljnjo regulacijo oziroma priporočila v zvezi z nadaljnjo regulacijo Priporočila za nadaljnjo regulacijo trga elektronskih komunikacij v Sloveniji Ker so dejanski prometni podatki posameznih operaterjev zelo občutljivi podatki, ki predstavljajo poslovno skrivnost operaterjev in jih ti zato javno ne objavljajo, podrobnejše analize vpliva spremembe cene zaključevanja, kot ključnega ukrepa regulacije trga javnih mobilnih storitev, ne morem opraviti. So pa ti podatki v celoti na voljo sektorskemu regulatorju (APEK), ki te podatke zbira, analizira in v agregirani obliki prikazuje v svojih rednih poročilih (četrtletna in letna poročila). 100

109 Zaradi pomanjkanja ustreznih konkretnih podatkov, ki bi bili podlaga za poglobljeno kvantitativno analizo posameznih operaterjev, so priporočila o nadaljnji regulaciji trga lahko zgolj groba in splošna, vendar vseeno dovolj jasna in tudi logična: nacionalni regulator trga elektronskih komunikacij (APEK) ter varuh konkurence (UVK) morata redno zbirati in analizirati podatke o razvoju konkurence in spremljati ključne kazalce razvoja konkurence ter z analizo konkretnih ponudb (paketov) operaterjev odkrivati morebitne zlorabe prevladujočega tržnega položaja oziroma kršitev konkurenčne zakonodaje; nujno je potrebno upoštevati posebnosti trga elektronskih komunikacij v Sloveniji ter genezo njegovega razvoja, predvsem v luči popolnoma drugačnega položaja oziroma tržne strukture na (mobilnem) trgu (glej točko ). Nadzorne institucije (APEK in UVK) nikakor ne bi smele slepo oziroma nekritično slediti ukrepom regulatorjev v drugih državah EU, ki imajo povsem drugačno strukturo konkurence in trende gibanja ključnih kazalnikov konkurenčnosti; vsak predvideni ukrep regulacije bi moral pred uveljavitvijo prestati zahteven preizkus vpliva ukrepa na poslovanje operaterjev in njegov dolgoročni vpliv na konkurenčnost trga (t.i. Regulatory Impact Assesment). Zaradi močne vpetosti Slovenije v širši okvir EU bi taka analiza morala upoštevati tako (dolgoročne) učinke na nacionalnem trgu kot tudi širše učinke v odnosu do mednarodnih trgov, zlasti trgov v državah EU; 29 nadzorne institucije bi morale redno spremljati učinke teh ukrepov in jih po potrebi tudi redno oziroma pravočasno prilagajati ugotovljenim dejanskim razmeram na trgu; 30 tako APEK kot predvsem UVK bi morala zelo natančno spremljati in nemudoma sankcionirati vsako zlorabo prevladujočega tržnega položaja, predvsem kršitve konkurenčne zakonodaje s področja cenovnega izrivanja in plenilskih cen. Ugotovitve na tem področju morajo biti izredno hitre in jasne, kršitve pa primerno strogo sankcionirane; šele ko se konkurenčne razmere v Sloveniji približajo razmeram, kot veljajo na primerljivih trgih v državah EU (in ki jih opisujejo analize teh trgov ter priporočila o ukrepih), se lahko regulacija na slovenskem trgu konvergenčno približuje regulaciji na trgih EU. Vsako drugačno ravnanje namreč zlahka pripelje do situacije, ko so slovenski operaterji pod neprimerno večjim regulatornim pritiskom kot operaterji v ostalih 29 Tu želim izpostaviti zlasti strmo zniževanje cen zaključevanja v javna mobilna omrežja v Sloveniji. Ker so te cene v Sloveniji precej nižje kot v tujini (povprečje v EU znaša 8-9 centov na minuto, v Sloveniji pa 5 centov na minuto), to pomeni velika neto izplačila iz Slovenije v tujino, še posebej, ker Slovenija kot majhno odprto gospodarstvo veliko prometa posreduje v države EU. To pomeni, da zaradi (pre)strogih regulatornih ukrepov slovenski operaterji financirajo poslovanje drugih operaterjev v EU, ki niso pod tako hudim regulatornim pritiskom. 30 Kot primer nespoštovanja tega priporočila navajam dejstvo, da APEK že več kot dve leti ni opravil analize upoštevnega trga zaključevanja klicev v posamičnih javnih mobilnih omrežjih (trg 16), čeprav je trg v tem času doživel velike spremembe (vstop dveh novih konkurentov, konvergenca fiksnih in mobilnih storitev, velike asimetrije cen zaključevanja ipd.). Veljavna slovenska in evropska zakonodaja predvidevata analize upoštevnih trgov najmanj na 2 leti, v primeru večjih sprememb (ki so se nedvomno zgodile) pa tudi v krajših časovnih intervalih. 101

