EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 25.6.2019 C(2019) 4922 final Agencija za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (AKOS) Stegne 7 1000 Ljubljana Slovenija Naslovnica: Tanja Muha direktorica Telefaks: +386 15836322 Zadeva: Sklep Komisije v zvezi z zadevo SI/2019/2175: veleprodajno zaključevanje klicev v posameznih javnih telefonskih omrežjih na fiksni lokaciji v Sloveniji (trg 1) Pripombe v skladu s členom 7(3) Direktive 2002/21/ES Spoštovana gospa Muha, 1. POSTOPEK Komisija je 28. maja 2019 evidentirala prejem obvestila slovenskega nacionalnega regulativnega organa, Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (AKOS) 1 o veleprodajnem trgu zaključevanja govornih klicev v posamičnih javnih telefonskih omrežjih na fiksni lokaciji 2 v Sloveniji. 1 2 V skladu s členom 7 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2002/21/ES z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (okvirna direktiva) (UL L 108, 24.4.2002, str. 33), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/140/ES, UL L 337, 18.12.2009, str. 37, in Uredbo (ES) št. 544/2009 (UL L 167, 29.6.2009, str. 12). V skladu s trgom 1 iz Priporočila Komisije 2014/710/EU z dne 9. oktobra 2014 o upoštevnih trgih proizvodov in storitev v sektorju elektronskih komunikacij, ki so lahko predmet predhodnega urejanja v skladu z Evropska komisija, 1049 Bruselj, BELGIJA Telefon: +32 22991111
Nacionalno posvetovanje 3 je potekalo od 21. februarja do 25. marca 2019. AKOS-u je bila 7. junija 2019 poslana zahteva po informacijah 4, odgovor nanjo pa je Komisija prejela 11. junija 2019 (v nadaljnjem besedilu: ZPI 1). AKOS-u je bila 13. junija 2019 poslana zahteva po dodatnih informacijah, odgovor nanjo pa je Komisija prejela 14. junija 2019 (v nadaljnjem besedilu: ZPI 2). 2. OPIS OSNUTKA UKREPA 2.1. Ozadje Veleprodajni trg zaključevanja klicev v posamičnih javnih telefonskih omrežjih na fiksni lokaciji v Sloveniji je bil že priglašen Komisiji, ki ga je ocenila v zadevi SI/2014/1636 5. Upoštevni trg proizvodov je zajemal zaključevanje klicev končnim uporabnikom, ki so bili vzpostavljeni in zaključeni v istem fiksnem omrežju (tj. samemu sebi, self-supply), in zaključevanje klicev končnim uporabnikom, ki so bili vzpostavljeni v omrežju drugega operaterja, oziroma svojemu vertikalno integriranemu maloprodajnemu delu, ne glede na uporabljeno tehnologijo (TDM ali IP). Klici, ki so bili zaključeni v okviru storitev neupravljane telefonije IP, so bili izključeni iz opredelitve trga, vključeno pa je bilo zaključevanje upravljanih klicev. Kot podjetja s pomembno tržno močjo je bilo določenih dvanajst operaterjev 6, naložene pa so jim bile naslednje obveznosti: (i) dostop do posebnih omrežnih zmogljivosti in njihova uporaba (vključno z medomrežno povezavo IP); (ii) nediskriminacija; (iii) preglednost ter (iv) cenovni nadzor in stroškovno računovodstvo. Pri obveznosti cenovnega nadzora je AKOS uvedel cene zaključevanja klicev v fiksnih omrežjih (cena FTR), izračunane na podlagi metodologije čiste BU-LRIC. Naložena cena zaključevanja klicev v fiksnih omrežjih je znašala 0,0876 evrocenta na minuto in se je uporabljala od septembra 2014 simetrično za vseh dvanajst operaterjev. Izračun tehtanega povprečja stroškov kapitala (WACC) je bil sporočen Komisiji, ki ga je ocenila v zadevi SI/2018/2050 7 v zvezi s trgom za veleprodajni visokokakovostni dostop na fiksni lokaciji v Sloveniji. Komisija je kritizirala 