FAKULTETA ZA DRŽAVNE IN EVROPSKE ŠTUDIJE

Transkripcija

1 FAKULTETA ZA DRŽAVNE IN EVROPSKE ŠTUDIJE SOCIALNO VARSTVENI PREJEMKI IN NAČELA SOCIALNE VARNOSTI Magistrsko delo Tanja Zupan Voler Kranj, 2015

2 FAKULTETA ZA DRŽAVNE IN EVROPSKE ŠTUDIJE SOCIALNO VARSTVENI PREJEMKI IN NAČELA SOCIALNE VARNOSTI MAGISTRSKO DELO Kandidatka: Tanja Zupan Voler Vpisna številka: Študijski program: magistrski študijski program Javna uprava II. stopnje Mentor: red. prof. dr. Zvone Vodovnik Kranj, 2015

3 ZAHVALA Posebna zahvala gre najprej mojemu mentorju, dr. Zvonetu Vodovniku, ki mi je svetoval in dajal napotke, ki so me pripeljali do cilja. Ves čas mi je nudil strokovno pomoč in me prijazno spodbujal. Posebej bi se rada zahvalila svoji družini, in sicer možu Andreju, hčeri Lari, sinčku Marku ter mami in očetu, ki so mi pomagali narediti res težek korak na poti k uspehu. Hvala vam za vso moralno podporo, spodbudne besede ter razumevanje in potrpežljivost. Še enkrat hvala vsem, ki ste me v času študija podpirali. Brez vas danes ne bi bila na cilju.

4 POVZETEK V magistrski nalogi uvodoma povzemam opredelitev socialne države in pomen socialne politike v Sloveniji. Spreminjanje družbe in razmerij v družbi zahteva spremembe na večini področij človekovega delovanja. Med omenjena področja sodi tudi socialna varnost državljanov posamezne države. Slovenija ima že v temeljnih določbah Ustave zapisano, da je socialna država, za katero je značilno, da svoja družbena razmerja v znatnem obsegu naslanja na vrednoto solidarnosti med ljudmi. Zaradi pomena socialne države na socialno varnost pa sem v nadaljevanju naloge podala opredelitev socialne varnosti in pravne vire (različne pravne akte), s katerimi so urejene pravice in obveznosti udeležencev družbenih razmerij. Poleg omenjenih pravnih aktov so pomembni tudi drugi pravni dokumenti, ki omogočajo ustrezno razlago pravnih norm, kot so sodbe domačih in tujih sodišč. To velja za celoten pravni sistem, za njihove podsisteme kakor tudi za pravo socialne varnosti. V osrednjem in hkrati najpomembnejšem delu naloge analiziram načela socialne varnosti. Omenjena načela so okvir, ki zavezuje sodobno državo, da načrtuje in izvaja socialno politiko in da ustrezno (s predpisi) uredi sistem socialne varnosti ter da poskrbi za izvajanje predpisov na tem področju. To izhodišče je temelj uresničevanja ustavnega načela socialne države in je hkrati tudi izhodišče za določanje smernic za razvoj podsistemov socialne varnosti, torej tudi za razvoj podsistema socialnega varstva. V nadaljevanju je obravnavan sistem socialne varnosti ter razvijanje sistema socialnega varstva v Sloveniji. Socialno varstvo je področje socialne varnosti, ki dopolnjuje področje socialnih zavarovanj tako, da osebam, ki so se znašle v socialnih stiskah in težavah, zagotavlja nujno denarno ali drugo pomoč, v kolikor omenjene pomoči tem osebam ni mogoče zagotoviti v okviru socialnih zavarovanj. Socialno varstvo temelji na socialni pravičnosti, solidarnosti ter načelih enake dostopnosti in proste izbire oblik. Temeljno izhodišče ukrepov na področju socialnega varstva je zagotavljanje dostojanstva in enakih možnosti ter preprečevanje socialne izključenosti. V magistrskem delu sem zajela tudi Nacionalni program socialnega varstva za obdobje , ki se nanaša na razvoj sistema socialnega varstva v navedenem obdobju. Magistrsko delo sem zaključila s primerjavo sistemov socialnovarstvenih dajatev v Sloveniji in v izbranih evropskih državah. Zaključni del naloge nam nakazuje, da se slovenski sistem socialne varnosti razvija in sledi evropskim smernicam in državam članicam Evropske unije. Preučitev je dokazala, da morajo posameznik in družina izčrpati vse možnosti zagotavljanja preživetja z lastnimi močmi, preden bi bili upravičeni do socialne pomoči države. Posameznik mora uveljaviti vse pravice iz nadrejenega sistema socialnega zavarovanja, izterjati dolgove, sprejeti vsako zaposlitev ter zmanjšati razpoložljivo premoženje. Sistem socialne pomoči je torej ii

5 zadnja varovalna mreža, ki naj bi omogočila življenje, vredno človekovega dostojanstva. Ključne besede: socialna država, socialna varnost, socialno varstvo, socialni transferji, načela socialne varnosti, denarne socialne pomoči, varstveni dodatek, socialno varstveni prejemki. iii

6 ABSTRACT In the introductiont his master s thesis summarizes the definition of a social state as well as the meaning of the social policy in Slovenia. The rapid changing of society and its relations requires changes in most areas of human activities. Such area is also the social security of citizens in each individual state. In the fundamental provisions of the Slovenian Constitution it reads that Slovenia is a social state, which means that it connects its social relations significantly with the value of solidarity among people. Due to the impact of the social state on the social security, I defined social security and sources of law, which are various legal acts and which regulate the rights and obligations of the social network. However, other legal documents are as well important, since they provide appropriate explanation of legal norms such as judgements of domestic and foreign courts. This applies to the complete legal system, its subsystems and as well for the social security law. The main part of the thesis is of greatest importance since it analizes the principlesof social security. The principles of social security represent a framework, which obligates a modern state to plan and implement the social policy. The state should regulate the social security system with appropriate prescriptions and ensure the implementation of prescriptions in the area. This starting point represents a basis of social state realization and a starting point in determining guidelines for the development of the social care subsystem. Further on, the system of social security and the development of social care in Slovenia are discussed. Social care is a part of social security, which complements the area of social insurances. It ensures and offers a necessary financial or other kind of support to persons with social problems in an organized and legal manner-if it cannot be assured within the framework of social insurances. It bases on social justice, solidarity and on the principles of equal availability and free choice. The basic starting point in the area of social care is to ensure dignity and equal choices for all members of the society and to avoid the social exclusion. The National Program of Social Care for the period is also included in the thesis and it refers to thedevelopment of the social care system in the stated period. The final part of my master s thesis is based on the comparison of social welfare benefits systems between Slovenia and selected European countries. The comparison shows, that the Slovene social security system is developing and is following the guidelines of Europe and EU Member States. The study has proved that an individual and his family should at first use their own possibilities for providing survival, before they would be entitled to receive social assistance. An individual should enforce all the rights from the superior social insurance system, recover debts, accept every iv

7 employment and reduce the available assets. The social assistance system therefore the last safety net, which enables a life, worthy of human dignity. is Key words: social state, social security, social protection, social transfers, the principles of social security, social assistance, income support, social welfare benefits. v

8 KAZALO POVZETEK... ii ABSTRACT... iv 1 UVOD Opredelitev problema in predmeta raziskovanja s postavljenimi hipotezami Namen in cilji raziskovanja Ocena dosedanjih raziskav Metode dela in raziskovanja SOCIALNA DRŽAVA IN SOCIALNA POLITIKA Socialna država Država družba blaginje Socialna politika Socialna zaščita OPREDELITEV POJMA SOCIALNE VARNOSTI Pravni viri socialne varnosti in socialnega varstva Mednarodni pravni viri Interni pravni viri NAČELA SOCIALNE VARNOSTI Načelo enotnosti socialne varnosti Načelo vzajemnosti in družbene solidarnosti Načelo univerzalnosti Načelo demokratičnosti Načelo komplementarnosti javnega in zasebnega podočja sistema socialne varnosti Načelo pravnosti Načelo nezastarljivosti, neodtujljivosti in spoštovanja pridobljenih pravic iz obveznih zavarovanj in socialnega varstva Načelo zveznosti postopka uveljavljanja in varstva socialnih pravic SISTEM SOCIALNE VARNOSTI Sistem socialnih zavarovanj Tematika starševstva in družinskih prejemkov Sistem socialnega varstva RAZVIJANJE SISTEMA SOCIALNEGA VARSTVA V SLOVENIJI Splošno o sistemu Socialno varstvo v Sloveniji Nacionalni program socialnega varstva Socialnovarstvene storitve Izvajalci na področju socialnega varstva SISTEM SOCIALNO VARSTVENIH DAJATEV V REPUBLIKI SLOVENIJI IN V IZBRANIH EVROPSKIH DRŽAVAH Socialno varstvene dajatve Reforme socialnih transferjev za zagotavljanje socialne varnosti v Republiki Sloveniji vi

9 7.2.1 Spremembe dodeljevanja denarnih socialnih pomoči Spremembe pravice do denarne socialne pomoči Spremembe pravice do varstvenega dodatka Splošno o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev Socialno varstveni prejemki v Republiki Sloveniji Denarna socialna pomoč Izredna denarna socialna pomoč Varstveni dodatek Postopek uveljavljanja in varstva pravic Primerjava slovenskega sistema denarnih socialnih pomoči z sistemom v Nemčiji in Avstriji Socialna pomoč v Nemčiji Socialna pomoč v Avstriji DOSEŽENI REZULTATI IN CILJI RAZISKAVE PREVERITEV HIPOTEZ PRISPEVEK REZULTATOV K STROKI IN ZNANOSTI ZAKLJUČEK LITERATURA IN VIRI SEZNAM TABEL IN SLIK SEZNAM UPORABLJENIH KRATIC IZJAVA O AVTORSTVU IN NAVEDBA LEKTORJA vii

10 1 UVOD 1.1 OPREDELITEV PROBLEMA IN PREDMETA RAZISKOVANJA S POSTAVLJENIMI HIPOTEZAMI Država je glavni nosilec dejavnosti socialne varnosti in socialnega varstva ter s predpisi ureja omenjeno področje. Naloge države so splošne, opredeljene v 9. členu Zakona o socialnem varstvu (ZSV), in posebne, opredeljene v 2. členu ZSV. Posebne naloge nalagajo državi, da sprejme nacionalni program socialnega varstva, na podlagi katerega določi strategijo razvoja, prednostna razvojna področja, specifične potrebe in zmožnosti ter določi mrežo javne službe na področju socialnega varstva. ZSV iz leta 1992 z več sprejetimi dopolnitvami obsega socialnovarstvene dajatve za osebe brez sredstev za življenje, ki zaradi starosti ali nezmožnosti za delo niso sposobne ustvarjati dohodkov oz. zaradi objektivnih razlogov nimajo zagotovljenih minimalnih sredstev za preživljanje sebe in svojih družinskih članov. V sistem socialnega varstva med drugim uvrščamo socialne transferje, kamor spada denarna socialna pomoč. Zakon določa denarno socialno pomoč v višini minimalnega dohodka, ki je izračunan na podlagi raziskave o minimalnih življenjskih stroških. S tem se upravičencu za čas bivanja v Republiki Sloveniji zagotavljajo sredstva za zadovoljevanje minimalnih življenjskih potreb v višini, ki omogoča preživetje. Bohinčeva definicija nam siceršnji kompleksen pojem sistema socialnega varstva precej poenostavi:»socialno varstvena dejavnost obsega preprečevanje in reševanje socialne problematike posameznikov, družin in skupin prebivalstva«(bohinc in Ragelj, 2003, str. 85). Izčrpnejšo opredelitev socialnega varstva najdemo v Nacionalnem programu socialnega varstva (NPSV) opredeljenega kot sklop (oz. enega od sklopov) socialne varnosti, ki temelji na socialni pravičnosti, solidarnosti ter na načelih enake dostopnosti in proste izbire oblik. Temeljno izhodišče ukrepov na področju socialnega varstva je zagotavljanje dostojanstva in enakih možnosti ter preprečevanje socialne izključenosti. Zajema storitve in dajatve za preprečevanje in reševanje socialne problematike posameznikov, družin in skupin prebivalstva. Socialno varstvo je mreža programov in ukrepov države za reševanje socialne problematike. V okviru socialnega varstva se z ukrepi poskrbi za tiste, ki si socialne varnosti ne morejo zagotoviti sami ter jih usposobi, da si jo bodo zmogli, in pomaga tistim, ki ne morejo zadovoljivo funkcionirati v temeljnih in sekundarnih odnosih. Država s socialnim varstvom uresničuje načelo, da je socialna država in zagotavlja pravico do življenja v dostojanstvu za posamezne osebe in družine, ki so v materialni ali nematerialni stiski zaradi različnih vzrokov, kot npr. zaradi telesne prizadetosti, duševne zaostalosti, družinskih težav, neuspehov v zaposlitvi in poklicu ter v drugih socialnih primerih. Sistem socialnega varstva ima univerzalen pomen in je namenjen vsakomur, ki ni zajet v kakšen drug podsistem socialne varnosti, npr. v socialno zavarovanje (Kalčič, 1996, str ). Pojma socialnega varstva ne gre zamenjati s pojmom socialne varnosti, saj je slednji širšega pomena in v svojem najširšem obsegu 1

11 pomeni pokritje vseh socialnih primerov, vključno s primeri socialne ogroženosti ali pomanjkanja ne glede na to, ali se sistem uresničuje v okviru socialnih zavarovanj ali socialnega varstva. Takšna definicija socialne varnosti je pravzaprav temelj za opredelitev socialne države (Kalčič, 1996, str. 17). Socialno varstvo skupaj s primarnim področjem socialnih zavarovanj predstavlja sekundarno področje in tvori celovit sistem socialne varnosti. Sekundarna narava socialnega varstva pomeni, da se dejavnost izvaja šele potem, ko je ugotovljeno, da socialnih tveganj in posledic uresničitve le-teh ni mogoče odpraviti v okviru socialnih zavarovanj. Dejavnost socialnega varstva ima s socialnovarstvenimi storitvami in/ali dajatvami osebam ali skupinam oseb, ki so potrebne pomoči, preventivne ali kurativne učinke (Vodovnik, 2009, str. 225). Področje socialnega varstva ureja ZSV, ki definira celoten sistem preprečevanja in reševanja socialnih in materialnih težav posameznikov, družin in skupin prebivalcev. Predhodni zakon (Zakon o socialnem skrbstvu), ki je urejal področje socialnega varstva, je imel za razliko od ZSV omejen krog upravičencev do storitev in dajatev (tako se je npr. omejeval zgolj na nekatere skupine prebivalcev, kot so invalidi, starejše osebe, otroci z različnimi motnjami). ZSV je te pomanjkljivosti odpravil in posledično uredil sistem pravic za vsakogar, ki ima začasne ali trajne posebne težave v zvezi s samostojnim življenjem, ki ima težave pri medsebojnih razmerjih v družini ali skupnosti ali pri preživljanju sebe in družine. ZSV, sprejet leta 1992, vsebuje tudi spremembo o izvajalcih socialnovarstvene dejavnosti, saj izvajanje ni več omejeno samo na javnopravne osebe, ampak se je izvajanje razširilo tudi na zasebnopravne in fizične osebe (Bubnov Škoberne, 1999, str. 203). ZSV je sistemski zakon, ki ureja sistem preprečevanja in reševanja socialnih in materialnih težav posameznikov, družin in skupin prebivalstva. Lahko rečemo, da je ZSV temeljni zakon na področju socialnega varstva. Pri uveljavljanju pravic do storitev in dajatev socialnega varstva se za vse upravičence upošteva načelo enake dostopnosti in proste izbire oblik, in sicer pod pogoji, ki jih določa zakon. Lahko bi torej rekli, da velja načelo univerzalnosti. To potrjuje tudi dejstvo, da so upravičenci (po zakonu) državljani Republike Slovenije, ki imajo stalno prebivališče v Sloveniji. To pravico imajo tudi tujci, ki imajo dovoljenje za stalno prebivanje v RS (Bohinc in Ragelj, 2003, str. 85). Državljani Republike Slovenije, ki nimajo stalnega prebivališča v Sloveniji, ter tujci, ki nimajo dovoljenja za stalno prebivanje v Sloveniji, uveljavljajo pravice do posameznih storitev in dajatev v primerih in pod pogoji, ki jih določa ZSV (ZSV, 5. člen), kar je podrobneje predstavljeno v poglavju uživalci pomoči. Za organiziranje in delovanje sistema socialnovarstvene dejavnosti je odgovorna država, ki v socialnovarstvenem programu, sprejetem v Državnem zboru, določa strategijo razvoja socialnega varstva, opredeli prednostna področja, specifične potrebe in možnosti posameznih območij ter določi mrežo javne službe (Kalčič, 1996, str. 92). Država s sistemom socialnega varstva skrbi za preprečevanje socialnovarstvene ogroženosti vseh državljanov. S sistemskimi ukrepi na področju davčne politike, zaposlovanja in dela, štipendijske, stanovanjske in družinske politike, zdravstva, vzgoje in izobraževanja in na drugih področjih vpliva na socialni položaj prebivalcev kakor tudi 2

12 na razvoj demografsko ogroženih območij (Bohinc in Ragelj, 2003, str. 86). Torej je glavni nosilec dejavnosti socialnega varstva država, ki s predpisi ureja to področje, ga nadzira, organizira in financira. Naloge države se delijo na splošne in posebne. Splošne naloge so opredeljene v 9. členu ZSV in so naštete v predhodnem odstavku. Posebne naloge države pa opredeljuje 2. člen ZSV, na osnovi katerega država sprejme nacionalni socialnovarstveni program, v katerem določi strategijo razvoja, prednostna razvojna področja, specifične potrebe in možnosti posameznih področij ter določi mrežo javne službe na področju socialnega varstva. Država torej poskrbi za izvajanje socialnovarstvene dejavnosti tako, da zagotavlja in razvija delovanje socialno varstvenih zavodov, ustvarja pogoje za zasebno delo v socialnovarstveni dejavnosti ter spodbuja in podpira razvoj samopomoči, dobrodelnosti, oblik neodvisnega življenja invalidov ter drugih oblik prostovoljnega dela na področju socialnega varstva (ZSV, 2. člen). Celovit sistem socialnega varstva nadzoruje ministrstvo, pristojno za socialno varstvo, pri katerem se ustanovi strokovni svet. Člane strokovnega sveta imenuje minister, pristojen za socialno varstvo, na podlagi socialne zbornice (ZSV, 8. člen). Da lahko sistem socialnega varstva deluje urejeno in zakonito, morajo obstajati določena pravila oz. pravni viri, ki sistemu dajejo določene pravice in dolžnosti. Temeljni pravni viri sistema in organizacije socialnega varstva so: Ustava Republike Slovenije, Zakon o socialnem varstvu, Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev, Zakon o humanitarnih organizacijah, Zakon o invalidskih organizacijah, Zakon o društvih, Zakon o ustanovah. Zaradi trenutnega slabega stanja države oz. gospodarskega gibanja, katerega posledica je visoka brezposelnost in s tem vedno večja revščina in socialna izključenost prebivalstva, pa bo morala država za rešitev stanja v državi oz. za rešitev slabega socialnega stanja svojih prebivalcev sprejeti nove ukrepe na področju socialnega varstva. Alternativni vladni program Socialni demokratov določa pojasnila, na katera bo morala biti država pozorna, da bo zagotovljena socialna zaščita prebivalstva ter da bo s tem zmanjšana revščina in socialna izključenost. Zagotoviti se mora povečana kohezivnost družbe, zgraditi bo potrebno kvalitetno in zadostno mrežo storitev, ki bo dostopna na območju celotne države, cene plačljivih socialnovarstvenih storitev morajo biti dostopne, pomembno je vključevanje nevladnih organizacij in zasebnih izvajalcev s koncesijo, predvsem na tistih področjih oz. za tiste storitve, ki sedaj še niso del javne službe, potrebno bo krepiti finančne in druge spodbude za razvoj nevladnih organizacij, s ciljem stimuliranja dela in lastne aktivnosti pri reševanju socialnega položaja, s tem se bo zagotovila višja raven minimalne socialne varnosti za aktivne upravičence do denarnih socialnih pomoči, pomembna je vzpostavitev evidence socialnih transferjev na enem mestu ter povezava informacijskih sistemov različnih organov in nivojev organiziranosti, saj bo tako vzpostavljen sistem socialnih transferjev preglednejši in enostavnejši. Pomembna bo krepitev povezanosti vseh izvajalcev (vladnih in nevladnih organizacij), ki sodelujejo pri reševanju socialnih stisk revnih in socialno izključenih. Temeljni cilj politike socialnega varstva je posamezniku in njegovi družini (ko si le-ta sam ne more zagotoviti osnovne socialne varnosti) zagotoviti strokovno pomoč in nujne materialne vire za dostojno življenje in omogočanje ohranitve človeškega dostojanstva. 3

13 V nalogi postavljam in preverjam naslednji hipotezi: 1. HIPOTEZA Ob upoštevanju izhodišč teoretične opredelitve socialne države, po kateri sodobne družbe zagotavljajo osebam zadovoljevanje minimalnih življenjskih potreb pri preživljanju sebe in svojih družin, je mogoče domnevati, da Republika Slovenija sistematično in v skladu s pravili mednarodnega prava pravno ureja dajatve in storitve, ki zagotavljajo doseganje humanih ciljev naše družbe. 2. HIPOTEZA Ob upoštevanju gospodarske in družbene ureditve sodobnih evropskih držav in Slovenije je mogoče domnevati, da pravna ureditev socialnega varstva pomembno dopolnjuje socialna zavarovanja, ki so primarni način zavarovanja oseb pred socialnimi tveganji ter da pomen tega področja v razmerju do drugih pravnih podsistemov socialne varnosti narašča. 1.2 NAMEN IN CILJI RAZISKOVANJA Po določilih 1. in 2. odstavka 50. člena Ustave Republike Slovenije imajo državljani Republike Slovenije pravico do socialne varnosti pod pogoji, ki so določeni z zakonom. Država ureja obvezno zdravstveno, pokojninsko, invalidsko in drugo socialno zavarovanje ter skrbi za njihovo delovanje. Gre za široko zasnovano človekovo pravico, ki naj bi vsakemu državljanu zagotovila najnujnejšo pomoč v primerih nastopa socialnih tveganj (rizikov), kot so bolezen, poškodba, starost, invalidnost, telesna okvara, smrt, brezposelnost in drugi ter jim tako zagotovila dostojno življenje. Sistem socialnih pomoči je po praksi ustavnega sodišča sestavni del ustavne pravice do socialne varnosti. Povezana je z načelom socialne države, iz katerega je izpeljana. Državo obvezuje k ravnanju, s katerim bo zagotavljala možnosti in pogoje za njeno uresničevanje. Njena vsebina v Ustavi ni konkretno določena, zato je zakonodajalcu prepuščeno široko polje presoje smiselnosti pri urejanju razsežnosti pravice do socialne varnosti. Upravičenja državljanov, pri katerih se pojavlja uresničitev določenega socialnega tveganja ter obveznosti državljanov, da za delovanje sistema socialne varnosti zagotavljajo potrebna denarna sredstva, temeljijo na načelu vzajemnosti in načelu solidarnosti. Načelo vzajemnosti in načelo solidarnosti sta uveljavljeni v obeh sferah sistema socialne varnosti, čeprav je razvoj sistema usmerjen k doslednemu ločevanju in opiranju obveznih zavarovanj na načelo vzajemnosti, načelo varstva pa na načelo solidarnosti. Glavna značilnost načela vzajemnosti je zavarovalno razmerje, kateremu je v sferi obveznih zavarovanj dodana javna komponenta, ki se kaže v zakonski ureditvi in javnem nadzoru. Pri prostovoljnih zavarovanjih je ta javna komponenta omejena, pri zasebnih pa je ni. V okviru 4

14 zavarovanj načelo solidarnosti slabi: pravice iz socialnih zavarovanj postajajo vedno bolj odvisne od njihovih prispevkov v zavarovalne sklade. Namen magistrskega dela je proučiti, kakšni problemi se pojavljajo na področju razvijanja socialnega varstva v Sloveniji, proučiti socialno varstvene prejemke ter uresničevanje ustavnega načela socialne države. V nadaljevanju se omejujem na vzpostavitev pogojev za preprečevanje nastanka socialnih problemov in dejavnosti, ki so namenjene reševanju socialnih težav in stisk ter drugih socialnih problemov. Na podlagi opravljene analize postavljene hipoteze ustrezno dokazujem in argumentiram. Hkrati je namen naloge proučiti tudi načela socialne varnosti, katera so okvir, ki zavezuje sodobno državo, da načrtuje in izvaja socialno politiko. Cilji magistrskega dela pa so: - opredeliti sredstvo, s katerimi je mogoče odpravljati možne težave pri razlagi pravnih norm ter značilnosti pravnih institutov pravna načela, kakršna so tudi socialna razmerja; - opredeliti ključna načela socialne varnosti; - raziskati zakonodajo, ki je aktualna na področju socialne varnosti; - raziskati ukrepe za reševanje socialnih problemov; - analizirati socialno varstvene prejemke; - analizirati število dodeljenih denarnih socialnih pomoči; - opredeliti uresničevanje ustavnega načela socialne države; - na podlagi analiz in ugotovitev predlagati spremembe. 1.3 OCENA DOSEDANJIH RAZISKAV Ob preučitvi številnih bibliografskih enot ugotavljam, da magistrska naloga z naslovom Socialno varstveni prejemki in načela socialne varnosti pomeni dopolnitev na področju socialne varnosti in ponuja možnosti za nadaljnji razvoj stroke. Ocena dosedanjih raziskav se osredotoča na pregled raznih raziskovalnih del ter objav z obravnavanega področja. Velika pozornost je namenjena pomembnemu znanstvenemu delo iz leta 2010, monografiji prof. dr. Anjute Bubnov Škoberne in prof. dr. Grega Strbana z naslovom Pravo socialne varnosti, ki služi kot temelj pri pisanju magistrskega dela. Delo, ki je prav tako veliko pripomoglo pri raziskavah, je članek dr. Zvoneta Vodovnika z naslovom Ustavni okviri razvoja delovnega in socialnega prava, iz kongresa Delovnega prava in socialne varnosti 2012 ter študijsko gradivo Evropske pravne fakultete v Novi Gorici iz leta 2012, avtorja dr. Zvoneta Vodovnika, z naslovom Načela socialne varnosti. Za raziskavo je uporabljen tudi Nacionalni program socialnega varstva za obdobje , ki se nanaša na razvoj sistema socialnega varstva v navedenem obdobju. Opredeljuje osnovna izhodišča za razvoj sistema, cilje in strategije razvoja socialnega 5

15 varstva, določa mrežo javne službe socialnovarstvenih storitev in javnih programov ter opredeljuje način njegovega izvajanja in spremljanja ter odgovornost posameznih akterjev na različnih nivojih. K znanstvenemu delu raziskovanja naloge sta pripomogla tudi dva pomembna članka Grega Strbana: prvi, ki je bil objavljen v reviji za delovno pravo in pravo socialne varnosti Delavci in Delodajalci, nosi naslov Nova ureditev denarnih socialnih pomoči (2011, let. 11), drugi, z naslovom Pravni vidiki nove ureditve sistema socialnega varstva, pa je izšel v reviji Pravnik (2011, let. 66). Pri pregledu in raziskovanju tuje literature je zaslediti kar nekaj literature, ki omogoča raziskovanje te tematike. Eno izmed njih je delo Ramona in Zavirška, Critical Edge Issues in Social Work and Social Policy, 2009, ki navajata, da živimo v dobi pospešene globalizacije, ki nas privede do pospešene neenakosti. Negativen aspekt ekonomskih in človekovih pravic se kaže v več oblikah, kot je npr. izguba plačanega dela, bivališča in/ali zdravstvene oskrbe, kar pa privede tudi do povečanega kriminala. Po drugi strani pa je globalizacija omogočila večji dostop do informacij, povečala znanje in nas bolj seznanila s problemom neenakosti, diskriminacije in izkoriščanja. Človekovo dostojanstvo je privilegij le za nekatere ljudi. Za druge, revne, ženske, otroke, etnične skupnosti, nezaposlene, prizadete pa je to le iluzija. Sociala in socialni delavci se vedno bolj trudijo v tej smeri in podpirajo ljudi, prikrajšane za osnovne življenjske potrebe. Omeniti je potrebno še Ogusa idr. ter njihovo delo The Law of social Securyty. Butterworths London. Sisteme socialne varnosti, v katerih je poudarek na socialnem zavarovanju, označujemo kot Bismarckove sisteme socialne varnosti. Sistemi, ki pa so namenjeni predvsem prebivalstvu kot nujen obseg pomoči, pa so t. i. Beveridgejevi sistemi socialne varnosti. Izraz socialna varnost je bil prvič uporabljen v Ameriki leta 1935, vendar še ni obsegal vseh priznanih socialnih primerov. Prvi zakoni s področja socialnega zavarovanja so bili sprejeti v Nemčiji v letih 1883 in 1889 na pobudo kanclerja Bismarcka. Nemški zakoni, ki so se nanašali na področje bolniškega zavarovanja, zavarovanja za nesreče pri delu in zavarovanje za primer invalidnosti in starosti, so bili obvezni za zavarovanje industrijskih delavcev. Nemški sistem so prevzele in dopolnile nekatere druge države. V Angliji je bilo obvezno socialno zavarovanje uvedeno leta 1911, kot prva pa je uvedla tudi zavarovanje za primer brezposelnosti. Belgija (1930) in Francija (1932) sta kot prvi uvedli družinske dajatve. Pri raziskovanju temeljnih načel na področju socialne varnosti je potrebno omeniti tuje avtorje s svojimi deli, to so: Pierre Laroque AROQUE s prispevkom Del seguro social a los seguros sociales (V: Mednarodna revija dela, zv. 37), avtorja Alfredo Ruprecht (Derecho de la Seguridad Social, Buenos Aires, 1995) ter Novaes Martinez Artinez (O segurança social na constituição federal. Sao Pablo, 1988). 6