110 evropskih državah, kar jim otežuje ali celo onemogoča normalen razvoj in konkurenčen nastop na nacionalnem trgu; ukrepi regulacije bi morali voditi v smer bistveno hitrejšega zniževanja tržnega deleža nekdanjih monopolistov tako na področju fiksne kot tudi mobilne telefonije. Več kot 90-odstotni tržni delež Telekoma Slovenije in okoli 70-odstotni tržni delež Mobitela nista zaželeno oziroma normalno stanje konkurence. Ukrepi zadnjih let so sicer obrodili nekaj sadov, vendar je trend veliko prepočasen, kar nakazuje, da dosedanji ukrepi niso dovolj strogi oziroma učinkoviti. Ob tem velja poudariti, da zakonodajni okvir za vse zgoraj naštete aktivnosti že dolgo časa obstaja. Dejstvo je, da morata za uspešno delovanje regulacije na trgu elektronskih komunikacij oba nacionalna regulatorja (APEK in UVK) zelo aktivno in tesno sodelovati, saj le (prava) kombinacija njunih ukrepov zagotavlja učinkovito formulo za uspeh. Predvsem UVK bi moral intenzivirati svoje aktivnosti na tem področju, zlasti pri odkrivanju in sankcioniranju zlorab prevladujočega položaja, cenovnega izrivanja in plenilskih cen. Analize in ukrepi UVK bi morali biti veliko hitrejši, zlasti ob ugotovitvi grobih kršitev pravil konkurenčnega prava. Regulacija ne more biti učinkovita, če od prijave do ugotovitve dejanskih kršitev in ukrepanja mine več kot 2 leti (primer ugotovitve zlorabe prevladujočega položaja, ko je Telekom Slovenije neupravičeno vezal vzpostavitev ADSL povezave s prehodom končnih uporabnikov iz PSTN priključka na ISDN priključek). 31 Nedvomno je nadaljnja regulacija trga elektronskih komunikacij potrebna, vendar bi se morala glede na obstoječe stanje bistveno spremeniti. Veliko večjo vlogo bi moral prevzeti Urad za varstvo konkurence na trgu maloprodajnih storitev. Aktivnosti tako APEK kot UVK bi morale biti bistveno bolj koordinirane in dopolnjujoče. Ukrepanje mora biti hitrejše, ob jasno definiranih ciljih, ki izhajajo iz neravnovesnega stanja tržne strukture v primerjavi s stanjem na trgih EU. Temu primerno bi morali biti ukrepi dovolj strogi, a vendarle specifični glede na situacijo na trgu, ki je v mnogočem drugačna od situacije na trgih v EU. Tako ukrepanje mora postopoma privesti do bolj normalne strukture trga in razmerij moči na posameznih upoštevnih trgih, ki bo primerljivo razmeram na trgih EU. V tem obdobju morajo biti ukrepi regulacije verjetno drugačni kot regulacija na bolj razvitih trgih. Šele ko bo slovenski trg dosegel stanje povprečnih evropskih trgov, je možno privzemanje in sledenje priporočeni regulaciji trga, kot se izvaja v okviru EU. 31 Več o tem primeru na spletni strani UVK: 129/ UVK je šele Telekomu Slovenije izdal odločbo, s katero je ugotovil, da je ta v obdobju od do (!) zlorabljal prevladujoč tržni položaj, in sicer s pogojevanjem sklepanja pogodb s sprejemom dodatnih obveznosti, ki po svoji naravi in glede na trgovinske običaje niso bile povezane z vsebino teh pogodb (kršitev 5. odstavka 10. člena ZPOmK). 102

111 6. PRIČAKOVANE SPREMEMBE REGULATORNEGA OKVIRA NA PODROČJU ELEKTRONSKIH KOMUNIKACIJ Sektor elektronskih komunikacij je eden najhitreje rastočih in razvijajočih se sektorjev gospodarstva. Zaradi svojega izjemnega gospodarskega pomena in nagnjenosti k monopolizaciji se vzporedno z razvojem telekomunikacij razvija tudi regulativa, to je pravno-regulatorni okvir ter regulatorna in sodna praksa. Regulacija mora slediti razvoju najmanj z enakim tempom, zaželeno bi bilo, da bi bila regulacija nekoliko pred gospodarstvom, saj je tako veliko učinkoviteje usmerjati razvoj skladno z začrtano strategijo. Namen tega poglavja je na kratko prikazati spremembe, ki so se bodisi že zgodile v zaključni fazi nastajanja tega magistrskega dela bodisi se bodo zgodile v drugi polovici leta Sprememba Splošnega akta o določitvi upoštevnih trgov Leta 2004 sprejeti Splošni akt o določitvi upoštevnih trgov je skladno s takratnim priporočilom Evropske komisije vključeval 18 upoštevnih trgov, ki so sektor elektronskih komunikacij (pretirano) natančno razdelili, tako rekoč secirali. Podrobnejši opis upoštevnih trgov po tem splošnem aktu se nahaja v točki 2.4. Že na tistem mestu sem opozoril na nesmiselnost tako podrobne členitve upoštevnih trgov. V praksi se je izkazalo, da so na širšem področju EU nekateri upoštevni trgi dovolj konkurenčni in da regulacija ni (bila) potrebna (npr. nekdanji upoštevni trg 15), po drugi strani pa se je na primer Evropska komisija odločila za neposreden poseg na trg z Uredbo o mednarodnem gostovanju, ki je v celoti nadomestila regulacijo na upoštevnem trgu 17. Zaradi tega je bilo smiselno spremeniti priporočilo in določiti drugačno členitev upoštevnih trgov, pri tem pa še vedno omogočiti nacionalnim regulatorjem, da po lastni presoji po potrebi izvedejo tudi analize trgov, ki niso del novega priporočila o upoštevnih trgih. Leta 2007 je tako Evropska komisija sprejela Priporočilo o upoštevnih trgih proizvodov in storitev na področju elektronskih komunikacij, 32 ki je namesto prejšnjih 18 predvidevalo le 7 upoštevnih trgov. APEK je sledil priporočilu Evropske komisije in v drugi polovici leta 2008 izdal nov Splošni akt o določitvi upoštevnih trgov, ki na geografskem območju Republike Slovenije določa naslednje upoštevne trge (UL RS /08): 1. Dostop do javnega telefonskega omrežja na fiksni lokaciji za rezidenčne in poslovne uporabnike (maloprodajni trg); 2. Posredovanje klicev v javnem telefonskem omrežju na fiksni lokaciji (medoperaterski trg); 3. Zaključevanje klicev v posamičnih javnih telefonskih omrežjih na fiksni lokaciji (medoperaterski trg); 32 Priporočilo Evropske komisije o upoštevnih trgih proizvodov in storitev na področju elektronskih komunikacij (UL L 344/65 z dne ). 103