8 vključitev pribitka za velikost podjetja ( pribitek na majhnost podjetja ) v višini 3,67 % stroška lastniškega kapitala, ki ga je AKOS uporabil za izračun WACC, ki je bil določen v višini 9,02 % za starejša omrežja in 11,52 % za omrežja naslednje generacije (NGA). V drugi fazi preiskave je 3 4 5 6 7 8 Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2002/21/ES o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (priporočilo o upoštevnih trgih) (UL L 295, 11.10.2014, str. 79). V skladu s členom 6 okvirne direktive. V skladu s členom 5(2) okvirne direktive. C(2014) [5549]. (1) Alstar d.o.o., (2) Amis d.o.o., (3) Detel Global d.d., (4) Eurotel d.o.o., (5) Mega M d.o.o., (6) Novatel d.o.o., (7) Si.mobil d.d.; (8) Softnet d.o.o., (9) T-2 d.o.o., (10) Telekom Slovenije d.d., (11) Telemach d.o.o. in (12) Tušmobil d.o.o. C(2018) 3644. Komisija je menila, da: (i) je bila uporaba pribitka na majhnost podjetja odstopanje od standardne formule za WACC (na podlagi metode CAPM), ki jo nacionalni regulativni organi v EU običajno uporabljajo; (ii) AKOS ni utemeljil vključitve pribitka na majhnost podjetja v standardno formulo za WACC; (iii) AKOS ni pojasnil ustreznosti predlagane ravni pribitka na majhnost podjetja. 2
BEREC ugotovil, da so bili resni dvomi Komisije utemeljeni, Komisija pa je izdala priporočilo na podlagi člena 7(a) okvirne direktive. Po tem negativnem mnenju je AKOS predlagal nov izračun WACC, ki je bil priglašen Komisiji, ta pa ga je ocenila v zadevi SI/2018/2111 9. Spremenjeni WACC je bil v zvezi s trgom za veleprodajni visokokakovostni dostop na fiksni lokaciji določen v višini 7,16 % za starejša omrežja in 9,66 % za NGA omrežja. Izračun WACC ni več vključeval pribitka na majhnost podjetja in Komisija ni imela pripomb. 2.2. Opredelitev trga Upoštevni trg za zaključevanje klicev v posameznih javnih telefonskih omrežjih na fiksni lokaciji, kot je bil opredeljen v priglašenem osnutku ukrepa, zajema zaključevanje glasovnih klicev v posameznih javnih telefonskih omrežjih na fiksni lokaciji ne glede na tehnologijo. Trg zajema storitev upravljane IP telefonije kot javno dostopno telefonsko storitev in zaključevanje klicev, ki ga operater zagotavlja: (i) drugim operaterjem; (ii) samemu sebi (self-supply) ali (iii) tistemu svojemu vertikalno integriranemu maloprodajnemu delu, ki ponuja javno dostopne telefonske storitve na fiksni lokaciji svojim končnim uporabnikom. AKOS neupravljano govorno komunikacijo preko interneta 10 izključuje iz upoštevnega trga 11. AKOS nadalje ugotavlja, da klici v mobilnih omrežjih niso substitut za klice v fiksnih omrežjih, razen v posebnem primeru fiksno-mobilnih priključkov 12. Upoštevni geografski trg ustreza pokritosti z vsakim posameznim omrežjem. 2.3. Ugotovitev o pomembni tržni moči V priglašenem osnutku ukrepa je predlagana določitev 11 podjetij 13, ki zagotavljajo storitve zaključevanja klicev na upoštevnem trgu podjetjem s pomembno tržno močjo v svojem omrežju. AKOS je za določitev podjetja za podjetje s pomembno tržno močjo uporabil naslednja merila: (1) tržne deleže in njihovo spreminjanje v daljšem obdobju; (2) ovire za vstop na trg in razvoj konkurence ter (3) izravnalno kupno moč. 9 10 11 12 13 C(2018) [6369]. Pri tem gre za aplikacije, ki uporabljajo v danem trenutku razpoložljivo internetno povezavo za zagotovitev neupravljane govorne storitve, ki temelji na protokolu IP. Med najbolj znane in razširjene tovrstne aplikacije