16 Pri svojem magistrskem delu sem uporabila naslednje raziskave: SENJUR, M. Ekonomskorazvojne posledice demografskih sprememb v Sloveniji. Gradivo za 4. sejo Strateškega sveta za gospodarski razvoj pri Vladi RS, CVETKO, A [et al.]. Pregled sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja s sodno prakso. De Vesta, Maribor, ČEBAŠEK TRAVNIK, Z. Zahteva za oceno ustavnosti 143. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (usklajevanje pokojnin in drugih nadomestil ter prejemkov) s predlogom za zadržanje izvrševanja izpodbijane zakonske določbe. Varuh človekovih pravic. 2012, / RO, str Pri pregledu literature, raznih člankov in raziskav je ugotovljeno, da ima najpomembnejšo in najtežjo nalogo trenutno zakonodajalec, ki mora prilagoditi sisteme socialne varnosti spremenjenim družbenim razmerjem, pri čemer mora upoštevati različne vidike, od pravnih, ekonomskih, socialnih, informacijskih do institucionalnih. 1.4 METODE DELA IN RAZISKOVANJA Metoda je način raziskovanja in prikazovanja spoznanj o raziskovalnem predmetu. Znanstvena metoda pa je celota postopkov, ki jih znanost uporablja v znanstvenoraziskovalnem delu, da bi prikazala in obrazložila izide znanstvenega raziskovanja določenega znanstvenega področja. Pomeni tudi vsako pot, način znanstvenega raziskovanja, ki zagotavlja resnično, urejeno, sistematično in točno znanje. Metoda pomeni tudi operacionalizacijo teorije, ker se teorija z določenimi postopki spreminja v metodo oz. vsaka teorija se lahko izrazi v obliki zakonitosti, načel in norm, ki določajo način njene uporabe (Ivanko, 2007, str. 2). Z deduktivno metodo se doseže sistematična in dosledna uporaba deduktivnega načina zaključevanja, v katerem se iz splošnih stališč izvedejo posebni, posamični, iz splošnih postavk prehaja do konkretnih posamičnih zaključkov, iz ene ali več trditev se izvede neka nova trditev, ki izhaja iz prejšnjih trditev. Ta način je velikega pomena v raziskovalnem delu, ker omogoča, da se na temelju splošnih sodb oz. logičnih značilnosti določenih odnosov, kjer so pojmi v predpostavkah povezani, izvedejo posamični zaključki, trditve se odkrijejo in dokažejo nova dejstva, nove zakonitosti ali znanstvene resnice. Dedukcija predpostavlja poznavanje splošnih stališč, načel, razpolaganje z splošnim znanjem, na osnovi katerih razumemo tisto posebno ali posamično. Gre za prehod od splošnih resnic do posebnih in posamičnih spoznanj. Bistvo pa je tudi v tem, da imajo rezultati vedno značaj pomembnih znanstvenih spoznanj (Ivanko, 2007, str. 9). Ob deduktivnem pozitivističnem pristopu raziskovanja so bile pri izdelavi naloge uporabljene naslednje metode raziskovanja: 7

17 1. Metoda deskripcije Metoda deskripcije je postopek enotnega opisovanja dejstev, procesov in predmetov v naravi in družbi ter njihovih empiričnih potrjevanj odnosov in vezi, vendar brez znanstvenega tolmačenja in pojasnjevanja. Ta metoda se uporabi v začetni fazi znanstvenih raziskovanj, ki ima večjo vrednost, kot je samo opisovanje in pojasnjevanje, ker se z njo raziskujejo tudi zakonitosti in vzorčne povezanosti. Metoda deskripcije je splošno uporabna metoda v znanstveno raziskovalnem delu. Osnovni cilj vsakega raziskovanja je deskripcija ali opis predmeta, pojavov, ki jih raziskujemo. Opis predmeta, pojava pa je toliko pomembnejši, kolikor bolj je objektiven, vsestranski in popoln. Pri navedeni metodi pa ne gre le za opisovanje predmetov, pojavov, temveč predvsem za postavljanje osnovnih hipotez in pojasnjevanje pojavov, ki jih raziskujemo (Ivanko, 2007, str. 14). Pri pripravi magistrske naloge sem na podlagi deskriptivne metode raziskovanja poskusila zbrati kar največ informacij in s pomočjo primarnih virov in objavljenega gradiva, knjig, člankov in drugih sekundarnih virov diplomskih in magistrskih del opredeliti in predstaviti cilje raziskave, zlasti opredeliti ključna načela socialne varnosti, raziskati aktualno zakonodajo na področju socialne varnosti, raziskati ukrepe za reševanje socialnih problemov in analizirati število dodeljenih denarnih socialnih pomoči ter opredeliti uresničevanje ustavnega načela socialne države. Na podlagi navedenega pa sem postavila osnovne hipoteze in jih poskušala dokazati. 2. Metoda kompilacije Metoda kompilacije je postopek prevzemanja tujih rezultatov znanstveno raziskovalnega dela, opazovanj, stališč, zaključkov in spoznanj. V bistvu gre za nesamostojno, iz več tujih del sestavljeno delo. Pri kompilaciji je potrebno paziti na ustrezno citiranje, da se točno navede, kaj avtor prevzame iz tujih del. Kompilacije kot dela so tudi podvržene kritiki. Ne glede na nevarnosti, ki jih lahko avtorji s to metodo izzovejo, je ta metoda v kombinaciji z drugimi metodami raziskovalnega dela lahko zelo koristna. Kompilacije morajo imeti pečat avtorskega dela. Ta pečat pa imajo, če imajo avtorji pravilen pristop do pisanja znanstvenih in strokovnih del, to pomeni, da citirajo vse tisto, kar je povzeto od drugih avtorjev (Ivanko, 2007, str. 14). S komparacijo sem prišla do številnih povzetih spoznanj, stališč in sklepov, do novih samostojnih, splošnih sklepov, spoznanj in rezultatov. Pri preučitvi teme moje naloge sem morala poseči po tujih znanstveno raziskovalnih delih, ki navajajo spreminjanja, dopolnjevanja socialnega varstva in socialne varnosti, prav tako pa sem spoznala zelo pomembna stališča drugih avtorjev glede načel socialne varnosti. Na tem mestu je bilo zelo pomembno, da sem upoštevala pravila citiranja kot pečat avtorskega dela. 8

18 3. Metoda analize in sinteze Analiziranje je postopek raziskovanja in pojasnjevanja stvarnosti z razčlenjevanjem sestavljenih miselnih stvaritev na njihove enostavnejše sestavne dele in prvine ter preučevanje vsakega dela, prvine ločeno in v odnosu na druge dele oz. celote. Metoda analize omogoča spoznavanje, odkrivanje in preučevanje znanstvene resnice. Metoda sinteze pa je raziskovanje in pojasnjevanje stvarnosti z združevanjem, sestavljanjem enostavnih miselnih stvaritev v sestavljene in te v še bolj sestavljene in kompleksne, povezovanje že proučenih prvin, pojavov, procesov in odnosov v enotno celoto, v kateri so njeni deli vzajemno povezani (Ivanko, 2007, str ). Analizo in sintezo pa moramo obravnavati v dialektični enotnosti, saj imata skupen predmet raziskovanja, poleg tega pa se tudi medsebojno predpostavljata, dopolnjujeta druga drugo in prehajata druga v drugo ter sta vsebovani druga v drugi. Postopka analizne metode sem se posluževala na mestih, kjer sem uporabila postopek raziskovanja in pojasnjevanja stvarnosti z razčlenjevanjem sestavljenih stvaritev na njihove enostavnejše sestavne dele, preučila vsak del načela socialne varnosti, socialnega varstva in varnosti oz. prvine ločeno in v odnosu na druge dele oz. celote. Za konec sem z metodo sinteze izpostavila temeljne ugotovitve. 9

19 2 SOCIALNA DRŽAVA IN SOCIALNA POLITIKA 2.1 SOCIALNA DRŽAVA Socialna država je lastnost države, za katero je značilno, da svoja družbena razmerja v znatnem obsegu naslanja na vrednoto solidarnosti med ljudmi. Republika Slovenija to vrednoto oz. značilnost poudarja med prvimi ustavnimi načeli, konkretno v določilih 2. člena Ustave. Omenjeno vrednoto, ki je abstraktna, dopolnjuje nekoliko konkretnejša določba 5. člena Ustave Republike Slovenije, po kateri država med drugim skrbi in ustvarja možnosti za»skladen civilizacijski in kulturni razvoj«. Skrbeti mora za učinkovito usklajevanje različnih interesov določenih kategorij prebivalstva ter za takšno urejanje delovnih in socialnih razmerij, da je pri tem v celoti upoštevan namen teh predpisov, ki izhaja iz načel, ki se oblikujejo na temelju razvojnih značilnosti in kulture države. Polno vsebinsko izhodišče za razumevanje socialne države pa je v Sloveniji in drugih evropskih državah mogoče oblikovati le z upoštevanjem konvencij in priporočil Mednarodne organizacije dela ter aktov Sveta Evrope ter Evropske unije, zlasti določil 31. člena Listine o temeljnih pravicah, ki omenja»pravične delovne pogoje«. Na temelju omenjenih vrednostnih izhodišč in uveljavljenih standardov bi bili morebitni pregloboki in nesorazmerni posegi v preteklosti uveljavljene socialne pravice v nasprotju z ustavo. S tega vidika je treba členiti in vrednotiti procese spreminjanja pravne ureditve delovnih razmerij in socialne varnosti. Ta problematika presega nacionalne okvire in je predmet obravnavanja tudi na mednarodni ravni. Kriterije za presojo dopustnih sprememb je obravnavalo tudi Evropsko sodišča za človekove pravice, npr. z vidika vrednotenja razmerja med višino pokojnine ter dostojnim življenjem posameznika (Vodovnik, 2012, str. 6). Načini uresničevanja ustavnih določb, s katerimi se uresničuje socialna država, so določeni v zakonih. Na temelju zakonske ureditve in drugih predpisov, sprejetih na temelju Ustave in zakonov, se uresničuje ustavne pravice na področju zaposlitve in dela, socialne varnosti, zdravstvenega varstva in posebnega varstva določenih kategorij prebivalstva, izobraževanja in na drugih področjih, ki prispevajo k osebnemu razvoju in blaginji prebivalstva (Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 28). Pomen oz. učinke ustavne določbe o socialni državi na pravni sistem in na subjektivne pravice so najbolj natančno razčlenili v nemški ustavnopravni in socialni teoriji in v sodbah nemškega zveznega ustavnega sodišča na temelju določbe nemškega temeljnega zakona (20. člen), ki ima naravo ustave, da je Nemčija demokratična in socialna zvezna država (Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 28). Čeprav je načelo socialne države po mnenju nemških teoretikov in sodne prakse osrednja norma za družbeno ureditev, pa po prevladujočem mnenju to načelo ne more biti pravna podlaga za uveljavljanje kakršnihkoli samostojnih subjektivnih socialnih pravic oz. zahtevkov do socialnih dajatev s strani posameznikov na temelju ustave. 10

20 Konkretizacija oz. izvedba načela socialne države je prepuščena parlamentarnemu zakonodajalcu. Zakonodajalec svobodno določa sistem socialne varnosti oz. socialne zaščite v okviru ustavnih določb, načel in pravil (Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 29). V slovenski ustavnosodni praksi za oceno ustavnosti posameznih zakonskih določb s področja socialne varnosti se pobudniki pogosto sklicujejo na določbo Ustave, da je Slovenija socialna država. Živimo v dobi pospešene globalizacije, ki nas privede do pospešene neenakosti. Negativen aspekt ekonomskih in človekovih pravic se kaže v več oblikah, kot je npr. izguba plačanega dela, bivališča in/ali zdravstvene oskrbe, kar pa privede tudi do povečanega kriminala. Po drugi strani pa je globalizacija omogočila večji dostop do informacij, povečala je znanje in nas bolj seznanila s problemom neenakosti, diskriminacije in izkoriščanja. Človekovo dostojanstvo je privilegij le za nekatere ljudi. Za druge, revne, ženske, otroke, etnične skupnosti, nezaposlene, prizadete pa je to le iluzija. Sociala in socialni delavci se vedno bolj trudijo v tej smeri in podpirajo ljudi, prikrajšane za osnovne življenjske potrebe (Ramon in Zaviršek, 2009, str. 47). 2.2 DRŽAVA DRUŽBA BLAGINJE O pomenu države blaginje se je začelo razpravljati v času velike gospodarske krize v tridesetih letih 20. stoletje v ZDA. Tedanji ameriški predsednik F. D. Roosvelt je utemeljeval, da vloga države ni samo v tem, da s prisilnimi sredstvi zagotavlja izvajanje pravnega reda (država policist), temveč je tudi v tem, da skrbi za blaginjo prebivalstva (država blaginje). Položaj posameznika ne more biti odvisen le od njegovih sposobnosti oz. dejavnosti, ampak mora država ustvarjati razmere za blaginjo prebivalstva (Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 29). V slovenskem prostoru je pomen socialne države in družbe blaginje oz. države blaginje preučeval in analiziral prof. dr. Veljko Rus v delu Socialna država in družba blaginje. Med drugim je zapisal, da spadata varnost in pravičnost v socialno državo, sreča in kakovost življenja pa v družbo blaginje. Socialna država se uresničuje zlasti s pravnim sistemom oz. z zunanjimi dejavniki, družba blaginje pa zlasti z družino, sindikalnim organiziranjem, socialnim podjetništvom, civilno družbo oz. dejavniki (Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 29). 11

21 2.3 SOCIALNA POLITIKA Socialno politiko ekonomisti in politiki praviloma definirajo kot intervencijo države zaradi prerazporeditve oz. transfera sredstev med prebivalci ali državljani, zato da bi dosegli socialne cilje. Socialni cilji so po znamenitem Planu socialne varnosti, ki ga je pripravil Lord Beveridge po drugi svetovni vojn, naslednji: odpravljanje pomanjkanja, bolezni, neznanja, bednih življenjskih in bivalnih razmer in brezdelja. Zaradi odpravljanja teh stanj države organizirajo sisteme dajatev in storitev na petih glavnih področjih: dajatve za socialno varnost oz. varnost dohodka, zdravstveno varstvo, izobraževanje, bivanje stanovanjski projekti, socialne službe (Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 30). V novejšem času se med ukrepe socialne politike uvrščajo še ukrepi na področjih: kulture, okolja, kaznovalnega sistema (Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 30). Glavni cilji socialne politike so usmerjeni v ustvarjanje znosnih življenjskih razmer za vsakogar, za zdravje posameznikov in prebivalstva, zmožnosti za osebni in poklicni razvoj, za polno zaposlenost in za odpravljanje socialne izključenosti ter socialnih napetosti (Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 30). V zadnjih desetletjih se socialne politike preusmerjajo od pasivnih ukrepov, s katerimi se posameznikom brez sredstev zagotavljajo pravice do denarnih dajatev in storitev, k tako imenovani tretji poti, po kateri morajo ukrepi za pomoč posameznikom v stiski temeljiti na primernem razmerju med pravicami subjektov socialnih pravic oz. upravičencev do socialnih denarnih dajatev ter obveznostmi upravičencev in socialnih služb za določanje aktivnih oblik reševanja socialnih stisk. Obveznosti oseb, ki so zmožne za delo, so povezane npr. z vključevanjem v programe usposabljanja, izobraževanja, dela, zdravljenja, ki jih morajo organizirati socialne službe (Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 30). V EU je bila leta 2000 sprejeta Lizbonska strategija, ki določa ukrepe za preprečevanje socialne izključenosti in pospeševanje socialnega vključevanja z izobraževanjem, izboljševanjem znanja, zaposlitvijo in delom (Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 31). 12

22 Socialno izključenost pa opredeljujemo kot stanje, da posamezniki ali družine zaradi brezposelnosti ali drugih oblik slabega gmotnega stanja niso vključeni oz. nimajo dostopa do izobraževanja, do kulturnih dobrin, do usposabljanja, do zdravstvenega varstva in niso vključeni v družbeno življenje skupnosti. 2.4 SOCIALNA ZAŠČITA Pojem socialna zaščita se v praksi uporablja kot najširši pojem v socialnem sistemu, ki obsega sistem socialne varnosti, vključno s sistemom socialnih zavarovanj, socialnih pomoči in drugih socialnih ugodnosti, kot so npr. stanovanjske ugodnosti, subvencije predšolskega varstva, subvencije prehrane za otroke in mladino, davčne olajšave in podobno (Stanovnik, 1998, str. 133). Socialna varnost Pojem socialne varnosti se v mednarodnih aktih uporablja v zvezi s pravico do socialne varnosti ali s sistemi socialne varnosti. Za slovenski pravni red je opredelitev bistvenega pomena zaradi opredelitve ustavne človekove pravice do socialne varnosti, vključno s pravico do pokojnine (50. člen URS). 1 Po navedeni mednarodni pravni ureditvi pravic s področja socialne varnosti lahko povzamemo, da sistemi socialne varnosti in pravice v teh sistemih obsegajo pravice zaposlenih in drugih oseb, ki opravljajo pridobitno dejavnost do nadomestila plače in do pokojnine v primeru trajne ali začasne nezmožnosti za delo, v primeru stroškov zdravljenja in v primeru preživljanja otrok. S pravicami v sistemu socialne varnosti se zagotavlja varnost in kontinuiteta dohodka delavcem in drugim aktivnim osebam in njihovim družinskim 1 Kronološki pregled mednarodne ureditve pokaže, da je pravica do socialne varnosti določena v Deklaraciji človekovih pravic (OZN, 1948), ki določa pravico do socialne varnosti v skladu z ureditvijo in sredstvi države (22. člen). V konvenciji MOD, št. 102, o minimalnih normah socialne varnosti (1952) socialna varnost ni izrecno definirana. Iz konvencije se lahko povzame, da se v okviru sistemov socialne varnosti zagotavljajo pravice do denarnih dajatev, ki so namenjene nadomeščanju izpadlega zaslužka za zaposlene in druge aktivne osebe v primerih začasne izgube plače ali drugega zaslužka zaradi socialnih primerov. Po tej konvenciji se zagotavljajo tudi pravice do storitev zdravljenja in dajatve za pokrivanje stroškov preživljanja otrok. V Evropski socialni listini (Svet Evrope, 1961) je določena pravica do socialne varnosti (12. člen), ki naj jo država zagotovi tako, da bo zagotovila pravico do dajatev za najmanj tri socialne primere, določene v Konvenciji MOD, št. 102, ki so pogoj za ratifikacijo konvencije. V Mednarodnem paktu o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (OZN, 1966) je v 9. členu določena obveznost države članice pakta, da vsakomur priznava pravico do socialne varnosti, vključno s pravico do socialnega zavarovanja. V spremenjeni Evropski socialni listini (Svet Evrope, 1996) je v 12. členu ohranjena pravica do socialne varnosti, vendar mora država podpisnica zagotoviti pravico do dajatev za najmanj šest socialnih primerov, ki so pogoj za ratifikacijo Evropskega kodeksa socialne varnosti (Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str ). 13

23 članom v času, ko ne morejo delati ali imajo povečane stroške 2 (Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str ). V evropskih državah, vključno s Slovenijo, se pravice do denarnih dajatev in do zdravstvenega varstva v okviru sistemov socialne varnosti praviloma zagotavljajo v sistemih obveznih zavarovanj za zaposlene in druge aktivne osebe in njihove družinske člane. Lahko pa se te pravice zagotavljajo tudi v okviru nacionalnih univerzalnih sistemov, v katerih so pravice zagotovljene vsem prebivalcem ne glede na zaposlitveni status in dohodkovni položaj (Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str ). Lastnost povezanosti se zagotavlja na več načinov, npr. z vključevanjem različnih subjektov v aktivnosti, s pomočjo katerih se zagotavlja socialna varnost. Povezanost se vidi tudi v enotnih izhodiščih formalne organizacijske povezanosti v konkretnem sistemu, v drugem podsistemu socialne varnosti in s komuniciranjem med organi. Povezanost izkazuje tudi način prevladujočega načina financiranja, ki temelji na davkih in prispevkih. Osrednji vir financiranja so prispevki, drugi viri pa so lahko prispevek osebe same oz. v primeru nezmožnosti plačila prispevka je lahko zavezanka za plačilo občina, ki lahko plačilo prispevka kompenzira iz morebitnega premoženja osebe. Naštete značilnosti kažejo, da je mogoče kot temeljno značilnost sistema socialne varnosti šteti njegovo enotnost (Vodovnik, 2012a, str. 283). Socialna zavarovanja Socialna zavarovanja so zakonska, javna in praviloma obvezna zavarovanja za socialna tveganja oz. socialne primere, ki povzročajo izpad oz. izgubo plače ali zaslužka zaradi začasne ali trajne nezmožnosti za delo ali brezposelnosti, in zavarovanja za zdravstveno varstvo (Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 43). Socialno zavarovanje obsega dajatve za čas bolezni, materinstva, očetovstva, invalidnosti, starosti, smrti in tudi za čas brezposelnosti. To so pravzaprav storitve in dajatve iz zdravstvenega zavarovanja, iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja ter iz zavarovanja za čas brezposelnosti. Panoge socialnega zavarovanja so posebej urejene z zakoni. Pomembna značilnost socialnih zavarovanj je kombinacija socialnih in zavarovalnih kriterijev. Socialni kriterij se izkazuje skozi zmožnost zavarovane osebe prispevati v zavarovanje ne glede na stopnjo tveganja in predvidene stroške, skozi 2 V pravnem redu nekdanjih Evropskih skupnosti oz. sedaj EU je pravica do socialne varnosti določena kot splošna pravica do dajatev za socialne primere, v zvezi s pravicami delavcev migrantov in njihovih družinskih članov ter enakim obravnavanjem moških in žensk v sistemih socialne varnosti. Pogodba o delovanju EU v 48. členu določa, da Evropski parlament in Svet po rednem zakonodajnem postopku sprejmeta takšne ukrepe na področju socialne varnosti, kakršni so potrebni za zagotovitev prostega gibanja delavcev. Kot splošna pravica je pravica do socialne varnosti določena v Listini temeljnih pravic delavcev iz leta 1989, v 10. točki, in v Listini temeljnih pravic v EU iz leta 2000, v prvem odstavku 34. člena, ki je vključen v poglavje Solidarnosti. Ta določa, da Unija priznava in izvaja upravičenja do dajatev socialne varnosti in socialne storitve v primerih materinstva, bolezen, poškodbe pri delu, izguba zaposlitve, v skladu s pravili, ki jih določa pravni red Skupnosti in v skladu z nacionalnimi programi in običaji (Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 42). 14

24 določitev najnižjih možnih prejemkov in različnih socialnih dodatkov, zavarovalnih kriterijev pa skozi upoštevanje načela sorazmernosti med vplačanimi prispevki, trajanjem plačevanja prispevkov in višino dajatve ter ne nazadnje tudi skozi specifičen način financiranja, kjer stroške teh zavarovanj pokrivajo tako zaposlene osebe, kakor tudi njihovi delodajalci (Kalčič, 1996, str. 19). Socialne ugodnosti Socialne ugodnosti so ugodnosti in spodbude, ki jih organizira država, lokalna skupnost ali druga institucija zaradi zadovoljevanja socialnih potreb in interesov posameznikov, družin, skupin prebivalstva s posebnimi potrebami ali vseh prebivalcev. Sistemi socialnih ugodnostih obsegajo zlasti programe socialnih spodbud in socialnih služb. S programi naj bi se ustvarile možnosti za izenačevanje socialnega položaja prebivalcev. Javni programi so organizirani zlasti na področjih izobraževanja; zaposlovanja; pomoči pri pridobitvi stanovanja; varstva predšolskih otrok; varstva mlade družine; varstva otrok, mladine in družine; varstva otrok, mladine in odraslih s posebnimi potrebami zaradi telesnih ali duševnih prizadetosti, bolezni, zasvojenosti in drugih potreb in varstva starejših in obnemoglih (Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 45). Socialna država mora pospeševati socialne ugodnosti in spodbude, s katerimi se ustvarjajo razmere, da bodo posamezniki in družine uspešno samostojno delovali v družbi. 15

25 3 OPREDELITEV POJMA SOCIALNE VARNOSTI Pojem socialne varnosti S pojmom»socialna varnost«pojmujemo stanje, v katerem je v organizirani družbi poskrbljeno, da osebe na njihovem teritoriju v primeru premoženjskih in osebnih stisk uživajo nujno pomoč. Socialna varnost se zagotavlja s celovitim sistemom predpisov, dejavnosti in ukrepov, s pomočjo katerih se: preprečuje možno pojavljanje premoženjskih in osebnih stisk, ki jih opredeljujejo tudi kot socialna tveganja (riziki) kot tudi odpravljanje posledic, do katerih pride za ljudi, če se omenjene stiske pojavijo oz. socialna tveganja uresničijo (Vodovnik, 2013, str. 9). Najbolj pogosto ima pojav omenjenih tveganj za posledico situacijo, ko posameznik ne more pridobivati dohodka zase in za svojo družino. 3 Idejni temelji za prizadevanje za zgraditev državnih sistemov socialne varnosti sega že v čas francoske revolucije. Iz njenih temeljnih vrednot»enakost, svoboda in bratstvo«je mogoče izluščiti zamisel o solidarnosti med ljudmi, pa tudi zamisel o dolžnosti države, da ustvarja pogoje za blaginjo državljanov. Te in podobne zamisli so se razvijale postopoma in dosegle svoj vrh z oblikovanjem teoretskih zasnov modela»socialne države«. V Sloveniji je to paradigmo celovito razvil sociolog dr. Veljko Rus, ki je kot glavna opredelilna elementa socialne države označil varnost državljanov in socialno pravičnost, ki sta nujna pogoja za razvoj»družbe blaginje«, v kateri se uspešno uveljavlja kakovost življenja ljudi (Vodovnik, 2013, str. 9). Ameriški avtor Rejda ugotavlja, da ni univerzalnega soglasja o pomenu pojma socialna varnost, vendar obstaja dobršna mera soglasja o značilnostih socialne varnosti in o načinih uresničevanja socialne varnosti. Temeljne značilnosti socialne varnosti so, da je sistem določen z državnim predpisom, da praviloma zagotavlja posamezniku denarne dajatve, s katerimi se nadomesti izpad zaslužka zaradi brezposelnosti ter starosti, invalidnosti, smrti, bolezni, materinstva in poškodb pri delu (Rejba V: Bubnov Škoberne, 1999, str. 37). Beveridge je v svojem poročilu v načrtu socialne varnost določil vsebino državnega sistema socialne varnosti, ki vsebuje temeljna načela in pravila za organizacijo ter vrsto in obseg pravic in obveznosti na različnih področjih socialne varnosti. Z načrtom socialne varnosti, ki ga je pripravil, naj bi določili celovit sistem socialnega zavarovanja, po katerem bi vsakdo delal, dokler zmore, in plačeval prispevke od svojega zaslužka 3 V definiciji socialne varnosti v doktrini se pojavljajo navedbe, da je socialna varnost dohodkovna varnost, kar je preozka opredelitev. Dohodek je premoženjska kategorija, pravice na področju socialne varnosti pa so pogosto osebne narave (Vodovnik, 2013, str. 9). 16