112 4. Dostop do (fizične) omrežne infrastrukture (vključno s sodostopom ali razvezanim dostopom) na fiksni lokaciji (medoperaterski trg); 5. Širokopasovni dostop (medoperaterski trg); 6. Dostopovni deli zakupljenih vodov ne glede na tehnologijo, ki zagotavlja zakupljeno ali dodeljeno zmogljivost (medoperaterski trg); 7. Zaključevanje govornih klicev v posamičnih javnih mobilnih telefonskih omrežjih (medoperaterski trg). V primerjavi s prejšnjim splošnim aktom so spremembe velike in pomembne: namesto prejšnjih 7 je v novem splošnem aktu le en upoštevni trg na maloprodajnem segmentu, ostalih 6 je medoperaterskih trgov. Štirje upoštevni trgi se neposredno nanašajo na storitve in omrežja na fiksni lokaciji (prej 9 trgov). In nenazadnje, izločena sta bila 2 od 3 upoštevnih trgov s področja javnih mobilnih omrežij (nekdanja upoštevna trga 15 in 17) ter upoštevni trg 18, ki se je nanašal na prenos radiodifuzne vsebine. Vendar pa priporočilo Evropske komisije omogoča nacionalnim regulatorjem trga, da v kolikor ugotovijo potrebo po regulaciji tudi na trgih, ki niso več opredeljeni kot upoštevni trgi skladno s priporočilom, na teh trgih izvedejo potrebne analize (v okviru katerih tak trg opredelijo), ki jo skladno z rednim postopkom priglasijo Evropski komisiji in v kolikor jih ta potrdi, uvedejo tudi predlagane in potrjene ukrepe za izboljšanje konkurenčnosti. Ta možnost je predvidena tudi v novem slovenskem splošnem aktu in APEK je v svojem načrtu aktivnosti za leto 2009 že napovedal nekaj tovrstnih analiz Predlog spremembe Uredbe o mednarodnem gostovanju V točki so podrobneje opisane obveznosti, ki jih vsem mobilnim operaterjem v EU nalaga trenutno veljavna Uredba o mednarodnem gostovanju. 33 Vendar pa je Evropska komisija na podlagi rednih in podrobnih analiz ugotovila, da so razmere na maloprodajnem in veleprodajnem (medoperaterskem) trgu storitev mednarodnega gostovanja še vedno v nasprotju s pravili konkurence in da ta segment delovanja ne izpolnjuje pogojev notranjega trga EU. Problematične naj bi bile predvsem še vedno bistveno previsoke cene (maloprodajnih) storitev. Evropska komisija je zato pripravila nov, še strožji predlog uredbe in ga posredovala v usklajevanje Evropskemu parlamentu in Svetu. V začetku aprila 2009 je bil tako predstavljen usklajen predlog nove uredbe o mednarodnem gostovanju (usklajen med Evropsko komisijo, Evropskim parlamentom in Svetom), ki prinaša naslednje spremembe: 1. regulacija mednarodnega zaključevanja se zaključi leto prej, kot je predvideno s trenutno veljavno uredbo (zaključi se leta 2011 namesto leta 2012); 33 Gre za že omenjeno uredbo: Regulation (EC) No 717/2007 of the European Parliament and of the Council on roaming on public mobile telephone networks within the Community and amending Directive 2002/21/EC. Uredba je bila sprejeta 27. junija

113 2. za govorne klice predvideva hitrejše zniževanje cen (»glide-path«); 3. uvaja sekundni obračunski interval, a dopušča možnost, da operater (na maloprodajni in veleprodajni ravni) klice, krajše od 30 sekund, obračuna kot klice v trajanju 30 sekund; uvaja brezplačen dostop do glasovne tajnice (Voice Mailbox), in sicer od 1. julija 2010; 5. uvaja regulirano ceno pošiljanja SMS sporočil, in sicer 0,11 na maloprodajni ravni ter 0,04 na medoperaterski ravni; 6. uvaja regulacijo na medoperaterskem trgu zagotavljanja prenosa podatkov v javnih mobilnih omrežjih (»glide-path«); 7. operaterji bodo v obveznih pozdravnih SMS sporočilih, ki jih dobijo uporabniki ob prijavi v tuje mobilno omrežje, morali navajati tudi cene pošiljanja SMS sporočil in prenosa podatkov med gostovanjem ter podatke o dostopu do klicev v sili (klici na 112); 8. operaterji morajo uporabnikom zagotoviti avtomatično blokado porabe podatkovnih storitev v času gostovanja, in sicer na vrednost 50 oziroma temu ustrezno količino prenosa podatkov, pri čemer pa morajo uporabniku ponuditi tudi alternativne načine in vrednosti omejitve porabe. V drugi polovici aprila 2009 je Evropski parlament na svojem zadnjem zasedanju pred evropskimi parlamentarnimi volitvami z veliko večino sprejel usklajen predlog nove Uredbe o mednarodnem gostovanju. Pred uveljavitvijo mora predlog uredbe potrditi še Svet. Pričakovati je, da bo tudi Svet EU na svoji seji sredi maja potrdil novo Uredbo o mednarodnem gostovanju, ki bo tako lahko začela veljati s 1. julijem V Sliki 33 so prikazane bistvene cenovne in druge spremembe, ki jih prinaša nov predlog Uredbe o mednarodnem gostovanju (v primerjavi s sedanjim stanjem). 34 Gre za tako imenovani obračunski interval 30/1, ki pomeni, da se klici, krajši od 30 sekund, obračunajo kot klici v trajanju 30 sekund. Klici, daljši od 30 sekund, pa se obračunajo po dejanski porabi oziroma trajanju po sekundnem obračunskem intevalu. 105