spadajo Skype, Viber, Google Voice, VoipBuster, VoipConnect ter še množica drugih. AKOS ugotavlja, da tovrstne komunikacije z vidika maloprodaje ne predstavljajo substituta običajni govorni komunikaciji preko javno dostopnih omrežij operaterjev fiksne telefonije. Glede na dejstvo, da povpraševanje na veleprodajnem trgu izhaja neposredno iz povpraševanja na maloprodajnem trgu, agencija zaključuje, da zamenljivost tovrstnih klicev z vidika povpraševanja na veleprodajnem trgu prav tako ne obstaja, zaradi česar neupravljanih govornih storitev preko interneta ni uvrstila na predmetni upoštevni trg. Ki so, čeprav se zagotavljajo preko mobilnega omrežja, zaradi zamenljivosti z ostalimi javno dostopnimi telefonskimi storitvami na fiksni lokaciji del predmetnega upoštevnega trga. Slednje pomeni, da za zaključevanje klicev na tovrstne priključke velja cenovna regulacija za zaključevanje klicev v fiksnem in ne v mobilnem omrežju. (1) A1 Slovenija d.d (2) Akcentis d.o.o (3) BBTel d.o.o (4) Detel Global d.o.o (5) Eurotel d.o.o (6) Mega M d.o.o (7) Novatel d.o.o (8) Softnet d.o.o (9) T-2 d.o.o (10) Telekom Slovenije d.d (11) Telemach d.o.o. 3
2.4. Regulativni korektivni ukrepi V priglašenem osnutku ukrepa so za podjetja s pomembno tržno močjo predlagane naslednje obveznosti: (1) dostop do določenih omrežnih zmogljivosti in njihove uporabe (člen 12 direktive o dostopu); (2) obveznost nediskriminacije (člen 10 direktive o dostopu); (3) obveznost preglednosti (člen 9 direktive o dostopu) in (4) obveznost cenovnega nadzora in stroškovnega računovodstva (člen 13 direktive o dostopu). Glede obveznosti cenovnega nadzora so v priglašenem osnutku ukrepa uvedene cene FTR, ki so izračunane na podlagi metodologije čiste BU-LRIC. Tako predlagana cena FTR znaša 0,0717 evrocenta na minuto (znižana s sedanje 0,0876 evrocenta na minuto), uporabljala pa naj bi se od oktobra 2019 simetrično za vseh 11 operaterjev s pomembno tržno močjo. Kot je pojasnjeno v priglašenem osnutku ukrepa, AKOS nalaga obveznost cenovnega nadzora, da bi operaterjem s pomembno tržno močjo preprečil zaračunavanje neutemeljeno visokih cen za veleprodajno zaključevanje klicev. AKOS meni, da je obveznost cenovnega nadzora upravičena, ker zagotavlja dostop do veleprodajnega zaključevanja klicev po cenah, ki omogočajo konkurenco na maloprodajnem trgu, to pa koristi končnim uporabnikom. Meni tudi, da je sorazmerna, ker zagotavlja, da lahko operaterji pokrijejo stroške učinkovitega operaterja. AKOS za izračun stroškov uporablja WACC v višini 9,66 %, določeni za NGA omrežja (tj. ki vključuje premijo za tveganje za NGA omrežja v višini 2,5 %), in ne WACC v višini 7,16 % za starejšo (bakreno) infrastrukturo. V odgovoru na ZPI 2 AKOS pojasnjuje, da je uporaba WACC za vrednotenje omrežij NGA upravičena zaradi velike razširjenosti IP priključkov v Sloveniji 14 in stroškovnega modela, ki temelji na razpoložljivi učinkoviti tehnološki možnosti, to pa je omrežje all-ip. 3. PRIPOMBE Komisija je preučila priglasitev in dodatne informacije, ki jih je sporočila agencija AKOS, ter ima naslednje pripombe 15 : 3.1. Vključitev premije za tveganje za omrežja NGA v WACC, ki se uporablja za cene FTR Komisija ugotavlja, da je bil WACC v višini 9,66 % za omrežja NGA ocenjen v priglasitvi SI/2018/2111 v zvezi s trgom za veleprodajni visokokakovostni dostop na fiksni lokaciji (trg 4) skupaj z nižjim WACC v višini 7,16 % za starejša omrežja. V tem primeru je bil