26 zato, da bi imel v primeru, ko iz kakršnegakoli razloga ne bi mogel delati, zagotovljen dohodek, ki mu bo omogočal, da ne bo živel sam ali skupaj z družino v pomanjkanju. Poleg minimalnih dajatev za preživetje ob nastanku socialnega primera se v načrtu priporoča uvedba otroških doklad, da ne bi noben otrok, ne glede na velikost družine trpel pomanjkanja, in sistem nacionalnega zdravstvenega varstva za vse vrste zdravstvenih okvar za vsakogar, da bi zagotovili vsakomur možnost zdravljenja. Predlagal je, da naj bi načrt uresničili na temelju sodelovanja države in posameznika. Država naj bi poskrbela za storitve in sistem prispevanja, vendar tako, da ne bi zavirala osebne iniciative in odgovornosti za prostovoljno vključevanje v dodatne sisteme (Beveridge V: Bubnov Škoberne, 1999, str. 38). Nemški avtor Zacher pravi, da se je socialna varnost odzvala na temeljno paradigmo, da mora imeti vsaka odrasla oseba možnost in obveznost, da zasluži sredstva za preživetje za sebe in družino z odvisnim ali samostojnim delom; v primeru izpada dohodkov zaradi socialnega primera pa je treba izpad nadomestiti s socialnimi dajatvami (Zacher V: Bubnov Škoberne, 1999, str. 39). Francoz Durand je definiral socialno varnost v najširšem smislu tako, da jo pojmuje kot sistem pravic s kurativnimi in preventivnimi cilji za preprečevanje, omilitev in odpravljanje posledic socialnih primerov. Po njegovem mnenju je treba socialno varnost definirati glede na socialne primere, ki jih pokriva, in glede na pravice, ki jih ima posameznik ob nastopu socialnega primera (Durand V: Bubnov Škoberne, 1999, str ). Norveški socialni ekonomist Overbye razume pojem socialna varnost kot širok in na nek način splošen koncept različni vrsti ukrepov za varstvo posameznika v socialnih položajih in pogojih, ko je lahko njegovo ali njeno preživetje ogroženo (Ibidem, str. 39). V slovenskem prostoru se je pojem socialna varnost običajno uporabljal v najširšem smislu, podobno kot ga je definiral Durand. Špicar navaja, da je socialna varnost zelo širok pojem in da z najširšega vidika pomeni ustvarjanje enakopravnega položaja državljanu, ki zaradi kakršnihkoli razlogov, vendar brez lastne krivde, ostane brez možnosti, da z lastnim zaslužkom zagotovi standard in preživljanje svoje družine ob enakih pogojih, kot jih imajo drugi državljani (Špicar V: Bubnov Škoberne, 1999, str. 40). Socialna pravičnost pa je kategorija, ki je odvisna zlasti od kulturnih, zgodovinskih in idejnopolitičnih značilnosti konkretne družbe, zato so med prebivalstvom različnih držav pri pojmovanju socialne pravičnosti velike razlike. Povsod pa se bolj ali manj pojavlja kot pomemben element te kategorije tudi prevladujoči občutek prebivalstva za pomoč ljudem v stiski. 4 Pravo socialne varnosti v sodobni državi obsega dve široki področji, in 4 Glede medsebojne pomoči ljudem v stiski se pojavljajo različni pogledi in teorije. Znana je teorija o horizontalni in vertikalni solidarnosti. Za horizontalno solidarnost gre, ko se organizira pomoč med različnimi ožje opredeljenimi skupinami prebivalstva. Gre za vzajemno medsebojno 17

27 sicer pravo socialnih zavarovanj in pravo socialnega varstva. 5 Ob socialnih pravicah, ki se zagotavljajo v okviru teh področij, so pomembne tudi druge aktivnosti in ukrepi, s pomočjo katerih država in drugi neposredno ali posredno preprečujejo možnosti za nastanek socialnih primerov. Te aktivnosti in ukrepe doktrina omenja kot»socialne ugodnosti«. Ljudem se tako na primer zagotavljajo ugodni pogoji za izobraževanje, pomoč pri reševanju stanovanjskih potreb, varstvo otrok in mladih družin. Pravo socialne varnosti je pravni podsistem pravnih aktov in pravnih pravil o pravicah, obveznostih in odgovornostih udeležencev socialnih razmerij. Gre za materialnopravna pravila. Druga vrsta pravnih pravil, ki jih najdemo v teh aktih, pa so pravila, ki urejajo vlogo organizacij, pristojnosti njihovih organov in pravila postopanja pri odločanju in pri varstvu pravic udeležencev socialnih razmerij. Ta pravila so formalno pravna pravila ali procesno pravo. 6 Za ugotavljanje narave sistema socialne varnosti v posamezni državi je pomemben kriterij razmerja med urejanjem tega področja v okviru javnega in zasebnega prava. Za Slovenijo, kjer je glavni poudarek v sistemu socialne varnosti namenjen obveznim zavarovanjem, velja, da je večina elementov sistema urejena v okviru javnega prava, manjši del pa v okvirih zasebnega prava. V okviru zasebnega prava so npr. urejena zasebna dodatna zavarovanja v zdravstvu ali na področju pokojninskega zavarovanja (tako imenovani»tretji steber«) (Vodovnik, 2013, str. 9 10). Socialna tveganja, katerih uresničitev spravlja ljudi v stiske, so različna. Mogoče jih je razvrščati po različnih kriterijih, kar je pomembno, ker to razvrščanje usmerja k najbolj ustreznim in legitimnim rešitvam v zvezi z odpravljanjem posledic, ki nastajajo z njihovo uresničitvijo. Nekatera od tveganj so ekonomska; le-ta lahko preprečujemo in odpravljamo z ukrepi ekonomske narave. Takšen socialni primer je brezposelnost osebe, ki ga odpravljamo z denarnimi dajatvami in z večplastno pomočjo pri iskanju možnosti za novo zaposlitev. Po drugi strani se ljudje soočajo tudi s številnimi osebnimi tveganji. Tipični primer takega tveganja je človekova bolezen, ki povzroča več kot le premoženjsko prizadetost posameznika. Ob začasni izgubi dohodka namreč lahko bolezen povzroči tudi omejitve pri napredovanju, povečano izpostavljenost v smislu pomoč na temelju zavarovanj s plačevanjem prispevkov zaradi uveljavitve pravic, če pride do uresničitve socialnega primera. Za vertikalno solidarnost pa gre, ko premožni zagotavljajo pomoč manj premožnim tako, da se zlasti preko davkov zbirajo sredstva za pomoč v obliki socialnega varstva. Horizontalno solidarnost lahko opredelimo tudi kot solidarnost v najširšem smislu besede, ker gre s pravnega vidika za vzajemnost. Pojem»vzajemnosti«omenjajo predpisi s področja socialne varnosti, ko obravnavajo tematiko zavarovanj, ki jih je treba ločevati od»varstva«(vodovnik, 2013, str. 9). 5 Katera področja so zajeta v prvem in katera v drugem podsistemu, je naznačeno v pravilih mednarodnega prava, zlasti v Konvenciji MOD, št. 102, o minimalnih normah socialne varnosti (1952) (Vodovnik, 2013, str. 10). 6 Materialno pravna pravila so npr. norme o denarnih nadomestilih na področju socialne varnosti, formalno pravna (procesnopravna) pravila pa so npr. pravila predpisov, ki urejajo upravne postopke, po katerih organi javnih zavodov odločajo o socialnih pravicah upravičencev kot tudi pravila o sodnem postopku, ki urejajo postopanje pred delovnimi in socialnimi sodišči v socialnih zadevah in drugod (Vodovnik, 2013, str. 10). 18

28 diskriminiranja osebe v delovnem razmerju in na drugih področjih, zato bolne osebe potrebujejo širok spekter varstva, ki presega premoženjskega. Osebe, ki so upravičenci do uveljavitve in uživanja pravic iz socialne varnosti, na različne načine vstopajo v socialnopravno razmerje, ki ga pojmujemo kot razmerje med nosilci 7 sistema socialne varnosti in upravičenci do socialnih pravic. Vstop v socialnopravno razmerje je lahko posledica, ki nastane po samem zakonu z vzpostavitvijo nekega drugega razmerja oz. s pridobitvijo statusnega položaja, na katerega zakon veže obvezno zavarovanje ali s prostovoljnim vstopom zavarovanca v prostovoljna zavarovanja ali z uresničitvijo socialnega primera, ki sam po sebi upravičuje prizadeto osebo do ustreznega varstva. Socialnopravno razmerje je po pravilu dvostransko razmerje, ki zavezuje dve ali več strank v razmerju. Obstajajo pa tudi izjeme, saj so nekateri upravičenci zgolj upravičenci do socialnega varstva, ne da bi imeli na tem področju kakršnekoli obveznosti (Vodovnik, 2013, str ). Razvoj socialne varnosti Že vrsto let človek dela in ustvarja dobrine za preživetje. Ko dela in je aktiven, je tudi dohodek stalen. Pri delu pa je prisotno tudi tveganje za bolezen in poškodbe, tudi za invalidnost in smrt, kar privede do začasne ali trajne nezmožnosti za delo in posledično za ustvarjenje dohodka. V preteklosti je v takih primerih prišlo do velikih težav tako za posameznika kot za celotno njegovo družino, saj se je izkazalo, da večina zaposlenih za čas nezmožnosti za delo ni prihranila dovolj sredstev za preživetje. To ob izgubi dohodka, nezmožnosti za delo, pri nastanku nadpovprečnih stroškov, ki se povišajo npr. ob rojstvu otroka, zdravljenju poškodovanega ali bolnega družinskega člana ali pri smrti katerega od družinskih članov, privede do ekonomske negotovosti. Zato so evropske države začele organizirati sisteme, s katerimi bi ob nastanku socialnih tveganj ohranile dohodek in tako so se oblikovali sistemi socialne varnosti (glej Bubnov Škoberne, 1999, str. 6). Težak položaj poškodovanih delavcev je sprožil zahtevo po njihovi boljši socialni zaščiti, saj z odsotnostjo z dela niso prejemali mezd in so bili materialno ogroženi. Zato so začeli iskati rešitve za preživetje. Tako se je najprej pojavilo individualno varčevanje, ustanovljene so bile blagajne za vzajemno pomoč, vendar se ta sistem kot oblika socialne varnosti ni obnesel. Nato je delodajalec postal odgovoren za vzdrževanje delavca v času njegove odsotnosti z dela zaradi bolezni ali poškodbe in je svojo odgovornost zavaroval pri zavarovalnicah. S takšnim zavarovanjem pa so bile krite le nekatere vrste tveganja. To je torej privedlo do prvega zakona o obveznem zdravstvenem zavarovanju za primer bolezni, in sicer leta 1883 v Nemčiji. Sprejeta sta 7 Nosilci na področju socialne varnosti so javni zavodi, ki upravljajo posamezne sisteme socialnih zavarovanj in centri za socialno delo, ki upravljajo sistem socialnega varstva. Ob nosilcih na področju socialne varnosti pa obstajajo še številni drugi udeleženci socialnih razmerij, katerim predpisi nalagajo različne pravice, obveznosti in odgovornosti na obravnavanem področju (Vodovnik, 2013, str. 11). 19

29 bila še zakon o nezgodnem zavarovanju, leta 1849, in zakon o starostnem zavarovanju, leta Prvi zakon za primer brezposelnosti so leta 1911 sprejeli v Veliki Britaniji. Obvezno zavarovani so bili samo delavci z najnižjimi plačami, sčasoma pa se je krog obvezno zavarovanih oseb širil na vse zaposlene in v novejšem času na samozaposlene in kmete. V nekdanji Jugoslaviji je bil leta 1922 sprejet zakon o delavskem zavarovanju (glej Bubnov Škoberne, 1999, str. 12). Na Slovenskem so se že v 19. stoletju pojavile različne oblike vzajemne pomoči, podpornih društev, bratovskih skladnic in bratovščin. Leta 1835 je bila ustanovljena pomočniška, bolniška in podporna blagajna v Ljubljani. Leta 1852 je obrtni red uvedel podporno blagajno za delavce lastnikov delavnic. Razvoj socialnega zavarovanja je bil pozneje vezan na razvoj socialnega zavarovanja v Avstriji, ki je temeljil na povzemanju rešitev iz nemškega socialnega zavarovanja (Vodovnik, 2009, str. 156). Po drugi svetovni vojni, leta 1950, je bil sprejet Zakon o socialnem zavarovanju delavcev, uslužbencev in njihovih družin. Po osamosvojitvi Slovenije pa so bili leta 1992 sprejeti novi zakoni s področja socialnih zavarovanj, in sicer Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, ki ureja zavarovanje za starost, za izgubo ali zmanjšanje delovne zmožnosti zaradi poškodbe ali bolezni pri delu ali izven dela in zavarovanje za primer smrti družinskega člana in Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, ki ureja zavarovanje za primer bolezni in poškodbe pri delu ali izven dela in za nego obolelih družinskih članov. Že leta 1991 je bil sprejet Zakon o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti, leta 1993 pa Zakon o družinskih prejemkih, ki ureja pravico nadomestila plače za čas nosečnosti, porodniškega dopusta in dopusta za nega in varstvo otroka (glej Bubnov Škoberne, 1999, str. 12). Omenjeni zakoni pa so bili že večkrat dopolnjeni in spremenjeni. 3.1 PRAVNI VIRI SOCIALNE VARNOSTI IN SOCIALNEGA VARSTVA Pravni viri so različni pravni akti, s katerimi so urejene pravice in obveznosti različnih udeležencev družbenih razmerij. Klasificiramo jih lahko na različne načine, pomembno pa je zlasti to, da jih je mogoče hierarhično razporediti tako, da se na vrhu piramide predpisov pojavljajo temeljni in abstraktni pravni viri, na dnu pa povsem konkretni (na vrhu strukture je ustava in akti oz. pogodbe mednarodnega prava, na nižji ravni pa so zakonski in podzakonski predpisi, vzporedno z njimi pa enostranski ali dvostranski viri avtonomnega prava) (glej Vodovnik, 2013, str. 14). Ob pravnih virih so za družbena razmerja, na katere se nanašajo, pomembni tudi drugi pravni dokumenti, ki omogočajo ustrezno razlago pravnih norm. Primer takšnih dokumentov so sodbe domačih in tujih sodišč. Te temeljne teze o pravnih virih veljajo za celoten pravni sistem in za vsakega od njegovih podsistemov, torej tudi za pravo socialne varnosti (Vodovnik, 2013, str. 14). 20

30 Pravne vire, ki urejajo sistem socialne varnosti, delimo na dve skupini, in sicer: a) mednarodne vire, ki so: univerzalni akti, to so deklaracije in pakti Organizacije združenih narodov, konvencije in priporočila Mednarodne organizacije dela in konvencije drugih mednarodnih asociacij, večstranske ali multilateralne pogodbe ter dvostranske ali bilateralne meddržavne pogodbe o socialni varnosti oz. o socialnem zavarovanju, b) interne vire, ki so: viri heteronomnega, državnega prava (ustavni predpisi, zakoni, podzakonski akti, izvršilni predpisi), viri avtonomega prava (splošni akti nosilcev socialne varnosti nasploh in socialnega zavarovanja, kolektivne pogodbe na različnih ravneh) (Kalčič, 1996, str. 24). 3.2 MEDNARODNI PRAVNI VIRI Mednarodni pravni viri na področju socialne varnosti in socialnega varstva, ki so pomembni za slovenski sistem, so zlasti: mednarodni akti Organizacije združenih narodov, Mednarodne organizacije dela, Svetovne zdravstvene organizacije, akti Sveta Evrope (Strasbourg, Francija), dvostranske pogodbe o socialni varnosti, ki jih je sklenila Slovenija (Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 122). Najpomembnejši pravni akti, ki določajo dolžnost države pri zagotavljanju socialnih pravic, so bili sprejeti v Organizaciji združenih narodov, v specializiranih organizacijah, med njimi zlasti v Mednarodnih organizacijah dela in v Svetovni zdravstveni organizaciji, v okviru Sveta Evrope ter v okviru Evropske skupnosti oz. Unije (glej Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 122). Mednarodni akti so lahko naslednje narave: univerzalnih aktov, sprejetih v okviru OZN in njenih specializiranih organizacijah, ki so odprti za ratifikacijo za vse države članice OZN, regionalnih aktih, sprejetih v okviru regionalnih organizacij, kot sta Svet Evrope in Evropska skupnost oz. Unija, multilateralnih (večstranskih) aktov, ki jih sprejme več držav ali pa so odprti za ratifikacijo določeni skupini držav, bilateralnih (dvostranskih) aktov, ki jih skleneta dve države (Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 122). 21

31 Temeljna cilja mednarodnih aktov s področja socialne varnosti sta zlasti določiti minimalne socialne pravice, temeljne pogoje za nastanek pravic in minimalni obseg dajatev ter ustvariti razmere za koordinacijo, harmonizacijo in približevanje sistemov socialnih pravic različnih držav. Mednarodni akti na socialnem področju imajo lahko naravo deklaracij, konvencij, paktov, listin ali priporočil. Slovenijo zavezujejo mednarodni akti s področja socialne varnosti, ki jih je ratificirala nekdanja Jugoslavija, na temelju Akte o notifikaciji nasledstva in mednarodne pogodbe, in ki jih je Slovenija podpisala ter ratificirala po osamosvojitvi (glej Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str ). Cilji mednarodnih aktov, ki odločajo o človekov pravicah, so, da se v njih določene pravice v vsakdanjem življenju učinkovito izpolnjujejo in uresničujejo. V primeru neizpolnjevanja obveznosti s strani države pogodbenice je predvideno sodno varstvo (glej Končar, 2010, str ). Univerzalni viri socialne varnosti in socialnega varstva Ob ustavnih normah so temelj pravnega urejanja sistema socialne varnosti različni pravni akti mednarodnih organizacij, kot so deklaracije, konvencije, pakti, listine idr. Ti akti imajo pravno naravo mednarodnih pogodb. Najširšo veljavo s personalnega vidika imajo akti univerzalnih organizacij, zlasti Organizacije združenih narodov, Mednarodne organizacija dela, Svetovne zdravstvene organizacije ipd. Prebivalci svetovnih regij, npr. Evrope, uživajo varstvo, ki jim ga zagotavljajo akti regionalnih organizacij (Svet Evrope, Evropska unija). Ob tem obstaja možnost, da se države povezujejo tudi neposredno s sprejetjem skupnih večstranskih (multilateralnih) ali dvostranskih (bilateralnih) pogodb (Vodovnik, 2013, str. 14). Akti mednarodnega prava se na področju socialne varnosti sprejemajo z različnimi cilji. Glavna najbolj pomembna cilja sprejemanja teh aktov sta določanje minimalnih socialnih pravic ter ureditev mednarodnega sodelovanja držav v smeri poenotenja nekaterih pravil in usklajevanja ter približevanja njihovih sistemov mednarodno postavljenim vrednotam na področju socialne varnosti. V okviru Organizacije združenih narodov sta s področja socialne varnosti temeljna in osrednja dva akta, in sicer: a) Splošna deklaracija o človekovih pravicah, sprejeta leta 1948, ki zajema vse človekove politične, državljanske, ekonomske, socialne in kulturne pravice. Neposredno omenja, da imajo ljudje pravico do socialne varnosti. Namen pravice je zagotavljanje človekovega dostojanstva ter možnost osebnega razvoja (22. člen). 22

32 b) Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah, sprejet leta Pomembne so predvsem določbe naslednjih členov: 9. člen, ki govori o pravici vsakogar do socialne varnosti, vključno s socialnim zavarovanjem, 10. člen, ki govori o varstvu otrok in družine, 11. člen, ki govori o pravici vsakogar do primernega življenjskega standarda. Najpomembnejša in temeljna med konvencijami je konvencija št. 102 (o minimalnih normah socialne varnosti), ki je začela veljati 27. aprila Sprejem in uveljavitev konvencije pomeni nov pristop na področju mednarodnih norm o socialni varnosti, saj uveljavlja idejo o splošnem nivoju socialne varnosti. Konvencija pa pomeni tudi vodilo Mednarodni organizaciji dela, Mednarodnemu združenju za socialno varnost in zlasti državam članicam pri oblikovanju celovitih sistemov socialne varnosti, saj zajema celotno področje socialne varnosti, ki naj bi jo dosegle posamezne države članice (glej Kalčič, 1996, str ). Konvencija št. 102 je na enem mestu združila minimalno ureditev vseh vej socialne varnosti, ki so bile prej urejene v različnih dokumentih. Za vsako vejo socialne varnosti opredeljuje socialne primere, krog zavarovanih oseb in uporabnikov, določa minimalno varnost, vrste in minimalen obseg dajatev, njihovo trajanje ter pogoje za pridobitev pravic in njihovo omejitev oz. suspenz (glej Kalčič, 1996, str. 26). Evropsko pravo socialne varnosti zajema dve zaokroženi področji, in sicer pravne akte dveh pomembnih evropskih, torej regionalnih mednarodnih organizacij, ki imata svoje lastne organe, pravne akte in vsaka svoje sodišče. To sta: Svet Evrope najširša evropska organizacija. Glavni cilji delovanja so usmerjeni k razvijanju in delovanju političnega pluralizma v Evropi ter k varovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Evropska unija, ki na mednarodni ravni deluje na vseh področjih družbenih razmerij, ki so v sodobni družbi sistematično urejena (glej Vodovnik, 2013, str. 17). Med regionalne vire socialne varnosti uvrščamo Evropsko socialno listino, Evropsko konvencijo o socialni varnosti in Evropski kodeks socialne varnosti. Najpomembnejši regionalni vir socialne varnosti je Evropska socialna listina, sprejeta v okviru Sveta Evrope, katera ureja pravico do socialne varnosti na tak način, da napotuje države na uporabo in upoštevanje konvencije mednarodne organizacije dela št. 102 o minimalnih normah socialne varnosti. Evropska socialna listina določa pravico do socialne varnosti, pravico do socialnega in zdravstvenega varstva, pravico do socialnih storitev, pravico do poklicnega usposabljanja, rehabilitacije in prekvalifikacije invalidov, pravico družine do ustreznega socialnega, legalnega in ekonomskega zavarovanja, pravico mater in otrok do socialnega in ekonomskega varstva. Ureja pa tudi druge pravice pri delu in v zvezi z delom (glej Kalčič, 1996, str. 27). 23

33 Slovenija je Evropsko socialno listino ratificirala 1999 in tako je konvencija postala del domačega prava, njene določbe pa skladno z 8. členom ustave neposredno uporabljive. Multilateralni in bilateralni viri socialne varnosti Dvostranske (bilateralne) in večstranske (multilateralne) pogodbe so se v praksi mednarodnega sodelovanja pričele uveljavljati na področju socialne varnosti že v 19. stoletju, in sicer na področju, ki je še vedno najbolj aktualno, izplačevanja pokojnin zavarovancem, ki prebivajo v drugi državi kot tistih, v katerih so pridobili pravico do pokojnine. Danes pogodbe pogosto posegajo na različna področja socialne varnosti. Pred pristopom Slovenije k Evropski uniji je Slovenija podpisala številne bilateralne pogodbe z državami članicami Evropske unije in seveda tudi s številnimi drugimi državami. S članstvom v EU pa so za Slovenijo zavezujoče uredbe, ki nadomeščajo tovrstne pogodbe. Vendar pa sodna praksa Sodišča EU dopušča sklepanje tovrstnih pogodb tudi med državami članicami, če se s tem uveljavlja interes posebnih skupnih oseb. Če gre za urejanje tematike socialne varnosti med državami, ki niso članice EU in članico, te pogodbe ob sami vsebini socialnih pravic določajo tudi osebno veljavnost pogodbe, torej katerim osebam prinaša ugodnosti. To so lahko državljani države pogodbenice ali pa druge osebe. Klavzule teh pogodb običajno določajo obveznost enakega obravnavanja prebivalcev ali določenih kategorij prebivalstva v državah podpisnicah ali pa to obveznost razširjajo še na državljane tretjih držav. V njih je določeno, katera država je dolžna zagotoviti upravičencu uživanje socialnih pravic, ki so bile pridobljene v drugi ali celo v isti ali delno v drugi državi, pri čemer je lahko odločilna okoliščina prebivališče upravičenca, kraj nastanka socialnega primera ipd. Da bi lahko bile te pogodbe ustrezno izvajane, morata državi medsebojno upravno sodelovati, kar je primerno urejeno s posebnim sporazumom (Vodovnik, 2013, str ). 3.3 INTERNI PRAVNI VIRI Ustava Temeljni interni pravni vir je Ustava Republike Slovenije, ki v svojem 2. členu določa, da je Slovenija pravna in socialna država. Načelo socialne države pa pomeni, da le-ta uresničuje kratkoročne in dolgoročne družbene in osebne socialne interese ter prek zakonodajnih in izvršilnih organov vodi takšno politiko in sprejema takšno zakonodajo, da bodo ustvarjeni pogoji za uresničevanje in varovanje socialnih interesov in potreb posameznikov in družbe kot celote (glej Kalčič, 1996, str. 32). Poseben pomen in teža je socialnim pravicam dana že s tem, da so po sistematiki uvrščene v II. poglavje Temeljne pravice in svoboščine. V tem poglavju je 24

34 opredeljenih več pravic, ki varujejo socialni položaj posameznika. Poudariti velja zlasti naslednje: pravica do osebnega dostojanstva in varnosti, pravica do socialne varnosti pod pogoji, določenimi z zakonom, vključno z državno urejenim obveznim zdravstvenim, pokojninskim, invalidskim in drugim socialnim zavarovanjem, za katerih delovanje skrbi država, pravica do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon, vključno s pravico do zdravstvenega varstva iz javnih sredstev, pravica invalidov do varstva ter usposabljanja za delo v skladu z zakonom, pravica otrok z motnjami v duševnem in telesnem razvoju ter drugih huje prizadetih otrok do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi, kar se financira iz javnih sredstev, pravica otrok do posebnega varstva in skrbi (glej Kalčič, 1996, str ). Vse temeljne človekove pravice, vključno s socialnimi pravicami, uživajo z ustavo določeno pravno varstvo: sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin, enakost varstva pravic v postopku pred sodiščem in drugimi državnimi organi ter nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o pravicah, pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva, pravica do sodnega varstva, varovanje človekovih pravic po varuhu pravic in temeljnih pravic državljanov, kot oblika neformalnega varstva pravic, možnost ustavne pritožbe (glej Kalčič, 1996, str. 33). Zakoni Vsebine ustavnega načela socialne države zaradi njegove odprtosti in širine, nejasnosti in nedoločenosti samo na podlagi ustavnih določb ni mogoče popolnoma opredeliti. Podrobneje ga mora opredeliti predvsem zakonodajalec. Ustavnosodna praksa je namreč pri presoji zadev z vidika načela socialne države tradicionalno zadržana in dopušča zakonodajalcu široko polje proste presoje pri izbiri najprimernejših ukrepov (Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 184). Zakonodajalec ima pomembno vlogo pri konkretizaciji mednarodno in ustavno priznane pravice do socialne varnosti kot temeljne socialne človekove pravice. Zakonodajalcu ostaja široko polje presoje tako glede vključenih oseb kot tudi glede vrste in vsebine pravic ter obveznosti iz socialno pravnih razmerij (glej Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 184). Zakonodajalec lahko vsebino pravice do socialne varnosti napolni z uvedbo in vzdrževanjem v Ustavi omenjenih in drugih socialnih zavarovanj le z zakonom. Gre za tako imenovan zakonski pridržek. Vsebina ne more biti določena s podzakonskimi akti, 25