114 SLIKA 33: PREGLED SPREMEMB, KI JIH PRINAŠA NOVA UREDBA O MEDNARODNEM GOSTOVANJU Vir: EC 2009b. Kot že navedeno, nova uredba prinaša še strožje ukrepe, ki bodo zagotovo negativno vplivali na prihodke in poslovni rezultat mobilnih operaterjev. Zlasti bodo prizadeti operaterji, katerih uporabniki v veliki meri gostujejo v omrežjih izven EU in torej izven področja regulacije. Tak primer je Slovenija. Kakšni bodo dejanski učinki regulacije na poslovanje mobilnih operaterjev v EU, je zelo težko napovedati, pričakovati pa je, da bo strožja regulacija vplivala tudi na njihovo investicijsko sposobnost. Če ob tem upoštevamo še učinke globalne gospodarske krize, katere jasno viden učinek je med drugim tudi zmanjšanje števila poslovnih in tudi zasebnih turističnih potovanj, to pomeni dvojni negativni finančni učinek iz naslova mednarodnega gostovanja za operaterje Druge pričakovane spremembe in aktivnosti APEK je na svoji spletni strani sredi aprila 2009 objavil okvirni načrt svojih aktivnosti v letu 2009, iz katerega je mogoče razbrati nekatere pomembne spremembe, ki bodo najverjetneje tudi uveljavljene v predvidenem časovnem obdobju. Prikazane so v Prilogi

115 Izpostaviti velja predvsem ponovljeno analizo upoštevnega trga»dostop do javnih mobilnih telefonskih omrežij in posredovanje klicev iz teh omrežij (medoperaterski trg)«.. Gre za nekdanji upoštevni trg 15 po starem Splošnem aktu o določitvi upoštevnih trgov, ki je bil izločen iz priporočila Evropske komisije in posledično tudi iz novega splošnega akta. Vseeno se je APEK odločil izvesti oziroma ponoviti to analizo, skladno s postopkom, ki ga vsebuje omenjeno priporočilo Evropske komisije. Analiza upoštevnega trga kot tudi izrek odločb je predviden že za prvo polovico leta Po več kot dveh letih bo APEK ponovno izvedel analizo upoštevnega trga»zaključevanje govornih klicev v posamičnih javnih mobilnih telefonskih omrežjih (medoperaterski trg)«. Gre za nekdanji upoštevni trg 16 oziroma trg 7 po novem Splošnem aktu o določitvi upoštevnih trgov. Razmere na tem upoštevnem trgu so se od zadnje analize leta 2007 bistveno spremenile. Na trg sta vstopila dva nova operaterja, Tušmobil in T-2, ki v tem trenutku nista regulirana, saj nista bila vključena v analizo leta Tržni deleži operaterjev so se v tem času precej spremenili, predvsem pa je zaradi ostre regulacije cen zaključevanja v omrežji operaterjev Mobitel in Si.mobil (ki sta bila v času opravljanja zadnje analize edina mobilna operaterja na slovenskem trgu) prišlo do popolnega neravnovesja cen zaključevanja. Ker Tušmobil in T-2 nista regulirana, sta lahko svoje cene zaključevanja klicev ohranila na relativno visoki ravni. Nasprotno pa sta morala Mobitel in Si.mobil svoje cene skladno z odločbo APEK zniževati. V letu 2009 je to privedlo do nenormalno visokih stopenj asimetrije med cenami zaključevanja, zato je posredovanje APEK na tem področju nujno. Analiza upoštevnega trga naj bi bila izvedena še v prvem polletju 2009, odločbe pa naj bi bile izdane kmalu v drugi polovici leta. V tem poglavju sem navedel le najpomembnejše spremembe, za katere je zelo verjetno ali pa gotovo, da bodo stopile v veljavo v letu 2009 in da bodo močno vplivale na poslovanje posameznih operaterjev. Zlasti nova regulacija na področju mednarodnega gostovanja bo imela pomembne finančne učinke na poslovanje mobilnih operaterjev. Kako močan bo ta učinek in kateri operaterji bodo bolj in kateri manj prizadeti, je v tem trenutku izredno težko napovedati, saj resnih in dovolj dolgoročnih analiz še ni. Prav tako bo iz analiz tudi izredno težko izločiti vpliv gospodarske krize, kar je za merjenje dejanske učinkovitosti regulacije izrednega pomena. Dejstvo pa je, da bo šele čas po trenutni gospodarski krizi lahko podal jasen odgovor, ali je poostrena regulacija dejansko tudi dolgoročno uspešna oziroma učinkovita. 107