višji WACC za omrežja NGA upravičen za kritje premije za tveganje za omrežja NGA. V sedanjem priglašenem osnutku ukrepa pa je predlagana uporaba WACC v višini 9,66 % za omrežja NGA za določitev reguliranih cen za storitve zaključevanja glasovnih klicev v fiksnih omrežjih, ki po mnenju Komisije niso povezane s storitvami dostopovnih omrežij naslednje generacije, poleg tega ni videti razloga, da bi se zanje uporabljala kakršna koli premija za tveganje, kot bi se lahko uporabljala za omrežja NGA. 14 15 AKOS v ZPI 2 pojasnjuje, da je v Sloveniji 81,3 % vseh priključkov IP priključkov. V skladu s členom 7(3) okvirne direktive. 4
Komisija je seznanjena z argumenti, ki jih AKOS navaja za višji WACC (s premijo za tveganje za omrežja NGA) pri določanju cen FTR, namreč z velikim deležem IP priključkov v Sloveniji in z modeliranjem operaterja all-ip po metodologiji BU-LRIC brez starejših rešitev TDM medomrežnega povezovanja. Kljub temu meni, da stroški, povezani z zaključevanjem glasovnih klicev v fiksnih omrežjih, ne spadajo na področje storitev, za katere bi bilo mogoče uporabljati premijo za tveganje za omrežja NGA. Opozarja, da je premija za tveganje za omrežja NGA namenjena spodbujanju naložb v dostopovna omrežja visoke zmogljivosti in njihovo uvajanje, s katerim se v primerjavi s starejšimi omrežji občutno poveča zmogljivost omrežja za spletne storitve in pri katerem obstaja tveganje glede hitrosti prehoda. Taka premija za tveganje bi lahko vplivala na izračun stroškov produktov dostopa na trgih 3a, 3b in 4. Komisija meni, da je premija za tveganje za omrežja NGA namenjena povračilu za nesistemsko tveganje pri naložbi v dostopovna omrežja naslednje generacije. Glede na navedeno Komisija poziva AKOS, da ponovno preuči svoj pristop in razmisli o možnosti, da bi za določitev cen FTR uporabila WACC, izračunan za starejša omrežja, in ne tistega, ki je bil izračunan za NGA. S tem bi se lahko še znižale cene zaključevanja klicev v fiksnem omrežju in omogočil bi se bolj nemoten prehod v smeri EuroRate, v katerem bo upoštevano tehtano povprečje dejanskih stroškov v Uniji. V skladu s členom 7(7) okvirne direktive mora AKOS dosledno upoštevati pripombe drugih nacionalnih regulativnih organov, organa BEREC in Komisije, na njihovi podlagi pa lahko sprejme osnutek ukrepa; če to stori, ga mora sporočiti Komisiji. Stališče Komisije do te priglasitve ne posega v njeno morebitno stališče do drugih priglašenih osnutkov ukrepov. Komisija bo ta dokument v skladu s točko 15 Priporočila 2008/850/ES 16 objavila na svojem spletišču. Komisija meni, da informacije v tem dokumentu niso zaupne. Če menite, da ta dokument po pravilih EU in nacionalnih pravilih o poslovni zaupnosti vsebuje zaupne informacije, ki bi jih pred tako objavo želeli izločiti, Komisijo 17 o tem obvestite v treh delovnih dneh po prejemu tega dokumenta. 18 Vsako tako zahtevo je treba utemeljiti. S spoštovanjem, Za Komisijo Roberto Viola Generalni direktor 16 17 18 Priporočilo Komisije 2008/850/ES z dne 15. oktobra 2008 o priglasitvah, rokih in posvetovanjih, predvidenih v členu 7 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2002/21/ES o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (UL L 301, 12.11.2008, str. 23). Zahtevek pošljite po elektronski pošti na naslov: CNECT-ARTICLE7@ec.europa.eu ali po telefaksu na številko +32 22988782. Komisija lahko javnost obvesti o rezultatu svoje ocene pred koncem tega tridnevnega obdobja. 5