35 kar je v korist načelu demokratičnosti, saj družba prek izvoljenih predstavnikov odloča, v katerih primerih posamezniki potrebujejo zaščito in zagotavljanje pravne varnosti. Upoštevaje ustavno nedoločenost pravice do socialne varnosti upravičenec ne more oblikovati zahtevka do dajatev obveznega zdravstvenega zavarovanja neposredno na njeni podlagi. Zahtevek na potrebno zakonsko ureditev bi lahko naperil le, če država kakšne dajatve, ki spada v sklop pravice do socialne varnosti, ne bi zagotavljala ali je ne bi zagotavljala v zadostnem obsegu. Pri tem je potrebno upoštevati tudi ekonomske razmere v državi in izoblikovan sistem družbenih vrednot (Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 184). Podzakonski akti Podzakonski akti so državni (splošni) normativni akti, ki so nižje od zakona. Z nimi praviloma ni možno uvajati, urejati ter določati pogojev, vrste in obsega pravic, saj gre za materijo, ki mora biti urejena z zakonom. Podzakonski akti lahko urejajo le tista vprašanja, ki po vsebini in pravni normi ne presegajo materije, ki jo lahko ureja le zakon. Naj navedem le nekaj od številnih podzakonskih aktov, ki jih je potrebno upoštevati pri uporabi predpisov s področja socialne varnosti: odlok o določitvi razmerja med povprečno starostno pokojnino za polno pokojninsko dobo in povprečno plačo; odlok o izplačevanju akontacij vojaških pokojnin, seznam telesnih okvar in poklicnih bolezni idr. Številni podzakonski akti so na tak način pomemben pravni vir urejanja socialne varnosti (glej Kalčič, 1996, str. 36). Notranji pravni viri so torej ustava, zakonski predpisi s področja socialne varnosti, podzakonski predpisi ter viri avtonomnega prava kolektivni sporazum, predvsem kolektivne pogodbe in participativni dogovori ter splošni akti delodajalcev. 26

36 4 NAČELA SOCIALNE VARNOSTI Načela konkretnega področja prava oz. pravnega podsistema so splošni vrednostni temelj oblikovanja in izvajanja prava. Ti temelji so po eni strani rezultat družbenega kulturnega, socialnega in drugih vidikov razvoja, po drugi strani pa tudi ugotovitev pravnih znanosti in spoznanj, ki so se uveljavila v pravni stroki. Zaradi svoje vrednostne sestavine so pravna načela z etičnega vidika zavezujoča pri oblikovanju različnih nacionalnih politik, zaradi svoje znanstvene zasnove pa tudi za mednarodne politike, ki se oblikujejo na mednarodnih ravneh. Njihovo neupoštevanje ima po pravilu vsaj na dolgi rok negativne politične in druge posledice. Ob splošnem pomenu pravnih načel pa velja omeniti tudi njihovo konkretno koristnost pri oblikovanju in izvajanju pravnih pravil. Načela so okvir, znotraj katerega je mogoče oblikovati predpise in so tudi pripomoček za razlago težje razumljivih pravnih norm. 4.1 NAČELO ENOTNOSTI SOCIALNE VARNOSTI Enotnost na področju socialne varnosti se kaže v soodvisnosti in povezanosti elementov socialne varnosti oz. njenih podsistemov. Izjema je samostojnost karitativne dejavnosti institucij civilne družbe, ki je pomemben dejavnik pri zagotavljanju socialne varnosti oseb, vendar ta dejavnost ni institucionalno povezana v enoten sistem socialne varnosti v državi. Lastnost soodvisnosti in povezanosti se zagotavlja na več načinov, in sicer z vključevanjem različnih institucij, subjektov v aktivnosti ali v oblikovanje instrumentov, s pomočjo katerih se zagotavlja socialna varnost. Primer takšnega instrumenta so fundacije, ki jih lahko združenja delodajalcev, zbornice in sindikati v skladu s predpisi o trgu dela ustanovijo zaradi usklajevanja ponudbe in povpraševanja na lokalnem ali regionalnem trgu dela oz. za izboljšanje zaposlitvenih možnosti. Povezanost različnih delov sistema socialne varnosti se delno kaže tudi v prevladujočem načinu financiranja, ki v prvi vrsti temelji na prispevkih in davkih. V okviru celotnega sistema socialne varnosti osrednji vir financiranja predstavljajo prispevki. Na področju nekaterih zavarovanj je med drugimi viri kot del socialnega varstva lahko pomemben finančni vir tudi prispevek osebe, nosilke pravice, da sama delno prispeva k zagotavljanju sredstev za uživanje njene pravice (primer storitve v zdravstvu, storitve družinskega pomočnika). Če tega ni zmožna, je lahko zavezanka za plačilo občina, ki pa lahko svoje stroške kompenzira iz morebitnega premoženja osebe, nosilke pravice (glej Vodovnik, 2013, str. 26). Načelo pomeni, da je bistvenega pomena za socialno varnost enotnost, torej ustanovitev ene same strukture, ki bo vsebovala vse ukrepe in vse dajatve, ki so predvidene za tiste, ki živijo od svojega dela; pri tem naj bi bilo vse povezano harmonično, institucije in pravila, ki glede na razvoj okoliščin, predstavljajo v sebi sicer 27

37 kontradiktoren in različen karakter (glej Laroque, Del seguro social a los seguros sociales, v: Mednarodna revija dela, zv. 37, str. 676). Z zakonskimi predpisi, ki urejajo posamezna področja socialne varnosti, so določeni nosilci družbene skrbi za njeno zagotavljanje, temelji odnosov med njimi in način uveljavljanja pravic. 8 Pri tem ima osrednjo vlogo država, ki jo ustava in predpisi zavezujejo, da sistematično ustvarja pogoje za uresničevanje nalog na področju socialne varnosti ter usklajuje delovanje in razvoj na tem področju. Zakonska ureditev nalaga dolžnosti na tem področju tudi drugim subjektom. Zakon omenja podjetja, zavode, druge organizacije in posameznike, ki so pri opravljanju in načrtovanju svoje dejavnosti dolžni zagotavljati pogoje za uresničevanje ciljev na področju socialne varnosti. Povezanost med posameznimi področji se kaže v pogostem odkazovanju med različnimi predpisi s področja socialne varnosti oz. v situaciji, ko se en predpis sklicuje na pravna pravila drugega predpisa, ki ureja neko drugo področje socialne varnosti 9 (glej Vodovnik, 2013, str. 27). Enotnost z vidika povezanosti podsistemov se zagotavlja v celoviti skrbi za upravičence do pravic iz socialne varnosti, ki se pogosto zagotavlja v več podsistemih hkrati. Tako lahko npr. invalidi hkrati uživajo pravice na različnih področjih. Pomemben vidik načela enotnosti je usklajenost delovanja in sodelovanje nosilcev in izvajalcev socialnega varstva in socialnih zavarovanj. Načelo enotnosti je vidno tudi v enotnih izhodiščih formalno organizacijske povezanosti, ki se kaže v tipičnem pristopu k pravnemu urejanju področja socialne varnosti in izvajanju teh aktov kot tudi v tipičnem pristopu k vodenju in upravljanju izvajanja dejavnosti s področja socialne varnosti. Na vseh področjih se srečujemo z vprašanjem obvladovanja potrebnih podatkov, z raziskovanjem, z oblikovanjem razvojnih programov, z načrtovanjem in izvajanjem politike in z zagotavljanjem razvoja 8 Predpisi s področja zdravstvenega varstva in zdravstvenega zavarovanja npr. določajo nosilce družbene skrbi za zdravje in njihove naloge, zdravstveno varstvo v zvezi z delom in delovnim okoljem, urejajo odnose med zdravstvenim zavarovanjem in zdravstvenimi zavodi ter uveljavljanje pravic iz zdravstvenega zavarovanja. Ti nosilci družbene skrbi zagotavljajo ljudem zdravstveno varstvo, ki po zakonski definiciji»obsega sistem družbenih, skupinskih in individualnih aktivnosti, ukrepov in storitev za krepitev zdravja, preprečevanje bolezni, zgodnje odkrivanje, pravočasno zdravljenje, nego in rehabilitacijo zbolelih in poškodovanih.«določajo še, da zdravstveno varstvo obsega»tudi pravice iz zdravstvenega zavarovanja, s katerimi se zagotavlja socialna varnost v primeru bolezni, poškodbe, poroda ali smrti.«9 Predpisi o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju odkazujejo na definicijo»poškodbe pri delu in poklicne bolezni«na opredelitev v predpisih, ki urejajo pokojninsko in invalidsko zavarovanje. 28

38 stroke. 10 Prav tako se načelo enotnosti kaže tudi v zakonski ureditvi, po kateri so lahko nekatere pravice, ki so zagotovljene na enem področju socialne varnosti odvisne od pravic, zagotovljenih na drugem področju. 11 Zanimiva rešitev, ki krepi enotnost sistema, je tudi v tem, da lahko organi odločanja v enem izmed podsistemov socialne varnosti sprejemajo odločitve, ki pomembno vplivajo na odločanje o pravicah v okviru drugega podsistema socialne varnosti (mnenja, soglasja). 12 Precej bolj pogosto pa predpisi urejajo druge vrste komuniciranja, zlasti medsebojnega informiranja med organi in službami različnih podsistemov socialne varnosti. 13 Dolžnost sporočanja podatkov in druge podpore podsistemom socialne varnosti imajo tudi številni državni organi, delodajalci in drugi (Vodovnik, 2013, str. 28). Za pravo enotnost bi bilo potrebno, da bi se pravice priznavale in napajale iz enega vira in da bi bile enake. Možno pa je, da se v okviru tega načela določijo približno enaki standardi za priznavanje pravic, bolj dosledno pa se enotnost izvede v posamezni veji socialne varnosti in pri plačevanju prispevkov (Cvetko et al., 2009, str. 40). Odločilni pomen za uveljavljanje načela enotnosti sistema socialne varnosti ima država. Predpisi s področja socialnega varstva na tem področju ne omenjajo le vloge države, temveč to vlogo države opredeljujejo za celotno področje socialne varnosti na način, da država skrbi za preprečevanje socialnovarstvene ogroženosti, in sicer tako, da s sistemskimi ukrepi na področju davčne politike, zaposlovanja in dela, štipendijske, stanovanjske in družinske politike, zdravstva, vzgoje in izobraževanja in na drugih področjih vpliva na socialni položaj prebivalcev, kakor tudi na razvoj demografsko ogroženih območij. Navedene ukrepe določijo področni zakoni 9. člen Zakona o socialnem varstvu. 10 Predpisi s področja socialnega varstva npr. določajo, da»dejavnosti, potrebne za delovanje in razvoj sistema socialnega varstva, obsegajo zlasti vzpostavitev, vzdrževanje in razvijanje zbirk podatkov s področja socialnega varstva in informacijski sistem, raziskovalne dejavnosti, eksperimentalne in razvojne programe, izobraževanje in usposabljanje kadrov po programih, ki ustrezajo potrebam dejavnosti in mednarodnim standardom, načrtovanje in spremljanje socialne in socialno varstvene politike ter razvoj stroke«. 11 Po predpisih o socialnem varstvu lahko invalidna oseba v primeru izbire družinskega pomočnika obdrži pravico do dodatka za tujo nego in pomoč oz. dodatka za pomoč in postrežbo, ki ga prejema po drugih predpisih, če dovoli izplačevalcu, da del zneska, ki izvira iz omenjene pravice, izplačuje občini, ki je pristojna za»financiranje pravic družinskega pomočnika«. 12 Npr. pristojni center za socialno delo odloči o izbiri določene osebe za družinskega pomočnika na podlagi mnenja invalidskih komisij Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije. 13 Če brezposelna oseba uživa denarno socialno pomoč in ji Zavod RS za zaposlovanje ponudi delo, ki ga odkloni, o tem zavod obvesti center za socialno delo, ki odloči o morebitni izgubi omenjene pravice. 29

39 V okviru ministrstva, pristojnega za socialne zadeve, obstaja socialna inšpekcija, ki nadzira izvajanje predpisov s področja socialnega varstva. Nadzor državnih organov nad enotnim sistemom ni omejen le na zakonsko urejena obvezna zavarovanja, temveč se razteza tudi na dopolnilna in dodatna zavarovanja. Državni organi ob tem, da skrbijo za zakonsko urejanje in izvajanje zakonodaje na področju socialne varnosti, skrbijo tudi za oblikovanje in izvajanje strateških dokumentov Republike Slovenije in EU na tem področju. 4.2 NAČELO VZAJEMNOSTI IN DRUŽBENE SOLIDARNOSTI Temelj teh načel v civiliziranih družbah je uveljavljena vrednota o medsebojni pomoči med ljudmi, ki jih prizadenejo nesreče in zaradi katerih je ogroženo normalno preživljanje njih in njihovih družinskih članov. To je glavna vsebina paradigme o»socialni državi«, ki je običajni element sodobnih ustavnih ureditev. Vzajemnost in solidarnost sta pomembni vsebini družbenega dogovora o neposredni in posredni dejavnosti preprečevanja in odpravljanja tveganj oz. rizikov, ki prizadenejo ljudi in ogrozijo njihovo preživljanje. 14 Razsežnosti te pomoči so lahko različne, zato govorimo o dveh načelih, ki pa sta po svoji vsebini tesno povezani. Po načelu vzajemnosti si skupine prebivalstva organizirano pomagajo na način, da vlagajo sredstva v sklad, iz katerega se zagotavljajo omenjena sredstva za preprečevanje in odpravljanje socialnih tveganj (vlaganje, pogoji in merila so določena vnaprej). Uporaba pojma solidarnosti v širšem smislu besede, kadar ta pojem vključuje tudi vzajemnost, je razvidna tudi iz nekaterih odločitev Ustavnega sodišča. Tako je Ustavno sodišče RS v svoji odločbi U-I-36/00 z dne , Uradni list RS, št. 133/2003 med drugim navedlo:»z določitvijo najnižje in najvišje pokojninske osnove je zakonodajalec sledil načelu solidarnosti. Spoštovanje tega načela ne nasprotuje načelu socialne države (2. člen Ustave) in tudi ne iz njega izvirajoči pravici do socialne varnosti (50. člen Ustave).«V svoji odločbi U-I-137/03, z dne (Uradni list RS, št. 56/2005), je Ustavno sodišče RS presojalo vprašanje ustavnosti najvišje zavarovalne osnove (na področju starševskega varstva) in v obrazložitvi navedlo:»limitiranje osnove za odmero nadomestila navzgor in navzdol sloni na načelu solidarnosti, pri čemer zniževanje najvišjih osnov na določeno raven prispeva k socialni varnosti tistih, ki ne dosegajo zakonske ravni najnižje osnove.«14 Pojma»vzajemnost«in»solidarnost«se v pravni praksi in v literaturi uporabljata nedosledno. Delno je to posledica dejstva, da se v drugih znanostih, zlasti v sociologiji, ki se veliko ukvarja s socialno državo, za obe kategoriji uporablja pojem»solidarnost«. S tega vidika je treba solidarnost v širšem pomenu besede razumeti tako, da vključuje tudi pojem vzajemnosti. Ko pa govorimo o solidarnosti v ožjem pomenu besede, pa jo razumemo kot pomoč tistim, ki nimajo možnosti, da bi sami preventivno poskrbeli za preprečevanje ali odpravljanje uresničitve socialnih tveganj. 30

40 Ker osebe, ki vlagajo sredstva v sklade po pravilu niso upravičene do prejemanja koristi in črpanja sredstev iz skladov sorazmerno svojemu prispevku, je očitno, da načelo vzajemnosti temelji delno tudi na medsebojni humani pomoči. Še višja stopnja humanizma pa je izhodišče zasnove načela solidarnosti, za katerega je značilno, da se ljudje zavežejo vplačevati premoženjske vložke v sklade ali v proračune družbenih skupnosti z enakim ciljem, vendar pa s pristankom, da se sredstva zagotavljajo tudi osebam, ki iz različnih subjektivnih ali objektivnih razlogov niso mogle prispevati k zagotovitvi sredstev v skladih oz. proračunih. Po tem načelu se zagotavljajo tudi nekatere posebne pravice, ki jih določajo zakonski predpisi s področja socialne varnosti kot tudi jamstva za zagotavljanje sredstev iz obveznih zavarovanj, ki bremenijo državni proračun ali proračune lokalnih skupnosti (glej Vodovnik, 2013, str. 30). Znotraj posameznih podsistemov socialnih zavarovanj se velikokrat srečujemo z različnimi pravicami, torej tistimi, ki se zagotavljajo na temelju načela vzajemnosti kot tudi tistimi, ki se zagotavljajo na temelju načela solidarnosti. Po zakonski ureditvi npr. urejanja trga dela, so denarne pravice zavarovancev tem zagotovljene v skladu z načelom vzajemnosti, medtem ko so pravice, ki izvirajo iz dejavnosti zaposlovanja in pomoči pri iskanju zaposlitve zagotovljene širše, po načelu solidarnosti. 15 Načelo vzajemnosti temelji na vzajemnem zavarovanju, ki je metoda za zagotavljanje potrebnih finančnih virov, obenem pa tudi glavni legitimni temelj pravic, ki temeljijo na načelu vzajemnosti. Zaradi uveljavljanja zavarovalnega načela je zavarovancem tudi omogočeno kumulirano izrabljanje nekaterih denarnih pravic v različnih sistemih socialnih zavarovanj tako, da se uživanje ene denarne pravice začasno prekine (npr. denarnega nadomestila za čas brezposelnosti), ko nastopijo pogoji za uživanje druge denarne ali nedenarne pravice, torej pravica začasno miruje. Druga možnost je, da se pravica, ki bi jo zavarovanec sicer lahko uveljavljal pri delodajalcu ali v podsistemu, v katerem je zavarovan za konkretno tveganje, ne uveljavlja tam, temveč v podsistemu, v katerem že uživa drugo pravico, tako da ta druga pravica prevzame funkcijo pravice, zagotovljene pri delodajalcu ali v drugem podsistemu (glej Vodovnik, 2013, str ). Solidarnost s stališča socialne varnosti pomeni, da želimo pomagati invalidnim, za delo in pridobivanje nesposobnim oz. manj sposobnim, starejšim in otrokom, torej zlasti vsem tistim kategorijam in posameznikom, ki ne po svoji krivdi ne morejo v celoti ali v zadostni meri sami poskrbeti zase in svoje najbližje (glej Novak in Cvetko, 2005, str. 37). 15 Zakon o urejanju trga dela določa, da ima vsakdo skladno z zakonom (v potrebnem obsegu) pravico do svetovanja in pomoči, da se prepreči in odpravi njegova brezposelnost. Zakon je nenatančen v formulaciji, da se zavarovancem zagotavljajo denarna nadomestila»po načelih vzajemnosti in solidarnosti«, kajti v sferi pravice do denarnega nadomestila ni mogoče govoriti o elementu solidarnosti, temveč o vzajemnosti, saj do te pravice niso upravičene osebe, ki niso bile pred nastankom brezposelnosti zavarovane in torej niso plačevale prispevkov. 31

41 Martinez pa opredeljuje solidarnost kot teleološko vrlino, sociološko dejstvo, politično načelo, temelj prava socialne varnosti, kot temeljno idejo teorije varstva in socialnega zavarovanja (glej Martinez, 1988, O segurança social na constituição federal). Solidarnost je kategorija, ki je značilna za področja socialnega varstva (tudi zunaj okvira zakona o socialnem varstvu, ki je za to področje osrednji predpis), 16 medtem ko je vzajemnost kategorija, ki je značilna za socialna zavarovanja z nekaterimi izjemami. Načelo solidarnosti je tudi temelj ureditve javne infrastrukture sistema socialne varnosti, znotraj katere lahko zavarovanci sami na svoje stroške uveljavljajo nekatere dobrine s področja socialne varnosti. Tak primer je javna ureditev zdravstvenih služb, v okviru katerih so storitve plačljive in stroški niso kriti v okviru obveznega zavarovanja. Široka razlaga načela solidarnosti je omogočila, da so zakonski predpisi nekaterim osebam priznali določena stanja, ki so pogoj za uveljavljanje socialnih pravic, čeprav takšnih stanj v resnici ni bilo. Gre za fiktivna stanja, priznana na temelju humane ideje zakonodajalca, podpreti nekatere šibke kategorije prebivalstva. Primer takšnega fiktivnega stanja je priznanje zavarovalne dobe za obdobja, ko oseba dejansko ni bila zavarovana. Po določilih 189. člena ZPIZ-1 se v zavarovalno dobo šteje tudi čas, ko je mati ali oče skrbel za otroka v prvem letu otrokove starosti, do uveljavitve ZPIZ 1999, če v tem času mati ali oče ni bil zavarovan(-a) na drugi podlagi in če je bilo otrokovo stalno prebivališče v Republiki Sloveniji Odločba Ustavnega sodišča RS, št. U-I 273/01-21, Uradni list RS, št. 136/04. Podobno zakon ureja čas, ko je duhovnik, redovnik, redovnica ali oseba v drugi verski skupnosti poklicno opravljala versko službo na območju Republike Slovenije in ji ni bilo omogočeno plačevati prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje pred , pri čemer njeno delo tudi na drugi podlagi ni bilo šteto v pokojninsko dobo. Nekaterim kategorijam oseb je bila v skladu z načelom solidarnosti omogočena olajšana pridobitev pogoja za uveljavitev starostne pokojnine, to je, skrajšanje zahtevane pokojninske dobe z dodajanjem»dodane dobe«dejansko pridobljeni pokojninski dobi. Z načeli vzajemnosti in solidarnosti je neposredno povezana tematika financiranja socialnih zavarovanj. Kot je že bilo omenjeno, gre pri načinu financiranja podsistemov socialne varnosti za dejavnik načela enotnosti na področju socialne varnosti, saj gre za enovit in sistematičen način zbiranja in razporejanja sredstev v okviru celotnega 16 Kjer gre za solidarnost v sistemu socialne varnosti, je obseg upravičencev običajno širok oz. širši kot pri pravicah, ki se zagotavljajo v okviru načela vzajemnosti oz. na temelju zavarovalnega načela. Tako npr. denarne pravice brezposelnih oseb temeljijo na načelu vzajemnosti, nedenarne pa na načelu solidarnosti:»vsakdo«ima dostop oz. pravico do svetovanja in pomoči v potrebnem obsegu, da se prepreči in odpravi njegova brezposelnost, ter obveznost, da aktivno prispeva k temu (2. odst. 3. člena ZUTD). 32

42 področja socialne varnosti. Sredstva, ki se zbirajo na ta način, so zajeta v okviru obveznih zavarovanj zlasti davščine, torej davki in prispevki. A to niso edine oblike zagotavljanja sredstev. Zlasti za zagotavljanje pravic na temelju solidarnosti se pojavljajo številne druge oblike. Tako npr. zakonodaja o urejanju trga dela določa, da za izvajanje letnega programa dela»lahko fundacija del sredstev pridobi iz državnega proračuna«na temelju ustreznega javnega razpisa, tako, da se merila za sofinanciranje določijo v javnem razpisu»zlasti glede na potrebe trga dela, zmogljivost oz. lastna sredstva fundacije ter predhodno učinkovitost delovanja fundacije«. Načelo vzajemnosti je standardno uveljavljeno v okviru obveznih socialnih zavarovanj. V okviru tega načela je v pravilih o obveznih dodatnih zavarovanjih okrepljeno zavarovalno načelo in oslabljeno načelo medsebojne pomoči, ki ni pogojeno s prispevkom. Zavarovalno načelo temelji na povezanosti oseb v rizično skupnost. Tveganje se razporedi na veliko število oseb. To načelo torej prevladuje kot temelj pravil o prostovoljnih dodatnih zavarovanjih, najbolj pa v komercialnih prostovoljnih dodatnih zavarovanjih. Pri obveznih dodatnih zavarovanjih so sredstva zavarovanca vseskozi evidentirana in nadzirana na tako imenovanih»osebnih računih«. Ta sredstva v primeru zavarovančeve smrti ne ostajajo v sistemu za kritje potreb drugih zavarovancev, temveč se izplača dedičem odkupna vrednost enot premoženja na osebnem računu umrlega zavarovanca. V okviru prostovoljnih dodatnih zavarovanj je načelo vzajemnosti še bolj poudarjeno kot v okviru obveznih zavarovanj, in sicer v tem smislu, da je obseg pravice zavarovancev bolj odvisen od velikosti vloženih sredstev. Sredstva se ne zbirajo v obliki prispevkov, temveč plačevanja premij, ki jih lahko plačuje zavarovanec, njegov delodajalec ali oba. Zakon določa davčne olajšave za premije prostovoljnega socialnega zavarovanja. Vsebina načela vzajemnosti in načela solidarnosti je lahko kriterij za ocenjevanje zakonodajalčevih možnosti za določanje minimalnega in maksimalnega obsega pravic na področju socialne varnosti. Pri določanju minimalnega obsega pravic je treba izhajati iz standardov, ki zagotavljajo dostojno življenje oseb, s tem da je mogoče te standarde zagotavljati tudi s sočasnim zagotavljanjem različnih pravic v različnih podsistemih socialne varnosti. Zakonodajalec mora biti pri urejanju te tematike posebej pazljiv na ravnotežje med zavarovančevimi prispevki in njegovimi pravicami (zavarovalno načelo). Biti mora tudi pazljiv, da pravice določa tako, da pri osebah ne more priti do izničenja njihovega človeškega dostojanstva ali celo ogrožanja njihovega zdravja ali življenj. 17 Načelo solidarnosti se redko pojavlja v okvirih obveznih zavarovanj. Primer pravice, ki temelji na tem področju na omenjenem načelu, je»državna pokojnina«, za katero velja, da ni nujno, da bi bil upravičenec kadarkoli 17 Z denarno socialno pomočjo se upravičencu za čas bivanja v Republiki Sloveniji zagotavljajo sredstva za zadovoljevanje minimalnih življenjskih potreb v višini, ki omogoča preživetje. Šteje se, da je omenjeno preživetje omogočeno, če so upravičencu zagotovljeni dohodki, s katerimi razpolaga po plačilu davkov in obveznih prispevkov za socialno varnost, v višini minimalnega dohodka, določenega s tem zakonom (19. člen ZSV). 33

43 vključen v sistem obveznega zavarovanja in plačeval prispevke (glej Vodovnik, 2013, str ). 4.3 NAČELO UNIVERZALNOSTI Načelo univerzalnosti temelji na ideji razvoja sodobne, humane države, ki se zavzema za blaginjo prebivalstva. Univerzalnost, vsesplošnost je v temelju programsko načelo, ki nakazuje smernice za oblikovanje politike oz. razvoj določenega področja. Univerzalnost oz. vsesplošnost je na področju socialne varnosti mogoče razumeti kot smernico zlasti s treh vidikov, to je: z vidika populacije imetnikov socialnih pravic, z vidika razsežnosti (obsega) socialnih pravic in z vidika dolžnosti države, da razvija vedno bolj učinkovit sistem socialne varnosti. 18 Načelo univerzalnosti je torej programsko načelo, ki je usmerjeno: k širitvi kroga oseb, ki uživajo dobrino socialne varnosti in k postopni širitvi socialnih pravic. Pri obravnavanju kroga oseb oz. procesa širitve kroga oseb, ki so imetniki socialnih pravic, je mogoče ugotoviti, da zakonski predpisi, ki obravnavajo krog oseb, varovanih v posameznih podsistemih socialne varnosti, po pravilu določno navajajo skupine oseb, katerim pripadajo pravice na obravnavanem področju. Zakonska opredelitev kroga oseb je lahko zelo splošna ali pa povsem konkretna. Tako npr. določila 54. člena ZUTD določajo, kdo so osebe, ki se po tem zakonu obvezno zavarujejo. To so: osebe, ki so v delovnem razmerju v Republiki Sloveniji; 18 Občasni gospodarski zastoji pravno ne opravičujejo poskusov demontaže doseženega socialnega stanja v sodobni družbi. Takšni poskusi so tudi z vidika mednarodnega prava nesprejemljivi. Že določila Konvencije MOD, št. 102, o minimalnih normah socialne varnosti (1952) namreč določajo, da je treba uravnotežiti financiranje sistemov socialne varnosti in da pri tem prispevki zavarovancev ne smejo pretirano obremeniti delavčeve plače:»the cost of the benefits provided in compliance with this Convention and the cost of the administration of such benefits shall be borne collectively by way of insurance contributions or taxation or both in a manner which avoids hardship to persons of small means and takes into account the economic situation of the Member and of the classes of persons protected. The total of the insurance contributions borne by the employees protected shall not exceed 50 per cent. of the total of the financial resources allocated to the protection of employees and their wives and children The Member state shall accept general responsibility for the due provision of the benefits provided in compliance with this Convention, and shall take all measures required for this purpose «71. člen Konvencije. 34