116 7. SKLEP Sektor elektronskih komunikacij je bil in ostaja eden najpomembnejših gospodarskih sektorjev v EU. Pred približno desetimi leti so se na področju elektronskih komunikacij začeli pomembni premiki. V ospredje je bilo postavljeno zavedanje, da monopoli na tem tako pomembnem področju zavirajo razvoj novih sodobnih komunikacijskih storitev ali pa so le-te težje dostopne zaradi previsokih cen. Začelo se je obdobje regulacije, katere osnovni namen je bil spodbuditi konkurenco in razvoj novih tehnologij, storitev, povezljivosti, in to po nižjih cenah, ki bi te storitve približale širšim množicam ljudi. Tako kot je napredek v komunikacijah neizmerno hiter in intenziven, tako se je na nove razmere in izzive odzivala tudi regulacija oziroma regulatorni okvir elektronskih komunikacij v EU. Z vstopom v EU je tudi Slovenija prevzela zakonodajo, ki pristojnim institucijam (zlasti APEK in UVK) nalaga redno spremljanje stanja na trgu elektronskih komunikacij in sprejemanje ukrepov, ki spodbujajo konkurenco in učinkovitost operaterjev. Kot ena ključnih spremenljivk oziroma orodij regulacije na veleprodajnih medoperaterskih trgih se je že zelo kmalu izkazala cena zaključevanja klicev v posameznih komunikacijskih omrežjih. Ta cena mora biti stroškovno naravnana, to pomeni, da sme zajemati le relevantne veleprodajne stroške (zlasti stroške omrežja), povezane z izvajanjem te storitve. Vsi stroški, kakorkoli povezani z maloprodajnimi aktivnostmi, morajo biti izključeni iz izračuna. V zadnjih letih so operaterji, regulatorji in svetovalci tako prvih kot drugih pripravili in predstavili na desetine stroškovnih modelov izračuna cen zaključevanja. V grobem jih lahko razdelimo na tiste, ki do rezultata pridejo po principu»od zgoraj navzdol«, in tiste, ki uporabljajo tako imenovani inženirski pristop»od spodaj navzgor«. Veliko bolj kot ta razdelitev je pomembna razdelitev na modele, pri katerih se uporablja popolna alokacija stroškov, ki temeljijo na dejanskih preteklih stroških (FAC HCA), in na modele dolgoročnih prirastnih (inkrementalnih) stroškov (LRIC). Velika prednost FAC HCA modelov je, da temeljijo na dejanskih, potrjenih, revidiranih podatkih ter da upoštevajo dejansko stanje in topologijo omrežja, katerega ceno izračunavajo. To omrežje ni nujno optimalno učinkovito; pri izgradnji je lahko prišlo do nekaterih neracionalnih odločitev in gradenj, ki so seveda posledično zajete tudi v izračunu stroškovne cene. Na drugi strani modeli LRIC skoraj v celoti temeljijo na predpostavkah. Predpostavljajo optimalno učinkovitega operaterja, ki se je v danem trenutku odločil za vstop na konkretni trg in katerega (edini) cilj je zgraditi optimalno stroškovno učinkovito omrežje. Tako teoretično omrežje, zlasti ob intenzivnem in hitrem tehnološkem napredku, praviloma nima pretirane zveze z dejanskim omrežjem, za katerega se v modelu izračunava stroškovna cena. Namesto dejanskih nabavnih vrednosti in amortizacije v model vstopajo predpostavljeni stroški omrežnih elementov, ki so po dostopnih ponudbah cenovno najugodnejši, brez pretirane skrbi za morebitno nekompatibilnost opreme, še zlasti ob nadaljnjem razvoju, in nenazadnje možnim popustom, za katere bi se operater lahko dogovoril ob nakupu ključne opreme v paketu in z enotno pogodbo o vzdrževanju. Model LRIC je v veliki meri teoretičen. Praksa pa kaže, da LRIC modeli značilno dajejo nekoliko nižje cene medoperaterskih storitev in prav zato so regulatorjem tako zelo všeč. 108