44 osebe, ki po prenehanju delovnega razmerja prejemajo nadomestilo plače med začasno zadržanostjo od dela od Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, po predpisih, ki urejajo zdravstveno zavarovanje; izvoljeni ali imenovani nosilci javne ali druge funkcije v organih zakonodajne, izvršilne ali sodne oblasti v Republiki Sloveniji ali v organih lokalne samouprave, če prejemajo za to funkcijo plačo; državljani Republike Slovenije, ki so na ozemlju Republike Slovenije zaposleni pri tujih in mednarodnih organizacijah in ustanovah, tujih konzularnih in diplomatskih predstavništvih, če ni z mednarodno pogodbo drugače določeno in zaposleni pri tujih delodajalcih, za katere se v skladu s predpisi EU uporablja zakonodaja Republike Slovenije; samozaposlene osebe; poslovodne osebe v osebni družbi in enoosebni družbi z omejeno odgovornostjo ter zavodu; družinski pomočnik, upravičenec do delnega plačila za izgubljeni dohodek po predpisih o socialnem varstvu; osebe, ki so na podlagi poklicnega opravljanja rejniške dejavnosti obvezno zavarovane skladno z določbami zakona, ki ureja izvajanje rejniške dejavnosti, če niso zavarovane na drugi podlagi; upravičenci do starševskih nadomestil, ki jim je prenehalo delovno razmerje v času starševskega dopusta, po zakonu, ki ureja starševsko varstvo in družinske prejemke; starši, ki zapustijo trg dela zaradi nege in varstva štirih ali več otrok za čas upravičenosti do plačila prispevkov po predpisih, ki urejajo starševsko varstvo; prejemniki denarnega nadomestila za primer brezposelnosti. S časom se krog zavarovancev in uživalcev pravic širi. Na področju urejanja trga dela je npr. prišlo do dopolnitve kroga zavarovancev s priznanjem položaja brezposelne osebe in priznanja upravičenosti do pravic na temelju brezposelnosti tudi družinskemu pomočniku, ki preneha opravljati svoje naloge. To pa je bilo storjeno s določili Zakona o socialnem varstvu in ne ZUTD, kar kaže na tesno povezanost podsistemov socialne varnosti (enotnost) (glej Vodovnik, 2013, str ). Novak in Cvetko pa načelo univerzalnosti pojmujeta tako, da je sistem socialne varnosti zasnovan tako, da skuša zajeti čim več prebivalstva in da naj bi bil vsak človek zavarovan od rojstva do smrti za vse rizike. Realizacija tega načela pa je v veliki meri 35

45 odvisna od ekonomskih faktorjev ter od demografske strukture prebivalstva, ki lahko realizacijo tudi otežujejo (glej Novak in Cvetko, 2005, str. 37). V posameznih podsistemih socialne varnosti se lahko zasledimo pravne pojme, ki se pojavljajo ali so definirani tudi na drugih pravnih področjih zunaj sistema socialne varnosti. V takšnih primerih lahko pravila, ki urejajo določeno področje socialne varnosti, posebej definirajo takšen pojem. Posebnosti definicije lahko izvirajo iz narave in namena področja, na katerem zakon definira določen pojem. Primer takšnega zakonodajnega pristopa je opredelitev družine in družinskih članov v določilih 26. člena ZSV. Ob splošni opredelitvi družinskih članov v krog družine po tem zakonu šteje tudi odrasla oseba, ki jo je na podlagi zakona ali drugega pravnega naslova dolžan preživljati kdo od članov družine, če nima lastnih dohodkov oz. premoženja v višini minimalnega dohodka. Po drugi strani pa isti zakon ne šteje med družinske člane npr. zakonca osebe, ki uveljavlja pravico do denarne socialne pomoči, vendar ni več dejansko povezan z družino. Podobno kot določila ZUTD tudi določila ZSDP določajo, kdo so zavarovanci na področju starševskega varstva, s tem da navedba zavarovancev ni povsem identična krogu zavarovancev v sistemu zavarovanja za primer brezposelnosti. Pri tem zakonski predpisi, ki urejajo posamezna področja socialne varnosti določajo krog zavarovancev, pogosto določajo tudi omejen krog zavarovancev ali drugih oseb, ki so lahko naslovniki posamezne pravice. Tako npr. pravila 34. člena ZSDP določajo, da sta do pravice do dopusta za nego in varstvo otroka upravičena mati in/ali oče. Zakon pa ob tem omogoča, da pod določenimi pogoji pridobi to pravico tudi eden od starih staršev otroka oz. da pridobi to pravico tudi druga oseba, ki dejansko skrbi za otroka (glej Vodovnik, 2013, str ). Na področju zdravstvenega varstva in zdravstvenega zavarovanja je zaradi varstva človeškega zdravja in življenja krog upravičencev do uživanja nekaterih pravic iz socialne varnosti največji. Življenje in zdravje človeka je najbolj varovana dobrina, ki je hkrati tudi človekova pravica. Njeno varstvo je absolutno, zato določila 2. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ) določajo, da ima vsakdo pravico do najvišje možne stopnje zdravja in dolžnost skrbeti za svoje zdravje. Nihče ne sme ogrožati zdravja drugih. Vsakdo ima pravico do zdravstvenega varstva in dolžnost, da prispeva k njegovemu uresničevanju v skladu s svojimi možnostmi. Vsakdo je tudi dolžan poškodovanemu ali bolnemu v nujnem primeru po svojih močeh in sposobnostih nuditi prvo pomoč in mu omogočiti dostop do nujne medicinske pomoči. Ob varstvu pravna ureditev na področju zdravstva ureja tudi zavarovanja, in sicer obvezno in prostovoljno (12. člen ZZVZZ). Po določilih 14. člena ZZVZZ so zavarovane osebe zavarovanci in njihovi družinski člani. Zavarovanci so osebe, ki so vključene v obvezno zavarovanje. Zaradi narave samega zavarovanja tudi na tem področju prihaja do delno posebne, širše, ureditve kroga zavarovancev. 36

46 Tudi na področju pokojninskega in invalidskega zavarovanja zakon določa, kdo so osebe, ki so po zakonu obvezno zavarovane, s tem da omenja približno takšen krog oseb, kot jih omenjajo predpisi, ki urejajo druga zavarovanja. Nekatere vrste zavarovancev zakonska ureditev tega področja podrobneje definira. Tako npr. zakon definira samozaposleno osebo, za katero je značilno, da kot svoj edini ali glavni poklic v Republiki Sloveniji deluje na enega izmed naslednjih načinov: kot samostojni podjetnik posameznik po zakonu o gospodarskih družbah opravlja pridobitno dejavnost, vključno s fizičnimi osebami, ki se štejejo za obrtnike ali zasebne trgovce v skladu z zakonodajo, veljavno pred uveljavitvijo Zakona o gospodarskih družbah; z osebnim delom samostojno opravlja umetniško ali kakšno drugo kulturno dejavnost ali dejavnost na področju medijev in so skladno z zakonom vpisane v register samostojnih dejavnosti, če je tak register predpisan; opravlja samostojno dejavnost s področja zdravstva ali socialne varnosti: zdravstveno, klinično ali specialistično psihološko dejavnost, zasebno veterinarsko dejavnost ali drugo zasebno dejavnost s področja zdravstva, socialne varnosti ali farmacije, v skladu z zakonom; opravlja duhovniško oz. drugo versko službo; opravlja odvetniško ali notarsko dejavnost v skladu z zakonom; samostojno opravlja drugo dovoljeno dejavnost. Temelj za vključitev v obvezno zavarovanje ni vedno le poklicna dejavnost, temveč je lahko tudi opravljanje menedžerske funkcije, četudi ni poklicno pod pogoji, ki jih določa zakon. Tako določila 15. člena ZPIZ določajo, da se obvezno zavarujejo družbeniki zasebnih družb in zavodov v Republiki Sloveniji, ki so poslovodne osebe in niso zavarovane na drugi podlagi. Zakonodaja ureja tudi posebne primere zavarovanja, tako se npr. za invalidnost, telesno okvaro ali smrt, ki je posledica poškodbe pri delu ali poklicne bolezni, obvezno zavarujejo npr. dijaki in študentje, ki so na praktičnem pouku in podobno. Zakon ureja še invalidsko zavarovanje oseb, ki opravljajo samostojno dejavnost, ter nekatere posebne primere zavarovanja za primer»organizirane dejavnosti«(27. in 28. člen ZPIZ), ko oseba opravlja neka koristna dela, ki jih organizirajo državne ali paradržavne organizacije. Krog zavarovancev za obvezno dodatno pokojninsko in invalidsko zavarovanje je drugačen od kroga zavarovancev iz obveznega zavarovanja, kar je razumljivo, saj ima obvezno dodatno zavarovanje poseben namen varovanja posebej obremenjenih zaposlenih oseb, zato je krog seveda omejen na te osebe. Gre za zavarovance, ki 37

47 opravljajo posebno težka in zdravju škodljiva dela in za zavarovance, ki opravljajo dela, ki jih po določeni starosti ni moč uspešno poklicno opravljati. Ti delavci opravljajo dela, ki imajo škodljiv vpliv na zdravstveno stanje zaposlenega, delajo v težkih ali zdravju škodljivih razmerah. Seznam teh del določi minister, pristojen za delo, s soglasjem reprezentativnih sindikatov in združenj delodajalcev. Na ta način so izvajalci teh del vključeni v krog tega zavarovanja (280. člen ZPIZ). Krog upravičencev do pravic iz tega zavarovanja pa je še širši, saj lahko zavarovanec določi osebo, ki prevzame njegove pravice iz zavarovanja, če umre, preden pridobi te pravice. Če za ta primer ne določi nikogar, pa preidejo te pravice na njegove dediče. V posamezne podsisteme obveznih zavarovanj se lahko nekatere osebe prostovoljno vključijo v primerih in pod pogoji, ki jih določa zakon. Če se vključijo v obvezno zavarovanje, v ta namen plačujejo ustrezen prispevek. To so npr. osebe, ki so na neplačanem dopustu ali osebe, pri katerih iz različnih razlogov prihaja do suspenza pogodbe o zaposlitvi za čas trajanja suspenza. V prostovoljna javno regulirana socialna zavarovanja se v skladu s predpisi lahko vključijo zavarovanci, ki so že vključeni v katerega od sistemov obveznega zavarovanja. V okviru ZPIZ je prostovoljno dodatno zavarovanje urejeno kot»zbiranje denarnih sredstev na osebnih računih zavarovancev, vključenih v to obliko zavarovanja, z namenom, da se jim ob dopolnitvi določene starosti ali v drugih primerih, določenih v pokojninskem načrtu, zagotovijo dodatne pokojnine ali druge v zakonu določene pravice«(293. člen ZPIZ). Zakon na tem področju loči med individualnimi ter kolektivnimi zavarovanji. Prostovoljna dopolnilna in dodatna zavarovanja so značilna tudi za področje zdravstvenega zavarovanja. Načelo univerzalnosti usmerja zakonodajalca, da skrbi za družbenemu razvoju primerno krepitev načela socialne države s postopno širitvijo pravic, njihovim nadomeščanjem z novimi in z dodajanjem novih. 19 Primer uveljavljanja tega načela v 19 Z zgodovinsko razvojnega vidika je mogoče ugotoviti, da je bilo obravnavno načelo pri sprejemanju predpisov v nekaterih primerih upoštevano, v drugih pa ne. Na področju PIZ so bile s sprejetjem zakonske ureditve ZPIZ 1999 pravice upokojencev pomembno zožene s sprejetjem zahtevnejših pogojev za pridobitev zlasti starostne pokojnine. Hkrati je bilo v sistem vgrajenih nekaj novih pravic, npr. državna pokojnina. Tako pravice, ki so bile zožene, kot tudi tiste, ki so bile razširjene, niso bile uveljavljene hipoma, temveč postopno. Vzrok za to je okoliščina, da večje, zlasti sistemske spremembe na občutljivih področjih socialne varnosti, intenzivno posežejo v razmerja med ljudmi, zato ne morejo biti hkrati obsežne in hitre, temveč zmerne in postopne. Za ohranjanje vrednote socialne države je pomembno, da so morebitne nujne zožitve socialnih pravic nadomeščene s primernimi novimi pravicami. Na področju urejanja trga dela je že kmalu po sprejetju Zakona o zaposlovanju in zavarovanju, npr. za primer brezposelnosti (1991), prišlo do spreminjanja zakonodaje, ki je postopno ožila denarne pravice brezposelnih oseb. Tako je prišlo zlasti do pravil o začasnem zmanjšanju pravice do denarnega nadomestila, npr. če je oseba v času brezposelnosti opravljala kakšna začasna ali občasna dela na temelju civilnih pogodb in pri tem dosegla omembe vredne zaslužke. Kasneje je prišlo celo do opustitve druge pomembne pravice brezposelnih oseb, to je, pravice do 38

48 Sloveniji je postopno razvijanje in uzakonjanje ter izvajanja ukrepov aktivne politike zaposlovanja. To je še posebej pomembno v časih ekonomske nestabilnosti, ko ti ukrepi lahko pomembno preprečijo ali omilijo socialne stiske ljudi. S tega vidika je bil v slovenski pravni ureditvi trga dela med prvimi ukrepi sprejet ukrep zagotavljanja subvencij za samozaposlitev, ki se lahko brezposelnim osebam dodelijo na podlagi zaposlitvenega načrta, med zadnjimi ukrepi pa sta bila v letu 2010 uvedena»delitev delovnega mesta (job sharing)«, ki spodbuja zaposlovanje in začasno»nadomeščanje«trenutno odsotnih delavcev z brezposelnimi osebami (job rotation), blaži težave brezposelnih oseb in npr. spodbuja delodajalce, da pošiljajo svoje zaposlene na izobraževanja (glej Vodovnik, 2013, str ). Pri ugotavljanju ali konkretne zakonske spremembe upoštevajo načelo univerzalnosti tako, da ohranjajo ustrezno raven varstva oz. varnosti, je treba upoštevati, da ni mogoče šteti za zmanjšanje obsega varstva tistih izboljšav zakonodaje, ki prispevajo k bolj učinkovitemu doseganju ciljev zakonske ureditve in vrednot, uveljavljenih na področju socialne varnosti. 20 Zmanjšanje ravni varstva pa obstaja v primeru, da pomembna socialna pravica ni nadomeščena z drugo. Ustavno načelo socialne države tudi ni upoštevano, če se v državi ohranja enaka raven pravice, čeprav bi jo bilo treba zaradi spremenjenih družbenih razmer, kakšne so npr. velika rast družbenega produkta in drugi ugodni gospodarski tokovi, povečati 21 (Vodovnik, 2013, str ). denarne pomoči. Ta pravica je bila sicer uzakonjena v nasprotju z zavarovalnim načelom, ki ga je na področju socialnih zavarovanj treba dosledno upoštevati, vendar pa je bilo v tem procesu upoštevana zahteva, da morajo biti izgube pri enih socialnih pravicah nadomeščene z uvedbo nadomestnih pravic ali s širitvijo drugih. Zmanjševanje denarnih pravic brezposelnih oseb je bilo namreč nadomeščeno z pomembno širitvijo pravic in novih možnosti teh oseb na področju vključevanja v izvajanje ukrepov aktivne politike zaposlovanja. 20 Ne gre za zmanjšanje pravic, ki bi nujno zahtevalo širitev varnosti na drugi strani, če zakonodaja s svojimi novimi pravili zagotavlja večjo transparentnost sistema socialne varnosti in preprečuje zlorabe oz. uživanje pravice v nasprotju z njenim namenom. S tega vidika izboljšano in na videz strožjo opredelitev pogojev za uživanje denarne socialne pomoči ni mogoče obravnavati kot oženje pravic. Zakon v zvezi s to pravico navaja, da oseba, ki ne dosega minimalnega dohodka iz razlogov, na katere je mogla vplivati oz. lahko vpliva, ali ki brez utemeljenih razlogov zavrača, se izogiba ali opušča aktivnosti, ki bi lahko oz. lahko privedejo do zaposlitve oz. do drugega načina izboljšanja socialnega položaja zanjo ali njene družinske člane, do omenjene pravice ni upravičena. Omenjene razloge tudi podrobneje opiše 24. člen ZSV. 21 Tipični primer nevidnega relativnega zmanjšanja pravice je trajna ureditev razmerja med najmanjšo in največjo osnovo starostne pokojnine. Ob upoštevanju velikega povišanja plač, od katerih se plačujejo prispevki, se omenjeno razmerje v preteklosti ni spreminjalo. Ostalo je takšno kot v obdobjih, ko so bile razlike v plačah, in s tem tudi pri plačevanju prispevkov, manjše. Maksimum pokojninske osnove je iz tega razloga postal nesprejemljiv z vidika vzajemnosti, torej nelegitimen. 39

49 Načelo univerzalnosti je zajeto v vrsti mednarodnih aktov, že Splošna deklaracija o človekovih pravicah OZN, Ameriška deklaracija o pravicah človeka ter akti MOD v svojih besedilih vsebujejo določbe, ki se nanašajo na univerzalnost. Že filadelfijska deklaracija iz leta 1944 določa, da je univerzalnost glede uporabe temelj modernega koncepta socialne varnosti (glej Ruprecht, 1995, str. 69). 4.4 NAČELO DEMOKRATIČNOSTI Načelo demokratičnosti je mogoče opredeliti kot temelj vseh vrst razmerij med ljudmi v sodobni družbi. V Republiki Sloveniji to izhaja iz določil 1. člena Ustave RS, po kateri je Slovenija demokratična republika. Ta vrednostni temelj pa je konkretneje potrjen z mednarodnimi pravnimi akti, h katerim je pristopila Slovenija (zlasti akti OZN, Sveta Evrope in Evropske unije). Med pomembnimi razmerji, za katere velja načelo demokratičnosti, so tudi socialna razmerja. Čeprav je za razvijanje le-teh po ustavi odgovorna država, se v pravno urejanje in organiziranje sistema socialne varnosti vključujejo tudi zasebne organizacije, institucije civilne družbe ter neposredno sami državljani. To je okoliščina zaradi katere, kljub široko navzočemu javnemu interesu nad delovanjem sistema socialne varnosti in temu ustreznemu prevladujočemu avtoritarnemu zakonskemu urejanju področja s kogentnimi predpisi (načelo zakonitosti), obstaja še široko področje zasebno pravnega urejanja tematike. Demokratičnost nasploh opredeljujemo kot možnost vseh udeležencev v določenih družbenih razmerjih, da prosto oblikujejo svojo voljo in vplivajo na sprejemanje odločitev o pravnem položaju udeležencev teh razmerij. Na ta način je mogoče opredeliti tudi demokratičnost na področje socialne varnosti. Ob upoštevanju dejstva, da ima država dolžnost pravnega urejanja in celovitega upravljanja sistema socialne varnosti, načelo demokratičnosti vodi k sklepu, da morajo biti udeleženi pri pravnem urejanju tega področja ter pri njegovem upravljanju zlasti zavarovanci in upravičenci do socialnih pravic ter institucije civilne družbe, znotraj katerih se artikulirajo interesi s področja socialnih razmerij. Procesi odločanja o urejanju, organiziranju in izvajanju pravil na področju socialne varnosti so pomembna vsebina socialnega dialoga med socialnimi partnerji na različnih ravneh. Na nacionalni ravni je za področje socialne varnosti posebej pomembno sporazumevanje socialnih partnerjev v okviru Ekonomsko socialnega sveta RS in Državnega sveta. Vprašanja s področja socialne varnosti so pogosto predmet kolektivnih pogajanj in dogovarjanja med sveti delavcev in menedžmentom. 22 Pri tem je posebno pomembna tudi vloga stroke, ki v organiziranih oblikah oblikuje in izraža svoja stališča zlasti o načrtovanju in izvajanju predpisov in politik na področju socialne varnosti. Primer vključevanja strokovnih predstavnikov v 22 Različni predstavniki interesov vključno s socialnimi partnerji usklajujejo svoje interese med drugim tudi v svetih javnih zavodov, ki skrbijo za dejavnosti na področju socialne varnosti. Tako je npr. svet Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje sestavljen iz predstavnikov države, sindikatov, delodajalcev, upokojencev in invalidov (multipartitni socialni dialog). 40

50 procese odločanja je npr. strokovni svet, ki se ustanovi pri ministrstvu, pristojnem za socialno varstvo. Strokovnjaki se lahko vključujejo tudi v zbornice, katerih pravni položaj določajo posamezni predpisi, ki urejajo dejavnosti, v okviru katerih se izvajajo storitve na področju socialne varnosti (glej Vodovnik, 2013, str ). Na načelo demokratičnosti opozarjajo tudi pri sprejemanja Zakona za uravnoteženje javnih financ (ZUJF). ZUJF je eden od zakonov, sprejet po nujnem postopku, saj naj bi sprejem zakona terjalo reševanje ekonomske krize. Takšen način odločanja je izrazito neprimeren za sprejemanje zakona, ki zaradi uporabljenih nomotehničnih prijemov posega v vsebino na desetine drugih zakonov in finančno učinkuje na pravni in ekonomski položaj sto tisočev prebivalcev Slovenije. Tudi postopek sprejemanja ZUJF vodi do napak, nedoslednosti, neusklajenosti in nehotenih posledic, sproža ogromno število sodnih sporov in povzroča konflikte med državnimi organi, ki sprejeti zakon različno razumejo, razlagajo in uporabljajo. Obenem povzroča tudi nehotene posege v človekove pravice. Takšen način sprejemanja zakona je v nasprotju s črko in duhom ustave v nasprotju z zavzetimi stališči državnega zbora o tem, kako naj sprejema zakone. Ob tem je pomembno opozoriti na načelo demokratičnosti, zapisano v prvem členu slovenske ustave, na določbo 3. člena ustave, ki govori o tem, da je v Sloveniji na oblasti ljudstvo, na 82. člen ustave, po katerem so poslanci predstavniki vsega ljudstva in na načelo večfaznosti zakonodajnega postopka iz 89. člena ustave. Iz teh določb izhaja, da bi bilo nujno takšen predpis, kot je ZUJF, sprejemati po postopku, ki omogoča vključevanje civilnih združenj, državljank in državljanov ter zainteresirane javnosti v razpravo o primernosti predlaganih rešitev. Slednji primeri so vedno znova dokaz, da hitro odločanje na žalost ne pomeni tudi učinkovitega delovanja parlamenta, ker generira vedno nove sodne spore in popravke na hitro sprejetih in premalo premišljenih odločitev (Varuh človekovih pravic, 2012, str ). 4.5 NAČELO KOMPLEMENTARNOSTI JAVNEGA IN ZASEBNEGA PODROČJA SISTEMA SOCIALNE VARNOSTI Načelo komplementarnosti je načelo, ki je v slovenski pravni ureditvi nadomestilo prej uveljavljeno načelo privatizacije. Načelo komplementarnosti je mogoče označiti kot izhodišče legitimne razmejitve med javno in zasebno sfero na področju socialne varnosti ter dopolnjevanja obeh sfer v enotnem sistemu socialne varnosti. Razmejitev med tema dvema področjema je bilo v preteklosti vedno obremenjeno z radikalnimi ideološkimi izhodišči. Če kot primer upoštevamo radikalne ideologije, kot sta npr. komunizem in liberalni kapitalizem, lahko prepoznamo protislovja, ki so se zgodovinsko pojavljala na področju socialne varnosti, in ki izvirajo iz skrajnih ideoloških dogem. Medtem ko je bilo v skladu s komunistično ideologijo področje sociale šteto kot samoumevna in absolutna skrb države za celotno socialno varnost vseh državljanov (formalno pod enakimi pogoji, v sicer omejenem obsegu, ki ga je dovoljeval ustvarjeni družbeni produkt), je bilo izhodišče liberalnega kapitalizma nasprotno: socialna varnost 41

51 je zasebna zadeva posameznikov, v kar se država naj ne vmešava. Oba radikalna in nasprotujoča si pogleda sta imela večji ali manjši vpliv na številne politične smeri sodobnih družb. V drugi polovici 20. stoletja so se v Evropi, kjer je bil uveljavljen politični pluralizem in tržno gospodarstvo, pojavljale različne politične struje, ki so iskale ravnotežje med omenjenimi skrajnimi idejnimi zasnovami. To je privedlo do tega, da so te države zgradile javni sistem socialne varnosti, ki pa je bil pomembno dopolnjen z zasebnim. Javni sistem je bil posebej obsežen v državah s socialno demokratsko politično prevlado. Druge, socialistične oz. komunistične države, so nasprotno zgradile skoraj izključno javni sistem socialne varnosti. Obsežne družbene spremembe v evropskem političnem in gospodarskem prostoru pa so v osemdesetih in devetdesetih letih 20. stoletja privedle do obsežnih procesov privatizacije javnega sektorja, kar je vključevalo tudi področje socialne varnosti. Podobno se je zgodilo tudi v državah, kjer so ob prelomu stoletja uvedli politično demokracijo in tržno gospodarstvo, kar torej velja tudi za Slovenijo. V času globalizacije in gospodarske nestabilnosti v prvih dvajsetih letih 21. stoletja je v svetu in tudi v Sloveniji prišlo do ocen, da je treba procese privatizacije na področju socialne varnosti nadaljevati. Te ocene so nastale zlasti zaradi vedno večjih in težko obvladljivih bremen držav s stroški socialne varnosti in zaradi načela, da morajo za socialno varnost več kot drugi prispevati tisti, ki na tem področju uporabljajo večjo količino in (ali) kvalitetnejše storitve, da je treba ljudem omogočiti dostop do socialnih pravic oz. storitev, ki presegajo obstoječe standarde, ki jih je mogoče financirati iz javnih sredstev ipd. Kljub postopni privatizaciji na področju socialne varnosti pa je treba javni in zasebni del socialnih dejavnosti obravnavati enotno, ker je le tako mogoče zagotoviti in nadzirati takšno opravljanje socialnih dejavnosti, ki izpolnjuje zahtevane standarde in ker je le tako mogoče zagotoviti enako obravnavanje naslovnikov pravic na področju socialne varnosti. Storitve na področju socialne varnosti lahko opravljajo tako pravne in fizične osebe javnega kot tudi zasebnega prava, če izpolnjujejo predpisane pogoje. Večino storitev opravljajo izvajalci kot javno službo. V tem primeru se za posamezno področje izvajanja storitev oblikujejo»mreže izvajalcev«, v katere so vključeni javni izvajalci kot tudi zasebni izvajalci pravne osebe s koncesijo. Za storitve, ki se opravljajo izven navedene mreže, izvajalci ne potrebujejo koncesije, 23 potrebujejo pa»dovoljenje«, ki ga izda pristojno ministrstvo. Samozaposlene osebe, ki samostojno opravljajo poklicno dejavnost (niso v delovnem razmerju), lahko opravljajo nekatere storitve, ne da bi za to potrebovali koncesijo, izpolnjevati pa morajo pogoje, ki jih določa zakon. Naslovniki pravic s področja socialne varnosti uveljavljajo svoje pravice v sistemu obveznih zavarovanj, ki so organizirana po pravilu v javni sferi ter prostovoljnih zavarovanj, ki so 23 Koncesionarji so lahko domače kot tudi tuje pravne osebe (85. člen ZUTD). Podeljujejo jih pristojna ministrstva po pridobitvi podatkov in morebitnih mnenj subjektov, ki jih določa (npr. poklicna zbornica). Podrobnejša pravila o podeljevanju koncesij določajo področni zakoni in podzakonski predpisi. 42

52 organizirana po pravilu v zasebni sferi. 24 V skladu z evropskimi pravnimi akti ni dopustno prostovoljnih zavarovanj urejati tako, da bi se izvajala izključno v javni sferi. Zasebni izvajalci socialnih dejavnosti (pravne in fizične osebe) lahko na javnih razpisih predložijo svoje ponudbe za izvajanje aktivnosti za uresničevanje programov in storitev (glej Vodovnik, 2013, str ). Pojem privatizacija se nanaša na vse pobude usmerjene k povečevanju vloge zasebnih združenj pri uporabljanju družbenih sredstev in ustvarjanju blaga ter storitev s krčenjem in omejevanjem vloge države (glej Weizsäcker et al., 2005, str. 4). Med poglavitne cilje privatizacije pa avtorja štejeta doseganje učinkovitejše alokacije in proizvodnje, krepitev vloge privatnega sektorja, izboljšanje finančnega stanja javnega sektorja in omogočanje alokacije sredstev za druga področja vladnih aktivnosti m socialna politika (glej Shesinski in López-Calva, 2003, str. 430). 4.6 NAČELO PRAVNOSTI Načelo pravnosti sporoča, da morajo biti vsi bistveni elementi sistema socialne varnosti urejeni s pravnimi normami, 25 ki so najpogosteje prisilne (kogentne) narave. Bistveni elementi sistema socialne varnosti so zlasti organiziranje, financiranje in upravljanje podsistemov socialne varnosti ter izvajanje nadzora nad izvajanjem predpisov s področja socialne varnosti. Le izjemoma je mogoče posamezne elemente urejati s pravnimi posli. 26 S pravnimi posli pa je mogoče urejati zlasti vprašanja, ki se tičejo izvajanja predpisov. Pri izvajanju predpisov o uresničevanju pravic s področja socialne varnosti se v zakonodaji pogosto pojavlja model, po katerem pristojni organ 24 Tako prostovoljna zdravstvena zavarovanja smejo na območju Republike Slovenije izvajati zavarovalnice, ki izpolnjujejo predpisane pogoje po zakonskih predpisih o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju ter po predpisih, ki urejajo zavarovalništvo. Prostovoljna zdravstvena zavarovanja so: dopolnilno zdravstveno zavarovanje, nadomestno zdravstveno zavarovanje, dodatno zdravstveno zavarovanje in vzporedno zdravstveno zavarovanje. 25 Pravnost je pravni pojem, ki je v sodobni pravni teoriji nadomestil manj natančen pojem»zakonitost«. Bolj natančno namreč pojasnjuje ločnico med urejanjem razmerij s pravnimi akti in pravnimi normami od pogodbenih in drugih prvin družbenih razmerij. 26 Npr. pogodbeno urejanje razmerij, ki se oblikujejo v zvezi s poklicno rehabilitacijo invalidov, pogodba o zaposlitvi pri vključitvi brezposelne osebe v izvajanje javnih del, pogodbeno urejanje vključevanja oseb v dodatna zavarovanja. Pogodba o zaposlitvi, sklenjena zaradi opravljanja javnih del, se po določilih 1. odst. 51. člena ZUTD sklene ob upoštevanju posebnosti glede višine plačila za delo, trajanja letnega dopusta in razlogov za njeno prenehanje, ki so določeni v tem zakonu. To določilo s pravno sistemskega vidika opozarja, da je pri uveljavljanju socialno pravnega instituta»javnih del«prosta volja strank pogodbe omejena s prisilnimi zakonskimi pravili. 43

53 najprej dokončno odloči o pravici, nato pa se s pogodbo uredi način njene uveljavitve v praksi. 27 Novak in Cvetko navedeno načelo opredeljujeta tako, da je predvideno, da morajo biti vse pravice iz naslova socialne varnosti določene in točno kvantificirane z zakonom. Zavarovanec lahko torej v času nastopa socialnega rizika uveljavlja le tiste pravice, ki so bile v tem času v zakonu direktno opredeljene, a le v višini, ki je bila tedaj v veljavi (Novak in Cvetko, 2005, str. 40). Sistem socialne varnosti urejajo različne kategorija pravnih aktov. V okviru heteronomnih pravnih aktov so to mednarodne pogodbe, ustava, zakonski in podzakonski predpisi, ki vsebujejo pravne norme materialnega ali formalnega prava. 28 V okviru avtonomnih pravnih aktov pa so to zlasti notranji akti pravnih oseb, ki na eni strani izvajajo dejavnosti na področju sociale 29 ter kolektivni sporazumi, ki so rezultat socialnega dialoga na drugi strani. Določila ZPIZ npr. omenjajo možnost socialnih partnerjev, da sklepajo kolektivne pogodbe, s katerimi oblikujejo pokojninske načrte kolektivnega dodatnega prostovoljnega pokojninskega zavarovanja. Če so pravne norme, ki urejajo področje socialne varnosti, kršene, zakonska ureditev določa različne vrste postopkov in različne vrste sankcij. Če gre za kršitve pravic iz socialne varnosti, zakonska ureditev omogoča uporabo pravnih sredstev znotraj institucionalnega sistema socialne varnosti in zunanje zunaj sodno in sodno varstvo. Tako npr. zakonski predpisi s področja socialne varnosti urejajo ugotavljanje in pravne posledice ničnosti koncesijskih pogodb. Ti predpisi urejajo tudi različne oblike strokovnega, upravnega in inšpekcijskega nadzora nad izvajanjem omenjenih predpisov. Tipični primer ukrepanja zoper kršilce po pravilih o socialni varnosti je tudi postavitev kršilcev delovne zakonodaje na listo»delodajalcev z negativnim referencami«. Gre za 27 Oblika oz. način poklicne rehabilitacije, roki za nastop in trajanje poklicne rehabilitacije, natančnejši pogoji za usposabljanje zavarovanca za delo, pogoji ter roki za sklenitev pogodbe o zaposlitvi po končani poklicni rehabilitaciji se določijo v pogodbi, ki jo sklenejo zavod, delodajalec ali zavod za zaposlovanje in zavarovanec. Pogodba se sklene, ko postane odločba o priznanju pravice do poklicne rehabilitacije dokončna. 28 V zvezi s tem velja osrednje pravilo, da kadar javni zavodi v izvrševanju javnih pooblastil odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, postopajo po Zakonu o splošnem upravnem postopku, če niso posamezna vprašanja postopka z zakonom urejena drugače. Drugačno urejanje je urejanje s posebnimi procesnimi pravili, postopek pa v tem primeru dobi značaj posebnega upravnega postopka (prim. načelo varstva pravic). 29 Svet Zavoda za invalidsko in pokojninsko zavarovanje npr. sprejema izvršilne akte, s katerimi ureja vprašanja obveznega zavarovanja, za katera ni izrecno določena pristojnost državnih organov. Ti se začnejo uporabljati, ko k njim da soglasje minister, pristojen za delo. 44

54 pravico subjektov, ki posredujejo zaposlitev na trgu dela, da te storitve odrečejo delodajalcem, za katere se ugotovi, da kratijo pravice delavcev. 30 Zakonodaja s področja socialne varnosti vsebuje tudi pravila o dolžnostih državnih organov pri sprotnem zagotavljanju planiranja in izvajanja planov oz. programov socialne varnosti v državi. Kršitve teh obveznosti državnih organov niso pravno sankcionirane, vendar pa lahko ima njihovo neizpolnjevanje za posledico večjo ali manjšo politično odgovornost. Na področju socialne varnosti je posebno občutljivo vprašanje spreminjanja predpisov in vpliva sprememb na različne kategorije upravičencev. Uveljavljeno je splošno pravno pravilo o upoštevanju ustavne prepovedi retroaktivne veljavnosti predpisov (posega v že pridobljene pravice), prav tako pa tudi načelo, da lahko zakonodajalec za naprej z zakonskimi predpisi vedno spreminja pravno ureditev sistema socialne varnosti ob upoštevanju danih družbenih razmer. Glavna težava, ki se pojavlja na tem področju, je, kako ob spreminjanju razmer in zakonodaje zakonsko urejati položaj prihodnjih upravičencev, ki so vstopili v zavarovalna razmerja, ko so veljali za uveljavitev pravic določeni pogoji, pravice pa bi lahko uveljavljali kasneje, ko bi bili ti pogoji izpolnjeni, vendar med tem pride do sprememb predpisov, ki pogoje spremenijo. Njihove pravice so torej šele v nastajanju (pričakovane pravice). Težava se ne pojavlja, če so pogoji za pridobitev pričakovanih pravic po novih predpisih ugodnejši, nastaja pa, če so pogoji zaostreni (npr. dvig starostnega praga kot pogoj za pridobitev starostne pokojnine). Težava je v tem, da prihodnji upravičenci od pravice pričakujejo, da jo bodo lahko uveljavljali pod pogoji, ki veljajo v času vključitve v zavarovanje, zato temu primerno organizirajo svoj ekonomski in socialni položaj zlasti z večjo ali manjšo vključenostjo v prostovoljna zavarovanja, z odločitvami o obsegu osebnega in družinskega varčevanja ali o porabi ipd. Pri tem je treba ločevati med denarnimi in drugimi socialnimi pravicami. Za denarne pravice iz že omenjenih razlogov velja, da je poseg v pričakovane pravice mogoč in legitimen le, če zavarovanci z novimi pogoji soglašajo (torej sporazumno). Pri drugih pravicah bi zadostovalo, da se ob upoštevanju načela univerzalnosti zavarovancem zaradi izgube ali zmanjšanja ene pravice okrepi ali zanje ustanovi druga nadomestna pravica. Slovenska socialna zakonodaja tem ugotovitvam ne sledi, temveč poskuša problem rešiti na drug način, ki pa ne preprečuje oškodovanja upravičencev do pričakovanih pravic. Pri spreminjanju zakonodaje določa prehodna obdobja tako, da se novi, manj ugodni pogoji, uveljavljajo postopoma, kar pa v osnovi ne rešuje težave oz. (z vidika prava socialne varnosti) neustrezne zakonodajne prakse, ki pri tem ne 30 Delodajalcu, ki ne spoštuje delovnopravne zakonodaje in zaposlenim ne izplačuje plač ali prispevkov za socialno varnost, jih odpušča v nasprotju s predpisi ali kako drugače grobo krši pravice delavcev iz dela, zavod in drugi izvajalci po tem zakonu na objavljeno prosto delovno mesto oz. vrsto dela niso dolžni posredovati delavcev in ga obravnavajo kot delodajalca z negativnimi referencami. Podatke o delodajalcih iz prejšnjega odstavka zavod in drugi izvajalci pridobivajo od Inšpektorata Republike Slovenije za delo in iz uradnih evidenc Davčne uprave Republike Slovenije kakor tudi od delavcev pri teh delodajalcih (27. člen ZUTD). 45

55 upošteva načela univerzalnosti v smislu postopne krepitve socialnih pravic (glej Vodovnik, 2013, str ). Urejanje sistemov socialne varnosti znotraj izključne pristojnosti posameznih držav članic EU in iz razloga, ker so ti sistemi pogojeni s tradicijo, kulturo in specifičnim zgodovinskim razvojem vsake posamezne države članice, sisteme pojmujemo tudi»teritorialni«sistemi, tj. sistemi se nanašajo na ljudi in okoliščine znotraj teritorija ene države. Po načelu teritorialnosti država članica določa krajevno veljavnost svojih pravnih aktov in omejuje svojo odgovornost na področju socialne varnosti samo na svoje ozemlje. Značilna je tudi povezava med ozemljem države na eni strani ter skupino oseb, prispevki in socialnimi primeri in pravicami, ki jih ureja zakonodaja te države, na drugi strani (glej Watson, 2009, str ). 4.7 NAČELO NEZASTARLJIVOSTI, NEODTUJLJIVOSTI IN SPOŠTOVANJA PRIDOBLJENIH PRAVIC IZ OBVEZNIH ZAVAROVANJ IN SOCIALNEGA VARSTVA V pravnem sistemu vse pravice uživajo določen obseg pravnega varstva. Ena od karakteristik pravice je prav njeno pravno varstvo, ki pa z vidika intenzivnosti ni vedno enako. Za varstvo nekaterih pravic obstaja širši arzenal pravnih sredstev in ukrepov kot za varstvo drugih, obseg in način zagotavljanja varstva pravic pa je odvisen od narave in namena pravice. Večina pravic s področja socialne varnosti po pravni naravi spada med človekove pravice, torej osebne pravice. Gre za pravice, ki se priznavajo osebam na temelju obveznih zavarovanj in socialnega varstva. Naslovniki teh pravic imajo v primerjavi s premoženjskimi pravicami okrepljeno pravno varstvo. Kot druge človekove pravice so te pravice trajne in ne zastarajo. Zastarajo pa lahko dospele terjatve, ki izvirajo iz omenjenih pravic. Omenjene pravice so neodtujljive, kar pomeni, da niso v pravnem prometu. Zato jih s pravnimi posli ni mogoče pridobiti, spremeniti ali odtujiti, vendar pa so lahko v pravnem prometu posamične prej omenjene terjatve, ki jih naslovniki pravic pridobijo v procesu uresničevanja teh pravic. Pravic tudi ni mogoče dedovati. Pridobljenih pravic nosilcem teh pravic tudi ni mogoče odvzeti, zmanjšati ali omejiti; izjeme tega načela lahko določa zakon. To načelo je posebej poudarjeno v predpisih PIZ, po katerih se uživalcem pravic, ki so le-te uveljavili po prej veljavnih predpisih, od uveljavitve nove zakonske ureditve dalje zagotavljajo te pravice najmanj v obsegu, v kakršnem so jih pridobili, usklajujejo pa se po novih predpisih. Usklajevanje pravic je z vidika varstva pridobljenih pravic posebej občutljivo. Nova zakonska ureditev namreč ne bi smela vsebovati pravil, po katerih bi v procesu usklajevanja prišlo do dejanskega zoženja pravice kot take. S tega vidika je kritično obravnavati morebitne varčevalne in»intervencijske«ukrepe zakonodajalca, ki občasno poskuša najti prihranke na področju 46

56 zmanjševanja stroškov v sferi socialne varnosti. Je pa mogoče, da pride v zakonodajnem postopku do legitimnega oženja pravic iz socialne varnosti, če gre urejanje bodočih (še ne vzpostavljenih) razmerij, vzrok oženja ali opuščanja pravic pa je odpravljanje napak v pravni ureditvi, ki ni upoštevala javnega reda ali načel, ki veljajo na področju, ki ga ureja, torej na področju pravne ureditve socialne varnosti. Cvetko in Novak navajata, da pravice iz socialne varnosti, ki jih zavarovanec oz. upravičenec s tem pridobi (ko so ob nastopu socialnega rizika izpolnjeni z zakonom določeni pogoji z njegove strani), ne zastarajo. Gre torej za pravico, ki jo upravičenec obdrži tudi v primeru, če jo v času izpolnitve pogojev ne uveljavlja oz. če jo uveljavlja kasneje (glej Novak in Cvetko, 2005, str. 39). Zastarajo lahko zgolj posamezna denarna izplačila, pravica pa ostane (glej Cvetko et al., 2009, str. 42). Če je pri zagotavljanju pravic prišlo do napak, je treba pravice, ki so bile naslovniku priznane, spoštovati. 31 Kljub temu pa to pravilo ni absolutno. Pridobljene pravice so varovane le, če jih je upravičenec pridobil v dobri veri oz. če razlog za napake pri zagotovitvi pravice ni na strani naslovnika pravice. Tako ne gre za»odvzem«pravice, če npr. center za socialno delo po predpisih o socialnem varstvu uvede postopek ugotavljanja upravičenosti do denarne socialne pomoči prejemniku te pomoči in odpravi odločbo o priznanju te pravic, če ugotovi, da je prejemnik pridobil pravico»ker je podatke prikazoval lažno ali jih je zamolčal ali ni pravočasno sporočil podatkov ali je sporočil neresnične podatke ali zaradi drugih razlogov«. Prav tako ne gre za odvzem pravice, če njeno izvrševanje začasno miruje 32 ali če pravica ugasne 33 zaradi zakonsko določenih razlogov. Za odvzem pravice prav tako ne gre, če zakon za uživanje pravice določa obstoj določenih pogojev, ti pogoji pa se kasneje spremenijo in pravica ugasne Po predpisih ZPIZ mora oseba, ki ji je bil na račun zavoda izplačan denarni znesek, do katerega ni imela pravice, po pravilih obligacijskega zakonika o neupravičeni obogatitvi omenjeni prejeti znesek vrniti. Gre za napačni izračun zneska, do katerega je osebna upravičena, ne pa za napačno odločitev o obsegu pravice. Ko je pravica priznana s pravnomočno odločbo, če tudi je ta nepravilna in morebiti v korist naslovnika pravice, vanjo ni mogoče poseči z zahtevkom za spremembo pravice in povračila prejetega. Izjemoma je mogoče spremembo uveljaviti le v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi. 32 Pravica do denarnega nadomestila in pravica do plačila prispevkov do upokojitve zavarovancu mirujeta, če je (in dokler je) brezposelna oseba vključena v program javnih del (64. člen ZUTD). 33 Na podlagi invalidnosti in telesne okvare pridobljene pravice trajajo, dokler traja stanje invalidnosti oz. telesne okvare, na podlagi katere je bila pridobljena pravica, razen v primerih izgube ali omejitve uživanja pravic, določenih z zakonom. 34 Tako je npr. za uživanje denarnega nadomestila značilno, da pravica ugasne z novo zaposlitvijo osebe. 47

57 Načelo neodtujljivosti po Novaku in Cvetu pomeni, da so pravice v socialni varnosti osebne pravice ter jih ni mogoče odtujiti ali prenesti na drugo osebo (glej Novak in Cvetko, 2005, str. 39). Na področju socialne varnosti je treba splošno načelo varstva pridobljenih pravic in prepoved retroaktivne veljavnosti manj ugodne socialne zakonodaje dosledno upoštevati, česar zakonodaja in ustavno sodna praksa ne izvajata dovolj dosledno. Na področju socialne varnosti velja celo načelo okrepljenega varstva pričakovanih pravic, zato je treba splošna pravila o pridobljenih pravicah še bolj dosledno upoštevati. Načelo spoštovanja pridobljenih pravic je bilo npr. grobo kršeno z zakonsko ureditvijo zmanjšane valorizacije pokojnin in potrjeno s sporno odločitvijo Ustavnega sodišča Republike Slovenije, ki pa je v pravni stroki naletelo na kritiko. Z omenjeno zakonsko ureditvijo in sklepom Ustavnega sodišča RS U-I-123/92-16 ter odločbo US RS U-I-123/92-21 so bili v Sloveniji nevarno znižani standardi spoštovanja pravne države, pravne varnosti in zaupanja v pravo. Odločba Ustavnega sodišča U-I- 33/94, z dne , Uradni list RS, št. 69/94 navaja, da se obseg pravic, določen z zakonom, z zakonom lahko tudi zmanjša, seveda le z veljavnostjo za naprej. Zato začasno spremenjeno usklajevanje pokojnin ni v neskladju s 50. členom Ustave Republike Slovenije, ki zagotavlja pravico do socialne varnosti, niti ni v neskladju z drugimi načeli pravne in socialne države (2. člen Ustave RS). Ta argumentacija ne upošteva, da z novimi predpisi o usklajevanju pokojnin država posega v obseg pravice, ki je bila upokojencem pravnomočno priznana. Z vidika zaupanja v pravo bi lahko bili nesprejemljivi celo predpisi, ki zaostrujejo pogoje za uveljavitev socialnih pravic, če ti predpisi začnejo učinkovati po vzpostavitvi zavarovalnega razmerja (glej Vodovnik, 2013, str ). Glede na to, da se varstvo človekovih pravic na območju Evrope regulira s strani dveh različnih in neodvisnih sodnih teles, bi v prihodnosti močnejša naslonitev prvega na drugega pripomogla k temu, da bi bilo Sodišče EU bolje opremljeno v izpolnjevanju sodne vloge na področju človekovih pravic znotraj EU. Takšna naslonitev bi omogočala, da se v prihodnosti izogne konfliktom s sodbami drugih sodišč, predvsem Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP). Pri tem je dobro, da hkrati razvija in izpopolnjuje razlage in utemeljitev svojih sodb, s čemer jim doda vrednost glede njihove prepričljivosti. To mu lahko uspe s povečano predvidljivostjo, z družbeno sprejemljivostjo in s koristnim učinkom (effet utile) sodb, ki jih bo izreklo (glej Harpaz, 2009, str. 118). 4.8 NAČELO ZVEZNOSTI POSTOPKA UVELJAVLJANJA IN VARSTVA SOCIALNIH PRAVIC Sodobne družbe namenjajo tematiki socialne varnosti velik pomen. Država je glavni organizator in regulator sistema socialne varnosti, socialne pravice pa štejejo za 48

58 pomembne človekove pravice. Zato je njihovo uveljavljanje in varstvo zagotovljeno na dveh ravneh: Uveljavljajo se v upravni sferi in v upravnih postopkih, varstvo pa je zagotovljeno v zunajsodnih in sodnih postopkih. Zagotavljanje socialnih pravic v javni sferi je organizirano v okviru sistema oseb javnega prava, ki so povezane v mrežo. Dvojnost pravnega varstva se kaže v ureditvi, po kateri procesnopravni predpisi različnih vrst zagotavljajo upravičencem različne pravne poti za uveljavitev in varstvo njihovih pravic. Pred prikazom sistema varstva socialnih pravic je treba predstaviti tudi vsebino formalnih oz. procesnopravnih pravil, ki urejajo postopek odločanja o pravicah upravičencev, v postopku uveljavljanja oz. zagotavljanja socialnih pravic. V večini primerov je o pravicah odločeno tako, da zaradi odločitev ne pride do spora in postanejo odločbe o teh pravicah dokončne, pravnomočne in izvršljive. Če pa pride do spora, odločajo o varstvu pravic upravičenca organi druge stopnje in kasneje sodišče (glej Vodovnik, 2013, str ). Postopek uveljavljanja oz. zagotavljanja pravic poteka pred organi oseb javnega prava v upravnih postopkih, to je: primarno po posebnem upravnem postopku, ki ga označujejo posebna postopkovna pravila, določena v področnih zakonih, subsidiarno po splošnem upravnem postopku, ki je urejen v osrednjem procesnem predpisu upravnega prava, to je v Zakonu o splošnem upravnem postopku. Ko pristojni organi odločajo o socialnih pravicah upravičencev, v nekaterih primerih pa lahko ob upoštevanju meja, ki jih določa zakon, odločajo tudi po prostem preudarku o tem, ali bodo neko pravico priznali ali ne oz. katero izmed različnih pravic bodo komu priznali in v kakšnem obsegu. 35 Od odločanja o pravici na prvi stopnji je treba ločiti pogodbeno urejanje načina zagotovitve pravice s pogodbo, kar omogočajo nekateri predpisi s področja socialne varnosti. V nekaterih primerih je torej mogoče, da se o izvajanju priznane pravice nosilec zavarovanja in upravičenec dogovorita s pogodbo 36 (glej Vodovnik, 2013, str. 52). Uveljavljanje socialnih pravic v upravnih postopkih 35 Takšno pooblastilo dajejo predpisi Centrom za socialno delo, ko odločajo o socialni pomoči in nekaterih pravicah iz sfere otroškega varstva oz. družinskih prejemkov. 36 Gre npr. za storitev celodnevnega institucionalnega varstva. Zakon določa, da se upravičenca namesti v javnem zdravstvenem zavodu na podlagi dogovora o vrsti, trajanju in načinu zagotavljanja storitev, ki ga skleneta ta oseba oz. njen zakoniti zastopnik in zavod, in s katerim določita še druge medsebojne pravice in obveznosti (41. člen ZZVZZ). S pogodbo se je mogoče dogovoriti tudi o načinu izvajanja pravice do poklicne rehabilitacije ali socialne rehabilitacije invalidov ali o vključitvi v izvajanje ukrepa aktivne politike zaposlovanja. 49

59 Uveljavljanje socialnih pravic 37 v prvi fazi poteka po pravilih omenjenih upravnih postopkov. Nosilci sistema socialne varnosti v okviru obveznih socialnih zavarovanj in socialnega varstva odločajo kot nosilci javnega pooblastila. Zato mora biti zoper njihove odločitve po določilih 25. člena Ustave Republike Slovenije mogoče redno pravno sredstvo (pritožba, ugovor, zahteva za presojo ocene). Druga faza varstva socialnih pravic ne poteka po upravnem postopku pri nosilcih sistema socialne varnosti niti v upravnem sporu pred upravnim sodiščem, temveč poteka pred posebnimi sodišči. Od uveljavljanja in varstva socialnih pravic je treba ločiti procesno (formalnopravno) tematiko razmerij med različnimi udeleženci socialnih razmerij, ki niso upravičenci do socialnih pravic, imajo pa pomembno vlogo pri organiziranju, financiranju in pri zagotavljanju različnih dejavnosti v sistemu socialne varnosti. Za ta procesnopravna razmerja naslovno načelo ne velja, omenjena razmerja pa so urejena tudi z drugimi predpisi in ne le s predpisi, ki urejajo sistem socialne varnosti. Predpisi, ki urejajo področje socialne varnosti pogosto urejajo vprašanje podeljevanja koncesij za opravljanje katere od socialnih dejavnosti oz. storitev. Pri tem urejajo tudi način razreševanja sporov, ki se lahko pri tem pojavljajo. Pogosto določajo, da zoper odločbo o podelitvi koncesije ni pritožbe, možen pa je upravni spor. V nekaterih primerih zakon določa, kdo so lahko udeleženci v upravnem sporu in kakšno pooblastilo ima upravno sodišče pri odločanju. 38 Načelo zveznosti uveljavljanja in pravnega varstva socialnih pravic izhaja iz ustavne pravice do pravnega sredstva in iz ustavne pravice do sodnega varstva pravic. V preteklosti je bilo obravnavano načelo v stroki poimenovano kot»načelo varstva pravic«, novo poimenovanje pa je natančnejše, ker poudarja razlike med sistemom uveljavljanja in varstva pravic na področju socialne varnosti ter na drugih pravnih področjih. Dvojnost varstva je namreč zagotovljena v upravnih in v posebnem sodnem postopku. Poimenovanje načela pa opozarja tudi na omejitev obravnavanja področja varstva na pravno področje. Varstvo socialnih pravic je namreč mogoče tudi zunaj formalnih postopkov. Zagotavljati ga je mogoče tudi zunaj pravne sfere, zlasti v sferi politike in ob upoštevanju etičnih standardov (glej Vodovnik, 2013, str. 53). Ko v postopku zagotavljanja socialne pravice oseba javnega prava odloči o pravici, imajo najpogosteje osebe, ki jih navaja zakon, 39 pravico do pritožbe, ki ne zadrži 37 O varstvu pravic lahko govorimo, če pride v zvezi s pravico do spora, v katerem mora intervenirati drug organ ali subjekt, ki se loči od tistega, ki je o pravici odločal pred tem. Zato v pritožbenem postopku tudi v upravnem postopku ne gre za uveljavljanje pravic, temveč za varstvo pravic. 38 Na področju socialnega varstva predpisi določajo, da sodišče»ne more s sodbo samo odločiti o stvari«in da, če bi odprava odločbe pomenila nesorazmerno obremenitev osebe, ki je do tedaj izvrševala koncesijsko pogodbo, sodišče»odločbe ne odpravi, temveč tožniku na njegovo zahtevo prisodi odškodnino«(47. člen ZSV). 39 Po ZPIZ ima zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, zavarovanec pravico do pritožbe. V postopku za uveljavljanje pravic na podlagi invalidnosti pa ima pravico do pritožbe tudi delodajalec (251. člen ZPIZ). 50

60 izvršitve odločbe. O pritožbi v nekaterih zadevah odloča pristojno ministrstvo. To pravilo je mogoče najti v več predpisih, ki urejajo posamezne podsisteme socialne varnosti. 40 Obstajajo pa tudi drugačne rešitve. V zdravstvu se o nekaterih pravicah posameznika iz zdravstvenega zavarovanja (npr. nadomestilo plače) odloča (na prvi stopnji) enota zavoda, na območju katere je bila oseba, ki uveljavlja pravico oz. od katere se pravica izvaja, nazadnje zavarovana (območna enota zavoda), na drugi stopnji odloča pa Direkcija zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije. Zakon še določa, da se lahko zavarovana oseba ali delodajalec na odločbo imenovanega zdravnika pritoži, in sicer v treh delovnih dneh od vročitve odločbe in da pritožbo obravnava zdravstvena komisija, ki jo imenuje upravni odbor Zavoda, in ki jo sestavljata dva zdravnika in en univerzitetni diplomirani pravnik (82. člen ZZVZZ). Podobna je ureditev na področju PIZ, kjer zakon določa, da o pravicah iz obveznega zavarovanja odločajo naslednji organi: na prvi stopnji enota zavoda, na območju katere je bila oseba, ki uveljavlja pravico oz. od katere se izvaja pravica, nazadnje zavarovana (območna enota zavoda); na drugi stopnji posebna enota na sedežu zavoda, s tem, da je za izdajanje odločb pristojen predstojnik pristojne enote zavoda (253. člen ZPIZ). Med postopkom varstva pravic v sferi institucij socialne varnosti in v sferi sodišč obstaja zveznost (kontinuiteta varstva). Po končanem postopku v sferi institucij socialne varnosti je mogoče sodno varstvo zahtevati le v določenem roku. Tako npr. predpisi o PIZ določajo, da lahko zavarovanec sodno varstvo uveljavi v roku 30 dni od vročitve odločbe, izdane na drugi stopnji. Sodno varstvo lahko uveljavi tudi delodajalec, če je z dokončno odločbo zavoda odločeno o pravici zavarovanca na podlagi invalidnosti. Zaradi zveznosti varstva pravic sodno varstvo ni dopustno, dokler niso izčrpane poti znotraj odločanja v upravnem postopku 41 (glej Vodovnik, 2013, str ). Varstvo socialnih pravic v sodnih postopkih 40 Primer takšne ureditve je pravilo Zakona o socialnem varstvu o odločanju o pravici do družinskega pomočnika. Zakon določa, da ima invalidna oseba zoper odločbo centra za socialno delo, s katero invalidni osebi ni ugodena izbira določene osebe za družinskega pomočnika, pravico do pritožbe. V postopku na drugi stopnji pa o pravici odloča ministrstvo, pristojno za socialno varstvo; to odloči na podlagi mnenja invalidske komisije druge stopnje, torej organa, ki sicer pripada drugemu podsistemu socialne varnosti (načelo enotnosti). 41 To je razlog, da je zoper odločbo izdano v reviziji, s katero je spremenjena odločba prve stopnje, zagotovljeno sodno varstvo. Sodno varstvo pa ni mogoče zoper odločbo, s katero je bila v reviziji odločba prve stopnje odpravljena ali razveljavljena, ker v tej zadevi postopek še ni končan. Sodno varstvo tudi ni mogoče zoper odločbo, izdano na drugi stopnji, če je bila z njo hkrati v reviziji odpravljena ali razveljavljena odločba, izdana na prvi stopnji, ker bo zaradi razveljavitev prišlo do ponovnega odločanja o zadevi in bi bilo torej sodno varstvo prezgodnje (257. člen ZPIZ). 51