117 Vendar pa všečnost ni kriterij, po katerem bi se presojala primernost stroškovnih modelov. Analiza in diskusija sta pokazali in dokazali, da je za izračun stroškovne cene zaključevanja klicev v izbranem komunikacijskem omrežju bolj primeren model popolne alokacije stroškov na podlagi dejanskih preteklih stroškov (FAC HCA). Model LRIC pa je lahko uporaben zlasti pri dokazovanju nekaterih najpogostejših zlorab prevladujočega položaja, predvsem cenovnega izrivanja oziroma plenilskih cen. Ugotovitve tako v celoti potrjujejo prvo hipotezo magistrskega dela. Zaradi povezave s stroškovnimi modeli in izračunom stroškovnih cen nadaljujemo z ugotovitvami s področja zlorab prevladujočega položaja, zlasti cenovnega izrivanja (»price-squeeze«) in plenilskih cen (»predatory pricing«), o čemer govori tretja hipoteza tega magistrskega dela. Najpogostejši vzrok ali vzvod za cenovno izrivanje je pojav škarij cen veleprodajnih (medoperaterskih) in maloprodajnih storitev. To preprosto pomeni, da nek operater, ki ima zaradi svoje velikosti status subjekta s prevladujočim položajem na trgu, za neko storitev (na primer zaključevanje klicev) drugim operaterjem zaračuna višjo ceno, kot ga ta storitev dejansko stane (ko jo denimo zagotavlja sam sebi). To namreč pomeni, da noben drug operater na maloprodajni ravni ne more zagotoviti konkurenčne cene za to storitev, ne da bi ob tem posloval z izgubo. Popolnoma jasno je, da so taka dejanja v nasprotju s pravili konkurence in kažejo na to, da regulator trga takemu operaterju ni uspel predpisati učinkovitih ukrepov, ki bi mu preprečevali zaračunavanje cen, ki so višje od dejanskih stroškov. Raziskave in poročila Evropske komisije in ECTA so večkrat izpostavile problem varstva konkurence v Sloveniji. Zlasti skozi nenormalno visoke tržne deleže nekdanjih monopolistov na segmentu fiksne in mobilne telefonije. Ob tem velja omeniti, da tržna deleža obeh nekdanjih monopolistov sicer padata, vendar veliko počasneje kot v EU, zato se razlika v primerjavi s stanjem v EU celo povečuje. Da je z varstvom konkurence verjetno nekaj narobe, priča tudi dejstvo, da je v primeru hude zlorabe prevladujočega položaja največjega fiksnega operaterja v Sloveniji, pristojni Urad za varstvo konkurence ukrepal sedem let po začetku zlorabe in tri leta potem, ko je ta operater z zlorabami prenehal. Nedejavnost pristojnih institucij je zelo verjetno prispevala k propadu in umiku enega od mobilnih operaterjev v letu Kljub jasnim opozorilom in zaskrbljujočim razmeram na trgu pristojne institucije še vedno dopuščajo zlorabe prevladujočega položaja, zlasti na trgu javnih mobilnih storitev, kjer že bežen pogled na cenike največjega operaterja poraja sum na prisotnost cenovnega izrivanja. Na podlagi ugotovitev tako lahko potrdimo tudi tretjo hipotezo, da na slovenskem trgu elektronskih komunikacij obstajajo elementi nekaterih oblik zlorabe prevladujočega položaja na trgu. Druga hipoteza govori o učinkovitosti regulacije. Pri tem se je potrebno vprašati, kaj to sploh je učinkovita regulacija. So to nizke cene? So to nove uporabne storitve, po dostopnih cenah? Smiselno je oboje hkrati. Vendar pa če pogledamo razvoj in prakso regulacije ter k čemu pretežno stremijo nacionalni regulatorji elektronskih komunikacij, se izkaže, da se regulatorji ukvarjajo pretežno z zniževanjem medoperaterskih cen. Le-te naj bi bile po njihovem krive za nerazumno visoke cene maloprodajnih storitev, na primer klicev v druga omrežja. Vse obravnavane analize in poročila kažejo na vztrajno in strmo zniževanje cen tako medoperaterskih kot tudi maloprodajnih storitev. V tem pogledu je regulacija, kot jo je začrtala Evropska komisija in kot jo izvajajo nacionalni regulatorji v državah članicah, učinkovita. Uporabniki v EU danes uporabljajo 109

118 veliko več naprednih storitev, ki so jim dostopne po bistveno nižjih cenah kot pred denimo petimi leti. Ob teh ugotovitvah se zdi, da druga hipoteza, ki trdi, da uvedeni ukrepi regulacije v EU niso učinkoviti, ne drži in bi jo bilo zato potrebno ovreči. Pa je temu res tako? Podrobnejša analiza je razkrila velike razlike med posameznimi državami pri zagotavljanju konkurenčnega okolja za razvoj in rast novih operaterjev. Enaka regulacija je po državah EU zelo različno uveljavljena. Ponekod je zelo učinkovita, spet drugod isti ukrepi ne obrodijo sadov. Najbolj uspešni so bili regulatorji v Veliki Britaniji in skandinavskih državah. Slovenija se v tej analizi ni odrezala najbolje. Vse obravnavane raziskave in analize so pokazale podpovprečno stanje konkurenčnosti trga. Tržni deleži nekdanjih monopolnih operaterjev močno presegajo povprečno vrednost tržnega deleža nekdanjih monopolistov v EU (na fiksnem segmentu v Sloveniji ima nekdanji monopolist še vedno več kot 90- odstotni tržni delež). Ukrepi regulacije, čeprav v osnovi enotni za vso EU, kot kaže vendarle niso bili povsod (enako) učinkoviti. S tega vidika zato te hipoteze ne moremo v celoti zavrniti. Ob tem je potrebno opozoriti še na eno pomembno komponento: dolgoročni učinki regulacije. Zaenkrat vemo, da so ukrepi regulacije (lahko) učinkoviti na kratek in srednji rok. Dolgoročno pa regulacija lahko pomeni, da bodo operaterji s področja, kjer je uvedena regulacija, začeli tehnološko in storitveno zaostajati za tistimi trgi, na katerih regulacije ni oziroma ni tako stroga. Dober primer je Daljni vzhod, zlasti Japonska, kjer v zadnjih letih niso podelili niti ene GSM licence. Tam ta tehnologija ne zanima nikogar več, pogovarjajo se o tretji generaciji mobilne telefonije (UMTS) in prihajajoči četrti generaciji. Ne gre spregledati dejstva, da vodilni japonski razvijalci mobilnih tehnologij zaključujejo testiranja četrte generacije mobilnih omrežij, medtem ko se večina evropskih mobilnih operaterjev še vedno ukvarja z vprašanjem, kako zapolniti oziroma izkoristiti svoja drago preplačana omrežja tretje generacije (UMTS). Regulacija taka kot je, je zelo globoko zarezala v prihodke operaterjev in zagotovo vplivala na njihovo investicijsko sposobnost. S predlogom nove uredbe za mednarodna gostovanja se ta vpliv na investicijsko sposobnost operaterjev še zaostruje. Nikakor ne moremo trditi, da je regulacija nepotrebna in neučinkovita. Zagotovo pa nekatere ugotovitve tudi v tem magistrskem delu odpirajo izredno pomembno vprašanje dolgoročnih učinkov (pretirane) regulacije. Odgovora na to vprašanje še ni in ga verjetno še nekaj časa ne bo. Je pa to zagotovo tematika, ki bo v naslednjih letih sprožila vedno nova vprašanja in zagotavljala številne razloge za nadaljnje preučevanje področja regulacije trga elektronskih komunikacij. 110