61 Če upravičenec ni zadovoljen z dokončno odločitvijo pristojnega organa druge stopnje o svoji socialni pravici, lahko zoper dokončno odločbo v določenem roku uveljavlja sodno varstvo. Za sojenje o socialnih sporih so pristojna posebna delovna in socialna sodišča, ki spor obravnavajo po pravilih zakonske ureditve delovnih in socialnih sodišč. Pravila, po katerih omenjena sodišča sodijo v socialnih sporih, so torej urejena v Zakonu o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS). Ta zakon vsebuje nekatere posebne določbe, ki urejajo izključno postopek v socialnih sporih, ki torej ni v vseh elementih enak postopku v delovnih sporih. Vseh posebnih procesnopravnih pravil, ki jih ureja omenjeni zakon, je razmeroma malo, zato je treba upoštevati, da glavnino procesnopravne tematike v delovnih in socialnih sporih ureja Zakon o pravdnem postopku. V Zakonu o delovnih in socialnih sodiščih je»socialni spor«opredeljen kot spor o pravicah, obveznostih in pravnih koristih fizičnih, pravnih in drugih oseb, če so lahko nosilci pravic in obveznosti iz sistema socialne varnosti. Delovna in socialna sodišča, ki sodijo v socialnih sporih, imajo pri tem široke pristojnosti (spori polne jurisdikcije), torej lahko sodišča ob tem, da nadzirajo zakonitost odločitev organov nosilcev socialne varnosti in v primeru ugotovljenih nezakonitosti odločitve, razveljavijo in jim zadeve vračajo v ponovno odločanje, tudi sama dopolnijo postopek in sama odločijo o vsebini zadeve. 42 ZDSS določa pristojnost teh sodišč v socialnih zadevah tako, da izčrpno našteva zadeve, v katerih so pristojna na posameznih področjih socialnega zavarovanja in socialnega varstva (7. člen ZDSS). 43 Za varstvo socialnih pravic je pomembna tudi aktivnost Ustavnega sodišča Republike Slovenije, ki na tem področju odloča o ustavnih pritožbah (glej Vodovnik, 2013, str ). Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) Evropsko sodišče za človekove pravice, s sedežem v Strasburgu, je bilo ustanovljeno leta Sodišče v okviru svojih pristojnosti zagotavlja, da države spoštujejo pravne norme aktov Sveta Evrope. V ta namen ESČP obravnava tako pritožbe posameznikov kot tudi meddržavne pritožbe. 42 Po tem pravilu se postopek loči od postopka pred upravnim sodiščem, ki v drugih (ne socialnih) zadevah nadzira zakonitost postopanja in odločanja nosilcev javnih pooblastil. Razlog za širšo pristojnost delovnih in socialnih sodišč je»mešana«pravna narava socialnih pravic, ki v enem delu temeljijo na javnem pravu, v drugem delu pa so civilne, človekove pravice in morajo kot take biti celovito podvržene presoji sodišč s polno pristojnostjo. 43 Metoda naštevanja pristojnosti se ne zdi primerna, ker je področje socialne varnosti izjemno dinamično in spreminjanje predpisov lahko hitro povzroči nejasnosti glede pristojnosti. V skladu z načelom enotnosti sistema socialne varnosti bi bila primernejša rešitev splošna določitev pristojnosti za spore na celotnem področju socialne varnosti, vključno s spori v zvezi z dodatnimi zavarovanji, ki so zdaj izključena. 52

62 Pritožbo na sodišče lahko vloži državljan katerekoli članice Sveta Evrope, ki zatrjuje kršitev svojih človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, ki jih varujejo akti te mednarodne organizacije. S tem se uveljavlja načelo najširšega dostopa sodnega varstva človekovih pravic pred tem sodiščem. Pritožiti se je mogoče tudi proti eni ali več državam, ki jih zavezujejo akti Sveta Evrope. Ne more pa sodišče obravnavati pritožb proti posameznikom ali institucijam zasebnega prava. Sodnike izvoli parlamentarna skupščina SE. Sodišče odloča v odborih, ki so sestavljeni iz treh sodnikov oz. v senatih s sedmimi sodniki, v najpomembnejših zadevah pa v velikem senatu sestavljenem iz 17 sodnikov. Vsi sodniki sodišča v zadevah, ki jih določajo akti SE, odločajo na plenarni seji sodišča. Država odgovarja za dejanja in opustitve njenih organov. Ob posameznikih imajo pravico do pritožbe tudi nevladne organizacije in skupine posameznikov, ki zatrjujejo, da so bile kršene njihove pravice po EKČP. Procesnopravna pravila ESČP so urejena v določilih drugega dela EKČP, podrobnejša vprašanja glede njegove organizacije in delovanja pa določa poslovnik ESČP 44 (Vodovnik, 2013, str ). V primeru kršitve EKČP je država članica EU, ki je podpisnica EKČP, ob implementaciji predpisov EU lahko smatrana za odgovorno s strani ESČP zaradi kršitve svojih obveznosti po Konvenciji. Očitek je lahko ta, da je bila zaščita človekovih pravic ob implementaciji teh predpisov neustrezna oz. s strani države članice pomanjkljivo izvedena. Ta scenarij je zelo problematičen. Tudi s tega vidika je močnejša naslonitev na»strasbourški režim«dobrodošla, saj lahko EU tako zagotovi zaščito človekovih pravic ekvivalentno režimu ESČP, posledica tega pa bo zmanjšanje verjetnosti, da bodo države članice EU obravnavane kot odgovorne za kršitve obveznosti, ki izvirajo iz EKČP, so pa v zvezi z njihovim članstvom v EU (glej Harpaz, 2009, str ). Z ustavnega vidika ESČP označuje EKČP kot ustavni instrument za evropski pravni red, torej tisti pravni red, ki je smatran kot osrednja sestavina kulturne samooznačitve evropske civilizacije (glej Lebeck, 2007, str. 196). Evropsko sodišče pravice ali Sodišče Evropske unije (SEU) Evropske skupnosti in Evropska unija s svojimi pravnimi akti dolgo niso presegali pravnega urejanja gospodarskih vprašanj. To je vplivalo tudi na zasnovo Evropskega sodišča pravice (European Court of Justice), ki je bilo ustanovljeno leta 1952 in ima sedež v Luksemburgu. Glavna naloga sodišča je, da zagotavlja izvajanje kot tudi enak način uporabe in razlage evropskih pravnih aktov v državah članicah. Pristojno je za reševanje sporov med državami članicami EU, institucijami EU kot tudi drugimi 44 Uradna jezika pred ESČP sta angleščina in francoščina, do sprejetja odločitve o pritožbi pa lahko njen vlagatelj uporablja tudi uradni jezik svoje države. Odločanje pri ESČP poteka v senatih, ki sprejemajo odločitve z večinskim glasovanjem, pri katerem ima vsak član senata pravico podati ločeno mnenje v obliki odklonilnega ločenega mnenja, s katerim utemelji svoje nestrinjanje z večinsko odločitvijo, ali pa navaja dodatne razloge za večinsko odločitev pri pritrdilnem večinskem mnenju. 53

63 subjekti, ki lahko vložijo pred tem sodiščem pritožbo le v omejenem številu primerov, ki jih določajo akti EU. 45 Osebe, ki menijo, da so oškodovane zato, ker njihova država ni uveljavila ali ne izvaja pravil aktov EU, so upravičene, da zahtevajo sodno varstvo v svoji državi in ne pred sodiščem EU. Sodniki odločajo z večino glasov senata oz. občne seje, ločena mnenja pa s pravili postopka niso predvidena. Sodišča v vsaki državi EU so odgovorna za pravilno uporabo zakonodaje EU v teh državah. Vendar pa obstaja nevarnost, da bodo sodišča v različnih državah različno razlagala zakonodajo EU. Da bi to preprečili, je v evropskem pravu predviden»postopek za sprejem predhodne odločbe«. To pomeni, da nacionalno sodišče v primeru kakršnihkoli dvomov glede razlage ali veljavnosti zakonodaje EU lahko, v nekaterih primerih pa celo mora, zaprositi Sodišče Evropskih skupnosti za mnenje. To mnenje se izda v obliki»predhodne odločbe«. Komisija lahko sproži postopek s tožbo pred sodiščem zaradi neizpolnitve obveznosti, če meni, da država članica ne izpolnjuje svojih obveznosti v skladu z zakonodajo EU. Takšne postopke lahko sproži tudi druga država EU. V obeh primerih Sodišče trditve preuči in izda sodbo. Če se ugotovi, da je obtožena država članica ravnala v nasprotju s predpisi, mora napake nemudoma odpraviti. Če država članica ni upoštevala sodbe sodišča, lahko državi naloži denarno kazen. Če katerakoli država članica, Svet, Komisija ali (v nekaterih primerih) Parlament meni, da je določen predpis EU nezakonit, lahko pri Sodišču vloži ničnostno tožbo in z njo od Sodišča zahteva, da ga razglasi za ničnega. Te tožbe lahko vložijo tudi posamezniki, ki želijo, da Sodišče določen predpis razglasi za ničnega, ker ta neposredno in škodljivo vpliva nanje kot posameznike. Če Sodišče ugotovi, da izpodbijani predpis ni bil pravilno sprejet ali da ne temelji na temeljnih (primarnih) aktih, ga lahko razglasi za ničnega in neveljavnega. Po evropski zakonodaji morajo Evropski parlament, Svet in Komisija v določenih okoliščinah sprejeti določene odločitve. Če tega ne storijo, lahko države članice, druge institucije in v nekaterih okoliščinah tudi posamezniki ali podjetja zaradi nedelovanja institucij EU pri Sodišču vložijo pritožbo. Kdor pa utrpi škodo zaradi delovanja ali nedelovanja organov EU ali njenega osebja, lahko vloži odškodninsko tožbo pri Sodišču prve stopnje (glej Vodovnik, 2013, str ). 45 Sodišče zaseda v senatu treh, petih, trinajstih sodnikov ali na občni seji. V postopku sodeluje tudi kateri od osmih generalnih pravobranilcev, katerega vloga je, da nepristransko predstavi obrazložene predloge sklepov o zadevah, pri katerih je v skladu s statutom tega sodišča zahtevano njihovo sodelovanje. Od leta 1988 del pristojnosti sodišča izvaja njegova posebna organizacijska enota, tj.»sodišče prve stopnje«, ki se ukvarja z nekaterimi zelo pogostimi spornimi zadevami, npr. s konkurenčnim pravom. Tudi v okviru tega sodišča deluje še ožja enota, tj.»sodišče za uslužbence EU«, ki sodi v sporih med EU in njenimi javnimi uslužbenci. Vloge je mogoče predložiti sodišču v kateremkoli uradnem jeziku EU, delovni jezik pred sodiščem pa je francoščina. Pred Sodiščem EU je pravno zastopanje obvezno v direktnih tožbah, v postopku reševanja predhodnih vprašanj pa ni pogoj. 54

64 5 SISTEM SOCIALNE VARNOSTI Med sisteme socialne varnosti praviloma uvrščamo javne zakonske sisteme obveznih socialnih zavarovanj in sisteme nacionalnega univerzalnega varstva, ki jih organizira in nadzira država. V sistemih je določen način zagotavljanja varnosti dohodka ob nastanku socialnih primerov. Določeni so: organizacija sistema, krog upravičencev, vsebina pravic in obveznosti upravičencev ter postopki uveljavljanja in varstva pravic. Poleg javnih sistemov socialne varnosti se v zadnjih desetletjih spodbujajo in uveljavljajo zasebni sistemi, še posebej prostovoljna zasebna pogodbena, invalidska in zdravstvena zavarovanja. Ta zavarovanja organizirajo zasebne zavarovalnice, organizirane in urejene s posebnimi predpisi o zavarovalništvu in nimajo narave socialnih zavarovanj. Zavarovanja so lahko samostojna zavarovanja ali pa so povezana z javnim sistemom. Lahko so oblikovana kot dopolnilna (zavarovanja, ki dopolnjujejo pravico iz obveznega zavarovanja, npr. dopolnilno zavarovanje za tisti del stroškov zdravstvenih storitev, ki jih po zakonu nosi sam zavarovanec) ali dodatna zavarovanja (zavarovanja, ki dodajajo dajatev k dajatvi iz obveznega zavarovanja, npr. dodajajo dodaten znesek pokojnine) k javnemu zavarovanju in jih organizirajo zavarovalnice, delodajalci ali sindikati (glej Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 90). Javni sistemi socialnega varstva so sistemi, v katerih so določene dajatve v denarju in v naravi za posameznike in družine, ki so materialno in socialno ogrožene. Ti sistemi dopolnjujejo sisteme socialne varnosti, ker zagotavljajo varnost dohodka tistim prebivalcem, ki nimajo zadostnih sredstev za življenje in tistim, ki potrebujejo določene vrste socialnih storitev. Sistemi imajo naravo»varnostne mreže«, ker se v mrežo socialnega varstva prestreže tiste, ki so padli skozi druga»sita«. Javni sistemi socialne varnosti in socialnega varstva se ločijo po več merilih: po financiranju: prispevno (iz prispevkov bodočih upravičencev) ali neprispevno, iz državnih, lokalnih in drugih sredstev, po nosilcih sistemov: javne samostojne institucije ali državni organi, ki sisteme izvajajo, po izvajalcih zdravstvenih in drugih storitev: javne in zasebne institucije, po naravi pravic: zakonsko vezane standardizirane pravice, individualne oz. diskrecijske pravice, po upravičencih: pridobitno aktivni (zaposleni, samozaposleni, kmetje) ali socialno ogroženi prebivalci ali vsi prebivalci (rezidenti določene države), po vrsti pravic: pravice do denarnih, storitvenih in stvarnih dajatev, po pogojih za nastanek, ohranitev in prenehanje pravic, po pogojih za pridobitev, uživanje in izgubo dajatev, po obsegu, višini dajatev, po trajanju upravičenosti do dajatve. 55

65 Sistem socialne varnosti ima lahko naravo: obveznega socialnega zavarovanja za zaposlene, samozaposlene in druge aktivne osebe ter člane njihovih družin, nacionalne univerzalne socialne varnosti za vse prebivalce, ne glede na to, ali so zaposleni, in ne glede na njihovo materialno stanje (glej Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str ). Sistemi socialne varnosti so si med državami zelo različni, glavne značilnosti pa so si podobne. Vse razvite države zagotavljajo denarne prejemke za starost, bolezen, invalidnost, materinstvo, brezposelnost in vzgojo otrok. Sistemi socialne varnosti predstavljajo mehanizme prerazdelitve dohodkov, običajno od aktivne populacije k neaktivni. Izdatki za socialno varnost tako dejansko merijo stopnjo neposredne formalne prerazdelitve dohodkov (glej Cichon, 1997, str. 79). 5.1 SISTEM SOCIALNIH ZAVAROVANJ Socialno zavarovanje je kot sistem zagotavljanje materialne varnosti zaposlenih delavcev in njihovih družinskih članov neločljiv segment socialne varnosti ter obsega predvsem dajatve iz naslova osebnih (bolezen, materinstvo, invalidnost, starost, smrt) in ekonomskih zavarovalnih rizikov (brezposelnost). To so storitve in dajatve iz zdravstvenega zavarovanja denarna nadomestila in drugi denarni prejemki zaradi začasne zadržanosti iz dela; iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja pokojnine in drugi denarni prejemki za primer starosti, invalidnosti in smrt; ter iz zavarovanja za primer brezposelnosti denarna pomoč in denarno nadomestilo. V slovenskem sistemu imajo naravo socialnih zavarovanj naslednja zavarovanja: zdravstveno zavarovanje, pokojninsko in invalidsko zavarovanje, zavarovanje za brezposelnost ter starševsko zavarovanje. Socialna zavarovanja so urejena z zakonom. Zaradi navedenega so imenovana tudi zakonska zavarovanja, ker zavarovanje nastane na podlagi zakona in v skladu z zakonom in ne na podlagi pogodbe. Zavarovanje nastane ex lege na način, ki je določen z zakonom. Zavarovalno razmerje nastane praviloma z dnem začetka opravljanja zaposlitve ali dela na temelju pogodbe o zaposlitvi ali na temelju druge organizirane dejavnosti. Dajatveno razmerje nastane ipso iure na temelju nastanka socialnega primera in pod pogoji, določenimi z zakonom (Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 93). 56

66 Zavarovanje za primer brezposelnosti Od leta 1952 je zavarovanje za primer brezposelnosti vključeno v sisteme socialne varnosti v svetu, torej letnica sprejema Konvencije MOD št. 102 o minimalnih normah socialne varnosti, ki predvideva sprejem obveznega in splošnega sistema zavarovanja za brezposelnost. Francija je to obliko sprejela šele okoli leta 1958, Velika Britanija 1911 in Italija leta 1919 (glej Chauchard, 2001, str. 463). Vrsta teoretikov opredeljuje brezposelnost kot najtežji socialni rizik, ker zavira razvoj države, povzroča izgubo človeških potencialov ter zvišuje socialne izdatke, na individualni ravni pa negativno vpliva na razmerje posameznika do družbe in družine, na notranje ravnotežje osebe in na osebni razvoj, saj se brezposelni pogosto počutijo izključene iz družbe (glej Silver, 1994, str. 531). V slovenski pravni ureditvi je zavarovanje za primer brezposelnosti obvezna vrsta socialnega zavarovanja za večino aktivnega prebivalstva. Samodejno, po samem zakonu, so v obvezno zavarovanje vključene naslednje kategorije oseb: osebe, ki so v delovnem razmerju v Republiki Sloveniji; osebe, ki po prenehanju delovnega razmerja od Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije prejemajo nadomestilo plače med začasno zadržanostjo od dela, funkcionarji v javnem sektorju, če za opravljanje funkcije prejemajo plačo, državljani, zaposleni pri tujih in mednarodnih organizacijah in ustanovah, tujih konzularnih in diplomatskih predstavništvih (če ni z mednarodno pogodbo drugače določeno) in zaposleni pri tujih delodajalcih, za katere se v skladu s predpisi EU uporablja zakonodaja Republike Slovenije; samozaposlene osebe; poslovodne osebe v osebni družbi in enoosebni družbi z omejeno odgovornostjo ter zavodu; družinski pomočniki, upravičenci do delnega plačila za izgubljeni dohodek po predpisih o socialnem varstvu; osebe, ki so na podlagi poklicnega opravljanja rejniške dejavnosti obvezno zavarovane skladno z določbami zakona, ki ureja izvajanje rejniške dejavnosti, če niso zavarovane na drugi podlagi; upravičenci do starševskih nadomestil, ki jim je prenehalo delovno razmerje v času starševskega dopusta, po zakonu, ki ureja starševsko varstvo in družinske prejemke; starši, ki zapustijo trg dela zaradi nege in varstva štirih ali več otrok za čas upravičenosti do plačila prispevkov po predpisih, ki urejajo starševsko varstvo; prejemniki denarnega nadomestila za primer brezposelnosti. Zavarovanci in delodajalci kot tudi Republika Slovenija so po posebnem zakonu zavezani k plačevanju prispevkov za namene zavarovanja za primer brezposelnosti v 57

67 proračun Republike Slovenije. Osnova za obračun prispevkov je enaka kot na področju PIZ (glej Vodovnik, 2013, str ). Brezposelne osebe imajo po zakonski ureditvi pomembne materialne in nematerialne pravice. Zakon seveda določa, kdo je brezposelna oseba, in sicer kot brezposelno osebo označuje tistega, ki je: iskalec zaposlitve, je zmožen za delo, prijavljen na zavodu, aktivno išče zaposlitev in je pripravljen sprejeti ustrezno oz. primerno zaposlitev, ki mu ponudi jo zavod ali drug izvajalec storitve posredovanja zaposlitve. Kot pogoj za pridobitev statusa brezposelne osebe zakon določa tudi splošen pogoj, da oseba nima statusa, ki po svoji vsebini logično izključuje možnost priznavanja statusa brezposelne osebe. To je, da ni v delovnem razmerju, ni samozaposlen, ni poslovodna oseba v osebni družbi in enoosebni družbi z omejeno odgovornostjo ter zavodu, ni kmet, ni upokojenec, nima statusa dijaka, vajenca, študenta ali udeleženca izobraževanja odraslih, mlajšega od 26 let. Brezposelne osebe imajo različne pravice, katere so urejene z zakonom o ureditvi trga dela in zavarovanja za primer brezposelnosti, delno pa tudi v posebnih predpisih, ki urejajo socialno varnost. Predpisi brezposelnim osebam primarno priznavajo nekatere nepremoženjske pravice, subsidiarno pa urejajo tudi nematerialne oz. premoženjske pravice, ki pa so: pravica do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti, pravica do plačila prispevkov za vsa obvezna socialna zavarovanja, plačila prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje do enega leta pred izpolnitvijo pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine po predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju. Gre za pravice do denarnih prejemkov, katerih obseg se je v preteklosti ožil z namenom zagotoviti prihranke zaradi širitve pravic na področju aktivne politike zaposlovanja (glej Vodovnik, 2013, str. 86). Brezposelnost ne kaže znakov umirjanja, temveč se iz leta v leto strmo povečuje. V želji umiritve trenutnega stanja vsaka država individualno in na svoj način išče primerne ukrepe in rešitve, ki bi jo pripeljale iz nastale krize. Ker se gospodarske razmere v vsaki državi razlikujejo, je sprejetje ukrepov posamične države odvisno od trenutnih gospodarskih razmer v državi. Komisija pa je na podlagi strateških ciljev Evropa 2020 predlagala smernice za večje zaposlovanje. V državah članicah EU smernice predvidevajo prednostne naloge in cilje za nacionalne politike zaposlovanja. Te smernice, ki so povezane s štirimi smernicami ekonomskih politik iz leta 2005, so: povečanje udeležbe na trgu dela, razvijanje usposobljene delovne sile, izboljšanje sistemov izobraževanja in usposabljanja ter boj proti socialni izključenosti (European Commission, 2014 in Europa, 2011). 58

68 Sistem zdravstvenega zavarovanja Prvo oblikovano zdravstveno zavarovanje s strani države je bilo uvedeno v Nemčiji konec 19. stoletja. Leta 1883 je bil sprejet Zakon o zdravstvenem zavarovanju delavcev (Gesetz betrefend die Krankenversicherung der Arbeiter), ki je prvi uvedel moderno obvezno zdravstveno zavarovanje, katerega temeljne značilnosti so se ohranile do danes. Z njim je bila ustanovljena državna naloga zagotavljati socialno varnost v primeru bolezni, hkrati pa je bila priznana emancipacija socialne varnosti od golega zagotavljanja pomoči revnim (glej Schulin (ur.), 1997, str. 5). Socialna varnost v primeru bolezni in poškodb se zagotavlja z zdravstvenimi storitvami in denarnimi dajatvami, saj posameznik pogosto sam ne bi zmogel nositi vseh stroškov zdravljenja in premostiti izpada dohodka zaradi odsotnosti z dela. Razvoj posameznega sistema zdravstvenega varstva je odvisen od okoliščin v državi, ki so v različnih zgodovinskih obdobjih vplivale na njegovo oblikovanje (Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 268). Predpisi o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju so temeljna pravna podlaga za zagotavljanje socialne varnosti oseb s preprečevanjem in odpravljanjem zdravstvenih tveganj oz. posledic nastanka socialnih primerov v zvezi z zdravjem. Zakonska ureditev zdravstvenega varstva ureja dve obliki varstva, in sicer: prva oblika se kaže v aktivnostih, ukrepih in storitvah nosilcev in izvajalcev zdravstvene dejavnosti. Njihov namen pa je: krepitev zdravja in preprečevanje bolezni (preventiva) ter odkrivanje, zdravljenje, nega in rehabilitacija zbolelih ali poškodovanih (kurativa); druga oblika zdravstvenega varstva je zagotavljanje denarnih prejemkov osebam, ki zaradi sprememb v zdravstvenem stanju (bolezen, poškodba) začasno niso zmožne za delo. Zdravstvena dejavnost se organizira in izvaja zato, da se osebam zagotavlja ustrezna stopnja zdravstvenega varstva. Kakšno zdravstveno varstvo je treba zagotavljati ljudem in kako morajo skrbeti za lastno zdravje in zdravje drugih, odgovarja zakonska ureditev temeljnih pravic in obveznosti oseb v zvezi z zdravjem. Pravice in dolžnosti oseb so zakonsko urejene v skladu s»programsko pravico«, da je treba vsakomur zagotoviti najvišjo možno stopnjo zdravja. Tako opredeljeno pravico je mogoče obravnavati tudi kot pravno načelo na obravnavanem področju. S to pravico so neločljivo povezane nekatere dolžnosti oseb, ki jih zakonska ureditev ureja bolj ali manj abstraktno. Gre za dolžnost vsakogar, da skrbi za svoje zdravje. Druga pomembna dolžnost, ki je načelne narave, je dolžnost posameznika v razmerju do drugih oseb posameznik se mora vzdržati ogrožanja zdravja drugih ljudi. Osebam, katerih zdravje je neposredno ogroženo, mora vsakdo tudi aktivno pomagati. V nujnih primerih je 59

69 vsakdo dolžan poškodovani ali bolni osebi po svojih močeh in sposobnostih nuditi prvo pomoč in ji omogočiti nujno medicinsko pomoč (glej Vodovnik, 2013, str. 146). Pomembne obveznosti v zvezi s skrbjo za zdravje kot temeljno človekovo dobrino imajo tudi organizacije, ki izvajajo različne dejavnosti. Skrbeti morajo, da z izvajanjem svojih dejavnosti ne ogrožajo zdravega življenjskega okolja ljudi (72. člen Ustave Republike Slovenije). To velja za njihovo zunanje in tudi notranje poslovanje. Tako organizacije kot delodajalci morajo, v skladu s predpisi, skrbeti za zdravo in varno delovno okolje, v katerem zaposleni opravljajo delo. Položaj zaposlenih z vidika zdravja in varstva pri delu celovito urejajo različni predpisi. Gre zlasti za posebne predpise o zdravju in varstvu pri delu ter za predpise o zdravstvenem varstvu, zdravstveni dejavnosti in zdravstvenem zavarovanju. Ti predpisi delodajalcu nalagajo obveznost, da organizira izvajanje ukrepov za preprečevanje in odkrivanje poklicnih bolezni, bolezni v zvezi z delom in poškodb pri delu. Njegova dolžnost je, da zaposlenim zagotovi prvo pomoč ob poškodbi, obveščajo zaposlene o varnem delu, zaposlene usmerjajo in jim zagotavljajo potrebne zdravniške preglede in pripravljajo ukrepe za utrjevanje zdravja. Za uresničevanje temeljnih pravic in obveznosti do zdravstvenega varstva oseb v prvi vrsti skrbi država, kot temeljni nosilec sistema zdravstvene dejavnosti in zdravstvenega zavarovanja. Zakonsko ureja navedena področja ter načrtuje razvoj sistema zdravstvenega varstva. S tega vidika je pomemben program zdravstvenega varstva, ki ga sprejme Državni zbor Republike Slovenije; le-ta določa strategijo zdravstvenega razvoja, prednostna področja, naloge in cilje zdravstvenega varstva (glej Vodovnik, 2013, str ). V Avstraliji je na podlagi zveznega sistema zdravstvenega zavarovanja Medicare omogočen univerzalen dostop do zdravstvenega varstva vsem prebivalcem. Poleg državljanov Avstralije in oseb, katere imajo prijavljeno stalno prebivališče v Avstraliji, se vanj lahko vključijo tudi osebe, ki jim je bila izdana trajna viza, ter državljani Nove Zelandije. Medicare subvencionira zdravstvene storitve, ki so posebej opredeljene v seznamu zdravstvenih storitev, kjer so določene tudi vrednosti storitev (glej Health Care System in Transition, 2001, str. 31). Sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja Sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja obsega obvezna in prostovoljna zavarovanja, ki jih ureja Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, in sicer obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje na podlagi medgeneracijske vzajemnosti in solidarnosti ter obvezno in prostovoljno dodatno pokojninsko zavarovanje. Ob teh zavarovanjih so zaradi zagotavljanja socialne varnosti starejših oseb mogoča tudi komercialna zavarovanja po predpisih o bančništvu in zavarovalništvu. V svetu so uveljavljene tudi druge oblike, kot je npr. t. i.»obratna hipoteka«. 60