119 LITERATURA IN VIRI Literatura 1. Attenborough, Nigel Applying LRIC to Fixed-to-Mobile Interconnection. Fixed-Mobile Interconnect Costing Conference. London: IIR. 2. Baumol, William J On the Proper Cost Test for Natural Monopoly in a Multiproduct Industry. Englewood Cliffs: Prentice Hall. 3. Bešter, Janez in Nataša Kump Trg telekomunikacij v Sloveniji z vidika politike varstva konkurence. Ljubljana: Inštitut za ekonomska raziskovanja. 4. Bijl, Paul de Regulation and entry into telecommunications markets. Cambridge: Cambridge University press. 5. Borchardt, Klaus-Dieter The ABC of Community law. Luksemburg: Office for Official Publications of the EC. 6. Borzatta, Luca Zaračunavanje storitev v omrežju UMTS. Diplomsko delo. Ljubljana. 7. Bošnjak, Marko Liberalizacija telekomunikacij v Sloveniji. Magistrsko delo. Ljubljana. 8. Brigham, Eugene F. in Joel F. Houston Fundamentals of Financial Management. The Dryden Press. 9. Corkery, Matt Top down LRIC modelling for mobile call termination.fixed-mobile Interconnect Costing Conference. London: IIR. 10. Curwen, Peter Telecommunications in transition. London. 11. Čižman-Bohinc, Irena Vpliv spremembe vrednotenja na finančni položaj storitvenega podjetja. Magistrsko delo. Maribor. 12. Fredebeul Krein, Markus Comparing the Efficiency of Top-down versus Bottom-up LRIC Modelling for Fixed-mobile Interconnection. Fixedmobile Interconnect Costing Conference. London: IIR. 13. Intven, Frank, Jeremy Oliver in Edgardo Sepulveda Telecommunications Regulation Handbook. Washington: World Bank. 14. Košmelj, Blaženka in Jože Rovan Statistično sklepanje. Ljubljana: Ekonomska fakulteta v Ljubljani. 15. Laffont, Jean-Jacques Creating Competition Through Interconnection. Journal of Regulatory Economics, 10. Kluwer Academic Publishers. 16. Rogerson, David Implementing Cost Based Interconnect. London: Arthur Andersen. 17. Simončič, Matjaž Pomen regulacije v slovenskem liberaliziranem telekomunikacijskem prostoru. Magistrsko delo. Ljubljana. 18. Tajnikar, Maks Mikroekonomija s poglavji iz teorije cen. Ljubljana: Ekonomska fakulteta v Ljubljani. 19. Zbačnik, Janez Regulacija cen medomrežnega povezovanja in zakupljenih vodov po liberalizaciji telekomunikacijskih trgov. Diplomsko delo. Ljubljana. 111

120 Viri 1. APEK Agencija za pošto in elektronske komunikacije. 2008a. Splošni akt o določitvi upoštevnih trgov. (UL RS 18/08). 2. APEK Agencija za pošto in elektronske komunikacije. 2008b. Poročilo o razvoju elektronskih komunikacij v Republiki Sloveniji v letu APEK Agencija za pošto in elektronske komunikacije. 2008c. Poročilo o razvoju trga elektronskih komunikacij za tretje četrtletje APEK Agencija za pošto in elektronske komunikacije. 2007a. Analiza upoštevnega trga 16: Zaključevanje govornih klicev v posamičnih javnih mobilnih telefonskih omrežjih (medoperaterski trg) s predlaganimi obveznostmi. 5. APEK Agencija za pošto in elektronske komunikacije. 2007b. Odgovor na pridobljena mnenja in pripombe na Analizo upoštevnega trga 16: Zaključevanje govornih klicev v posamičnih javnih mobilnih telefonskih omrežjih (medoperaterski trg) s predlaganimi obveznostmi. 6. APEK Agencija za pošto in elektronske komunikacije. 2007c. Poročilo o razvoju trga elektronskih komunikacoj za tretje četrtletje APEK Agencija za pošto in elektronske komunikacije. 2007d. Analiza upoštevnega trga 12: Širokopasovni dostop (medoperaterski trg) s predlaganimi obveznostmi. 8. APEK Agencija za pošto in elektronske komunikacije Polletno poročilo o razvoju trga elektronskih komunikacij v Sloveniji v letu APEK Agencija za pošto in elektronske komunikacije Splošni akt o določitvi upoštevnih trgov. (UL RS 77/04). 10. EC - European Commision. 2009a. Progress Report on the Single European Electronic Communications Market 2008 (14th Report). 11. EC - European Commision. 2009b. Regulation of the European Parliament and of the Council, amending Regulation (EC) No 717/2007 on roaming on public mobile telephone networks within the Community and Directive 2002/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services. 12. EC - European Commision. 2008a. 13th Implementation Report on Progress and Development of Electronic Communications in EU and Accession Countries. 13. EC - European Commision. 2008b. Commision Recommendation on the Regulatory Treatment of Fixed and Mobile Termination Rates in the EU. 14. EC European Commision Regulation (EC) No 717/2007 of the European Parliament and of the Council on roaming on public mobile telephone networks within the Community and amending Directive 2002/21/EC. (Official Journal of the European Union L171/32). 15. ECTA The European Competitive Telecommunications Association Regulatory Scorecard ECTA The European Competitive Telecommunications Association Regulatory Scorecard EK Evropska komisija. 2007a. Priporočilo Evropske komisije o upoštevnih trgih proizvodov in storitev na področju elektronskih komunikacij. (UL L 344/65). 18. EK Evropska komisija. 2007b. Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij o pregledih trga v skladu z regulativnim okvirom EU za utrditev notranjega trga elektronskih komunikacij (drugo poročilo). 112

121 19. EP European Parliament Amendments by Parliament to the Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 717/2007 on roaming on public mobile telephone networks within the Community and Directive 2002/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services. 20. ERG European Regulators Group. 2008a. Regulatory Accounting in Practice ERG European Regulators Group. 2008b. International Roaming ERG benchmark data report for April to September ERG European Regulators Group. 2008c. ERG's Common Position on symmetry of fixed call termination rates and symmetry of mobile call termination rates. 23. IER Inštitut za ekonomska raziskovanja Trg telekomunikacij v Sloveniji z vidika politike varstva konkurence. 24. IIR Telecoms & Technology Regulatory Cost Modelling & Accounting In Telecoms. Dunaj. 25. IIR Telecoms & Technology Regulatory Cost Modelling & Accounting in Telecoms. Praga. 26. IRG Independent Regulators Group Principles of Implementation and Best Practice Regarding FL-LRIC Cost Modelling. 27. Telekom Slovenije Model stroškovnega računovodstva družbe Telekom Slovenije, d.d. (top down, FAC, CCA). 28. Zakon o elektronskih komunikacijah (ZEKom), UL RS št. 129/ Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence (ZPOmK-UPB2), UL RS št. 64/2007. Spletni viri Andersen, John. (2002). Study on the implementation of cost accounting methodologies and accounting separation by telecommunication operators with significant market power. [online]. Dostopno na: [ ]. APEK Agencija za pošto in elektronske komunikacije. (2009). Načrt izvajanja analiz in nadzorov v letu [online]. Dostopno na: [ ]. EC European Commision. (2005). Commission Recommendation of 19 September 2005 on accounting separation and cost accouting system under the regulatory framework for electronic communication (2005/698/EC). [online]. Dostopno na: [ ]. ERG European Regulators Group. (2008). ERG Regulatory accounting in Practice Report [online]. Dostopno na: pdf [ ]. ERG European Regulators Group. (2007). ERG Regulatory Accounting in Practice Report [online]. Dostopno na: pdf [ ]. 113

122 ERG European Regulators Group. (2005). ERG Common Position, Guidelines for implementing the Commission Recommendation C(2005) 3480 on Accounting Separation & Cost Accounting Systems under the regulatory framework for electronic communications. [online]. Dostopno na: c_as_and_cas_final.pdf [ ]. IRG Independent Regulators Group. (2007). IRG-Regulatory Accounting, Priciples of implementation and best Practice for WACC calculation. [online]. Dostopno na: [ ]. Mobitel. (2009). Vzorčna ponudba za medomrežno povezovanje z omrežjem Mobitel. [online]. Dostopno na: [ ]. Mobitel. (2007). Opis sistema stroškovnega računovodstva družbe Mobitel d.d. [online]. Dostopno na: [ ]. Si.mobil. (2009). Vzorčna ponudba za medomrežno povezovanje z omrežjem Si.mobil. [online]. Dostopno na: [ ]. Telekom Slovenije. (2009). Vzorčna ponudba za medomrežno povezovanje z omrežjem Telekoma Slovenije. [online]. Dostopno na: [ ]. UVK. (2008). Izrek odločbe Urada za varstvo konkurence proti Telekomu Slovenije zaradi zlorabe prevladujočega položaja na medoperaterskem trgu ADSL širokopasovnega dostopa z bitnim tokom. [online]. Dostopno na: [ ]. UVK. (2008). Postopek Urada za varstvo konkurence zoper Mobitel sprejem zavez Mobitela. [online]. Dostopno na: [ ]. UVK. (2006). Letno poročilo UVK za leto [online]. Dostopno na: [ ]. Wireless Intelligence KPI Benchmarks. [online]. Dostopno na: [ ]. 114

123 PRILOGE I

124 PRILOGA 1 Podatki o cenah zaključevanja, tržnih deležih, EBITDA marži in ARPU za izbrane operaterje v državah EU za leti 2006 in 2007 Vira: EC 2008a. Wireless Intelligence II