70 Obvezni zavarovanji po ZPIZ-2 sta namenjeni odpravljanju socialnih tveganj (starost, invalidnost, smrt in potreba po stalni pomoči, postrežbi), ki jih določa zakon, in sicer na temelju dela in prispevkov zavarovancev ter načela vzajemnosti in načela solidarnosti. Obvezno zavarovanje temelji na odgovornosti države in delodajalcev za delovanje sistema in na osebni odgovornosti zavarovancev. V obvezno zavarovanje se lahko v primerih, ki jih določa zakon, prostovoljno vključujejo tudi osebe, ki sicer ne izpolnjujejo pogojev za obvezno zavarovanje. V okviru podsistema pokojninskega zavarovanja se zavarovancem zagotavljajo pravice do različnih vrst pokojnin (pravica do starostne, predčasne, invalidske, vdovske in dela vdovske pokojnine ter pravica do družinske in delne pokojnine), v okviru podsistema invalidskega zavarovanja pa različne denarne ali nedenarne pravice (pravica do poklicne rehabilitacije, pravica do premestitve, pravica do dela s krajšim delovnim časom (od polnega), pravica do nadomestila za čas poklicne rehabilitacije, pravica do začasnega nadomestila, pravica do nadomestila za invalidnost ter pravica do delnega nadomestila). Z obveznim zavarovanjem se zagotavljata še pravica do letnega dodatka in pravica do dodatka za pomoč in postrežbo. S poklicnim zavarovanjem se zagotavlja pravica do poklicne pokojnine ter druge pravice, določene z ZPIZ-2 (pravica, da se k dejanski zavarovalni dobi za izpolnitev pogojev za pridobitev pravice do predčasne ali starostne pokojnine iz obveznega zavarovanja doda četrtina obdobja, v katerem je bil vključen v poklicno zavarovanje). Z dodatnim zavarovanjem pa se zagotavljata pravica do dodatne starostne pokojnine in pravica do predčasne dodatne pokojnine v obliki pokojninske rente. V obvezno pokojninsko zavarovanje se vključujejo državljani Republike Slovenije, lahko pa tudi tujci, če tako določa zakon oz. mednarodna pogodba. Pravice iz obveznega pokojninskega zavarovanja so neodtujljive in osebne, kar pomeni, da jih ni mogoče prenesti na drugo osebo ali jih podedovati (z izjemo zapadlih denarnih zneskov, ki niso bili izplačani do smrti uživalca), da ne zastarajo, niti jih ni mogoče odvzeti, zmanjšati ali omejiti, razen v primerih določenih z zakonom. Pravice iz poklicnega zavarovanja ter dodatnega zavarovanja so neodtujljive, osebne pravice, ki jih ni mogoče prenesti na drugega in ne podedovati, razen pravice do izplačila odkupne vrednosti premoženja, po smrti člana. Za oblikovanje in delovanje celotnega sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja skrbi država, in sicer tako, da s predpisi določa stopnje prispevkov delodajalcev in zavarovancev ter da predpisuje obveznost prijave v zavarovanje, ureja način odmere pravic, ureja plačila in izterjavo prispevkov ter pogoje za priznavanje, odmero in uživanje pravic. Država skrbi tudi za sistem matične evidence ter za nadzor nad zagotavljanjem individualnih pravic. Pomembna naloga države je, da zagotavlja izplačevanje denarnih prejemkov tudi v primerih nelikvidnosti sistema pokojninskega in 61

71 invalidskega zavarovanja. Republika Slovenija zagotavlja tudi delovanje poklicnega pokojninskega zavarovanja ter dodatnega zavarovanja in nadzoruje poslovanje nosilcev te oblike zavarovanja (glej Vodovnik, 2009, str. 140). Z zakonom je urejen sistem nadzora nad poslovanjem pokojninskih družb in izvajanjem dodatnega pokojninskega zavarovanja v zavarovalnicah, katerega namen je zavarovanje interesov in pravic zavarovancev, vključenih v pokojninske načrte dodatnega zavarovanja. Zakonska ureditev predvideva aktiven zunanji nadzor institucij, ki se ukvarjajo s pokojninskim dodatnim zavarovanjem. Cerami, kateri je proučeval Slovenski pokojninski sistem, predlaga bolj racionalno in učinkovito uporabo prispevkov iz naslova pokojninsko invalidskih dajatev. Predlaga tudi, da bi morale države svojim državljanom zagotoviti, da bi lahko vnaprej vedeli, kakšna bo njihova pokojnina v prihodnosti (glej Cerami, 2005, str ). Senjur pa navaja, da obstaja več možnosti prilagoditev pokojninskega sistema, ki bo odgovarjal na zmanjšanje rodnosti in staranje prebivalstva. Predlaga izboljšave v štirih smernicah, katere pa so večanje razmerja med zaposlenimi in upokojenci, znižanje povprečne pokojnine glede na povprečno plačo, povečanje prispevkov za pokojnino ter povečanje prihrankov za starost (glej Senjur, 2007, str. 1 6). 5.2 TEMATIKA STARŠEVSTVA IN DRUŽINSKIH PREJEMKOV Tematika starševskega varstva in družinskih prejemkov je v sedanji slovenski zakonski ureditvi urejena celovito in zaokroženo. Osrednji predpis, ki ureja to tematiko, je Zakon o starševskem varstvu in družinskih prejemkih (Ur. list RS, št. 97/2001 s poznejšimi spremembami in dopolnitvami). V letu 2013 pa je bil sprejet še Zakon o interventnih ukrepih na področju trga dela in starševskega varstva (Ur. list RS, št. 63/2013), ki določa ukrepe za spodbujanje zaposlovanja mlajših brezposelnih oseb in maksimira višino starševskih nadomestil. Ureditve v naveden zakonu, ki ožijo socialne pravice ali jih omejujejo, so v nasprotju z načelom univerzalnosti in ustavnim načelom socialne države. Veljavni predpisi urejajo dve vrsti starševskih pravic, ki so neposredno povezane z ustreznimi pravicami iz delovnega razmerja in skupaj z njimi upravičencem, če gre za zaposlene osebe, zagotavljajo ustrezen starševski položaj. Te pravico so naslednje: Nepremoženjske osebne pravice do polne ali delne odsotnosti z dela (starševski dopusti) in posebnega varstva staršev po delovnem pravu. Pravica do odsotnosti z dela zaradi izrabe starševskega dopusta je pravica iz delovnega razmerja, ki jo morajo zaposlenim osebam zagotavljati delodajalci. Obseg pravice ureja zakon, način izrabe pa je odvisen od odločitev staršev in centra za socialno delo. Zato zakon določa, da morajo starši ter center za 62

72 socialno delo delodajalce obveščati o svojih odločitvah o nameravani izrabi pravic oz. o priznanju posamezne vrste pravic. Druga pravica iz delovnega razmerja je pravica staršev do krajšega delovnega časa zaradi starševstva. Eden od staršev, ki neguje in varuje otroka do tretjega leta starosti, ima pravico delati krajši delovni čas od polnega. Delodajalec zagotavlja pravico do plače po dejanski delovni obveznosti, Republika Slovenija pa mu zagotavlja plačilo do njegove polne delovne obveznosti prispevka za socialno varnost od minimalne plače. Premoženjske pravice do nadomestil plače ter plačila prispevkov v sklade socialnih zavarovanj. V skladu s predpisi imajo osebe med starševskim dopustom pravico do nadomestil. Za izrabo pravice do nadomestila ni treba, da je oseba ves čas na starševskem dopustu. Pogoj za izrabo enega od starševskih nadomestil je, da so bile pred dnevom nastopa zavarovane posamezne vrste starševskega dopusta (zavarovalno načelo). Pravico do starševskega nadomestila imajo tudi osebe, ki nimajo pravice do starševskega dopusta, če so bile pred nastopom posamezne vrste starševskega dopusta zadnja tri leta zavarovane najmanj dvanajst mesecev (varstveno načelo). Starševska nadomestila so porodniško nadomestilo, očetovsko nadomestilo, nadomestilo za nego in varstvo otroka ter posvojiteljsko nadomestilo. Centri za socialno delo v Republiki Sloveniji so od ministra za delo, družino in socialne zadeve pooblaščeni, da odločajo o pravicah iz zavarovanja za starševsko varstvo ter o pravicah do družinskih prejemkov. Center za socialno delo mora stranko opozoriti, da je v skladu s predpisi o delovnih razmerjih dolžna obveščati delodajalca o bistvenih okoliščinah, ki vplivajo oz. bi lahko vplivale na izpolnjevanje njegovih pogodbenih obveznosti. Zahtevi za uveljavljanje posameznih vrst pravic morajo biti priložena dokazila o izpolnjevanju pogojev za pridobitev posamezne pravice. O pravicah iz zavarovanja za starševsko varstvo odloča na prvi stopnji pristojni center za socialno delo, o pritožbah zoper odločbe centra pa odloča ministrstvo, pristojno za varstvo družine. Odločbo ministrstva je mogoče izpodbijati s tožbo pred pristojnim delovnim in socialnim sodiščem (glej Vodovnik, 2013, str. 172). Pieters opredeljuje, da se družinski prejemki praviloma zagotavljajo do otrokove polnoletnosti, lahko pa tudi dlje, kot v primeru šolanja ali študija, čeprav otrok že živi sam. Tako lahko deloma prevzamejo vlogo štipendij za študij (glej Pieters, 2006, str. 82). Beveridge pa zagovarja stališče, da se gmotni položaj družine zaradi rojstva otroka ne sme poslabšati in noben otrok ne sme trpeti revščine (glej Beveridge, 1942, str. 120). 63

73 5.3 SISTEM SOCIALNEGA VARSTVA Socialno varstvo predstavlja sekundarno področje in skupaj s primarnim področjem socialnih zavarovanj predstavlja celovit sistem socialne varnosti. Sekundarna narava socialnega varstva pomeni, da se dejavnost izvaja šele potem, ko je ugotovljeno, da socialnih tveganj in posledic uresničitve socialnih tveganj ni mogoče odpraviti v okviru socialnih zavarovanj. Dejavnost socialnega varstva ima s socialno varstvenimi storitvami in/ali dajatvami osebam ali skupinam oseb, ki so potrebni pomoči, preventivne ali kurativne učinke (glej Vodovnik, 2004, str. 225). 64

74 6 RAZVIJANJE SISTEMA SOCIALNEGA VARSTVA V SLOVENIJI Zgodovinski razvoj Prvi znan sistem socialnih pomoči je bil uzakonjen v 17. stoletju v Veliki Britaniji z zakoni za revne (poor lows). Bistvo teh zakonov je bilo, da so bili revni razdeljeni v dve skupini, in sicer v vredne pomoči in nevredne pomoči. Vredni pomoči so bili tisti, ki so bili nezmožni za delo invalidi, starostniki, otroci. Med nevredne pomoči pa so spadali zmožni za delo, ki pa so bili brez dela in sredstev za življenje. Če so želeli kljub temu prejemati pomoč, so morali opraviti določeno delo v delavnicah, kjer so jih bičali, dokler niso spoznali svojega zmotnega ravnanja. Koncept javne socialne skrbi (skrbstva) samo za osebe, ki niso bile zmožne za delo, se je razvijal v evropskih državah. Organizirale so ga lokalne skupnosti. V 20. stoletju so bili v številnih evropskih državah sprejeti zakoni o socialnih pomočeh, v katerih se je postopoma razširil krog varovanih oseb, upravičencev, na vse osebe, ki potrebujejo pomoč, vključno z zmožnimi za delo, v primerih, ko imajo zelo nizke dohodke ali so brezposelni in nimajo pravic do dajatve iz zavarovanja za brezposelnost. V Sloveniji so bile socialne pomoči do osamosvojitve urejene s splošnim zakonom o socialnem skrbstvu za nezmožne za delo in s posebnimi zakoni, ki so urejali položaj invalidnih oseb in žrtev vojne. Natančnejše določbe o načinu izvajanja sistema so bile zajete v Zakonu o skupnostih socialnega varstva in v Samoupravnem sporazumu o uresničevanju pravic iz socialnega varstva. Po osamosvojitvi je bil leta 1992 sprejet Zakon o socialnem varstvu (ZSV), v katerem je bil uveljavljen moderen evropski koncept varovanja vsakega posameznika in družine, ki se znajde v socialni ali ekonomski stiski. V zakonu je določen sistem socialnih storitev in denarnih socialnih pomoči. Zakon pa je bil večkrat dopolnjen in spremenjen (glej Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str ). 6.1 SPLOŠNO O SISTEMU Značilnosti Socialno varstvo je kot subsidiarno področje v okviru sistema socialne varnosti namenjena najnujnejši oskrbi vsakogar, ki ga doletijo posledice uresničitve socialnih tveganj. Vsakomur so tako zagotovljene nekatere temeljne pravice, ki mu zagotavljajo temelje socialne varnosti in dostojanstvo. S tega vidika sta pomembni zlasti socialnovarstveni storitvi»prva socialna pomoč«in»osebna pomoč«, ki se po 65

75 predpisih zagotavljata vsakomur, ne da bi bili za to predpisani posebni pogoji. Finančno breme nosi država. Druge pravice, ki se osebam zagotavljajo iz javnih sredstev, pa lahko uveljavljajo le osebe, ki izpolnjujejo pogoje, ki jih določajo predpisi. V večini primerov je pogoj za uveljavitev teh pravic okoliščina, da je oseba državljan Republike Slovenije s stalnim prebivališčem v Sloveniji ali tujec s stalnim prebivališčem v Sloveniji (glej Vodovnik, 2013, str. 158). Sistem socialne pomoči je subsidiarne pravne narave. Preden je država ali posameznik upravičen do socialne pomoči, mora uveljaviti vse pravice iz nadrejenega sistema socialnega zavarovanja. Zaradi navedenega se poudarja, da je sistem socialne pomoči zadnja varovalna mreža širšega sistema socialne varnosti, ki naj omogoči dostojanstva vredno življenje. Sistem socialne pomoči se financira iz državnega proračuna ali iz proračuna lokalne skupnosti. Pri ugotavljanju upravičenosti se preverja dohodkovno ali premoženjsko stanje posameznika in njegove družine. Dajatve so namenjene preprečevanju in odpravljanju revščine ter socialne izključenosti. Vrsta, oblika ter obseg socialne pomoči se torej prilagaja posebnostim in potrebi v posameznem primeru (glej Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 364). V Sloveniji sistem socialnega varstva izvajajo centri za socialno delo (v okviru lokalnih skupnosti). Enostransko socialno pravno razmerje V sistemu socialnih pomoči se oblikuje enostransko socialno pravno razmerje. Seveda drugače kot pri socialno zavarovalnem razmerju ni neposredne protidajatve za proračunsko financirano socialno pomoč. Pravna subjekta tega razmerja sta upravičenec do pomoči in nosilec sistema, ki je država ali lokalna skupnost. Vsebina tega razmerja je pravica do socialne pomoči. Od upravičencev se tudi zahtevajo številne dolžnosti, med drugim se mora truditi premagati potrebo po pomoči z lastno močjo. Socialno pravno razmerje nastane z vložitvijo zahtevka, torej ko se nosilca obvesti o potrebi po pomoči. Razmerje pa preneha, ko je potreba odpravljena. Vrste in oblike socialnih pomoči Poznamo različne vrste socialnih pomoči, in sicer: Splošno ali univerzalno socialno pomoč. Namenjena je zagotovitvi sredstev za preživetje vsakomur, ki se zaradi objektivnih razlogov znajde pod pragom revščine. Kategorično socialno pomoč. 66

76 Namenjena je posameznim skupinam oseb, pri katerih je nastal nek socialni primer in potrebujejo minimalna sredstva za človeku dostojanstva vredno življenje. Predvsem gre za brezposelne osebe, upokojence in ovdovele osebe, ki so brez zadostnih sredstev za življenje. Socialna pomoč s lahko zagotavlja tudi v izrednih razmerah, in sicer osebnih (posameznik ne izpolnjuje pogojev za splošno socialno pomoč, bo pa zaradi izrednega dogodka (npr. poplave, požar) upravičen do izredne socialne pomoči) ali finančnih (posebna socialna pomoč se lahko v času recesije zagotavlja kot samostojna pravica z naravo enkratnih dodatkov). Socialna pomoč se lahko zagotavlja v denarju, v tem primeru lahko upravičenec sam izbere, za katere nujen stvari bo socialno pomoč uporabil, ali v naravi, npr. kot stvari v obliki oblačil, hrane, bonov. Lahko pa se zagotavlja tudi v obliki storitev, v obliki socialnega servisa ali pomoči na domu. Socialna storitev posameznikom ali družinam preprečuje, lajša in odpravlja osebno življenjsko stisko (glej Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 365). Socialna pomoč se zagotavlja državljanom, ki so z določeno dobo prebivanja v državi integrirani v družbo te države. 6.2 SOCIALNO VARSTVO V SLOVENIJI V slovenski ureditvi se pravica do socialne varnosti uresničuje tudi prek sistema socialne pomoči. Ustavno sodišče je ugotovilo, da ima posameznik tudi v skladu z ustavo pravico do minimalnih sredstev za življenje, čeprav naša ustava navedenega posebej ne omenja. Sodišče je ugotovilo tudi, da je socialna država na temelju pravice do socialne varnosti ogroženemu posamezniku dolžna zagotoviti ustrezno pomoč ter zahtevo po ohranitvi minimalne socialne varnosti dolžnika eksistenčni minimum. Slovenska ustava pa določa tudi pravico do osebnega dostojanstva, ki bi lahko bila kršena v primeru, da bi zaradi revščine postala vprašljiva svoboda posameznikova (glej Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 368). Zakonodajalec pa je nekoliko bolj jasen. Slednji določa, v ZDSS-1, 58. člen prvega dostavka: Socialni spori so spori o pravicah, obveznostih in pravnih koristih fizičnih, pravnih in drugih oseb, če so lahko nosilci pravic in obveznosti iz sistema socialne varnosti, in za katere so v skladu z zakonom pristojna socialna sodišča. Drugi odstavek 58. člena pa določa, da se v socialnem sporu zagotavlja sodno varstvo proti odločitvam in dejanjem državnih organov in nosilcev javnih pooblastil v zadevah iz prejšnjega odstavka na način in po postopku, ki ga določa ta zakon. Peta točka prvega odstavka 7. člena ZDSS-1, določa, da je socialno sodišče pristojno za odločanje v socialnih sporih na področju socialnih prejemkov, in sicer o socialno varstvenih dajatvah in o pravici do socialnih prejemkov iz različnih naslovov, če je 67

77 njihov namen reševati socialno varnost upravičenca, in če je za priznanje pravice do takega prejemka odločilen premoženjski cenzus. Socialnovarstvene dajatve so po ZSV opredeljene kot denarne pomoči. Do uveljavitve ZDSS v letu 1994 je bilo sodno varstvo na področju socialnih prejemkov zagotovljeno v upravnem sporu pred Vrhovnim sodiščem RS, od leta 1994 pa pred socialnim sodiščem (glej Cvetko, 2005, str. 68). S socialnim varstvom se osebam ali skupinam oseb, ki so potrebne pomoči, zagotavljajo socialnovarstvene storitve in dajatve, ki imajo preventivne ali kurativne učinke. Osrednji predpis, ki ureja socialno varstvo, je Zakon o socialnem varstvu (Ur. list RS, št. 54/1992 s poznejšimi spremembami in dopolnitvami). Zakon o socialnem varstvu ureja socialno varstveno dejavnost kot preprečevanje in reševanje socialne problematike posameznikov, družin in skupin prebivalstva. Ureja pravice socialnega varstva v obliki storitev, ukrepov in dajatev. Država zagotavlja in razvija delovanje socialnovarstvenih dejavnosti ter spodbuja razvoj samopomoči, dobrodelnosti, oblik neodvisnega življenja invalidov in prostovoljno delo na področju socialnega varstva. Socialnovarstveni program, ki ga sprejme Državni zbor: določi strategijo razvoja socialnega varstva, opredeli prednostna razvojna področja socialnega varstva, opredeli specifične potrebe in možnosti posameznih območij, določi mrežo javne službe, ki jo zagotavlja država. Pravice iz socialnega varstva po Zakonu o socialnem varstvu obsegajo storitve in ukrepe, namenjene preprečevanju in odpravljanju socialnih stisk in težav posameznikov, družin in skupin prebivalstva ter denarno socialno pomoč, namenjeno tistim posameznikom, ki si sami materialne varnosti ne morejo zagotoviti zaradi okoliščin, na katere ne morejo vplivati. Pravice do storitev in denarne socialne pomoči se uveljavljajo po načelih enake dostopnosti in proste izbire oblik za vse upravičence pod pogoji, ki jih določa zakon. Upravičenci po ZSV so državljani Republike Slovenije, ki imajo stalno prebivališče v Sloveniji ter tujci, ki imajo dovoljenje za stalno prebivanje v Sloveniji. Državljani Republike Slovenije, ki nimajo stalnega prebivališča v Sloveniji, ter tujci, ki nimajo dovoljenja za stalno prebivanje v Sloveniji, pa uveljavljajo pravice do posameznih storitev in denarne socialne pomoči v primerih in pod pogoji, ki jih določa zakon. V skladu s 6. členom ZSV obsegajo dejavnosti, potrebne za delovanje in razvoj sistema socialnega varstva, zlasti vzpostavitev, vzdrževanje in razvijanje zbirk podatkov s področja socialnega varstva in informacijski sistem, raziskovalne dejavnosti, eksperimentalne in razvojne programe, izobraževanje in usposabljanje 68

78 kadrov po programih, ki ustrezajo potrebam dejavnosti in mednarodnim standardom, načrtovanje in spremljanje socialne in socialnovarstvene politike ter razvoj stroke. Za spremljanje politike ter dajanje pobud in mnenj k razvojnim usmeritvam na področju socialnega varstva se pri Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve ustanovi strokovni svet, ki opravlja zlasti naslednje naloge: sodeluje pri pripravi programa socialnega varstva, spremlja potrebe na področju socialnega varstva in predlaga programe ukrepov, sodeluje pri pripravi normativov in standardov storitev, predlaga in spremlja programe znanstvenoraziskovalnih nalog na področju socialnega varstva, daje mnenje k socialnovarstvenim storitvam in programom, kadar zanj zaprosi minister, pristojen za socialno varstvo. Člane strokovnega sveta imenuje minister, pristojen za socialno varstvo, iz vrst priznanih strokovnjakov s področja socialne politike na predlog socialne zbornice. 9. člen ZSV nalaga državi, da skrbi za preprečevanje socialnovarstvene ogroženosti, zlasti tako, da s sistemskimi ukrepi na področju davčne politike, zaposlovanja in dela, štipendijske politike, stanovanjske politike, družinske politike, zdravstva, vzgoje in izobraževanja in na drugih področjih vpliva na socialni položaj prebivalcev, kakor tudi na razvoj demografsko ogroženih območij. Ukrepe pa določijo področni zakoni Nacionalni program socialnega varstva Slovenija v okviru socialne politike sprejema tudi nacionalne programe socialnega varstva za določena obdobja, kjer določi smernice in priporočila, ki jih določajo mednarodnopravni akti in sporazumi. Državni zbor Republike Slovenije je 24. aprila 2013 sprejel Resolucijo o nacionalnem programu socialnega varstva za obdobje Nacionalni program socialnega varstva za obdobje se nanaša na razvoj sistema socialnega varstva v navedenem obdobju. V ta namen opredeljuje osnovna izhodišča za razvoj sistema, cilje in strategije razvoja socialnega varstva, določa mrežo javne službe socialnovarstvenih storitev in javnih socialnovarstvenih programov ter opredeljuje način njihovega izvajanja in spremljanja ter odgovornost posameznih akterjev na različnih ravneh. Namen sistema socialnega varstva v Republiki Sloveniji je omogočiti socialno varnost in socialno vključenost državljanov in drugih prebivalcev RS. Država in lokalne skupnosti so v okviru politik socialnega varstva dolžne zagotavljati pogoje, v katerih posamezniki lahko, v povezavi z drugimi osebami v družinskem, delovnem in bivalnem 69

79 okolju, ustvarjalno sodelujejo in uresničujejo svoje razvojne možnosti ter s svojo dejavnostjo dosegajo raven kakovosti življenja, ki je primerljiva z ravnijo kakovosti življenja drugih prebivalcev Republike Slovenije in ustreza merilom človeškega dostojanstva. Kadar si posamezniki in družine ne morejo sami zagotoviti socialne varnosti, so upravičeni do pomoči, ki jo v okviru aktivne socialne politike zagotavljata država in lokalna skupnost. Poleg osnovnih načel, ki veljajo za celoten sistem socialnega varstva, so pri storitvah in programih pomembna še naslednja vodila: razpoložljivost (širok nabor socialnih programov in storitev, ki ustrezajo različnim potrebam uporabnikov in nudijo možnost izbire), dostopnost (krajevna, informacijska in fizična dostopnost, tudi za osebe, ki so gibalno ali senzorno ovirane), dosegljivost (univerzalen cenovni dostop za vse, ki storitev potrebujejo, bodisi brezplačno bodisi z možnostjo subvencioniranja), usmerjenost k povezovanju skupnosti in prilagojenost potrebam uporabnika (upoštevanje potreb posameznika, upoštevanje fizičnih in intelektualnih značilnosti ter socialnega okolja uporabnikov, spoštovanje kulturnih posebnosti), enakost spolov (upoštevanje vidika enakosti spolov ter specifičnih potreb žensk in specifičnih potreb moških), celovitost (integriran pristop, ki odraža mnogovrstne potrebe, zmožnosti in izbire uporabnikov oz. njihovih družin in skrbnikov), kontinuiranost programov in storitev (neprekinjeno izvajanje po načelu življenjskega cikla od zgodnjih intervencij do podpore in spremljanja), usmerjenost k učinkom/rezultatom (usmerjenost h koristim uporabnikov oz. njihovih družin, skrbnikov in skupnosti), spoštovanje pravic in dostojanstva uporabnikov ter usmerjenost v destigmatizacijo uporabnikov, sodelovanje z uporabniki, njihova vključenost v odločanje o izvajanju programov in storitev ter krepitev moči uporabnikov, strokovna avtonomija izvajalcev, inovativnost (razvijanje novih modelov storitev in programov, razvoj kadrov, organiziranost, prenos novih spoznanj), partnerstvo z drugimi deležniki (javnega in zasebnega sektorja ter civilne družbe), dobro in gospodarno upravljanje izvajalskih organizacij (z vidika upravljanja človeških in finančnih virov ter upravljanja postopkov) (glej Nacionalnem programu socialnega varstva za obdobje ) Našteta vodila še niso v celoti uresničena, zato bo nacionalni program socialnega varstva za obdobje prispeval k njihovem uresničevanju. 70

80 Nacionalni program socialnega varstva za obdobje V zadnjih letih se v Republiki Sloveniji socialna problematika zaostruje, predvsem kot posledica že nekaj let trajajoče gospodarske krize, visoke brezposelnosti in majhnih možnosti novega zaposlovanja ter na splošno nižjih dohodkov v populaciji. Posledično se vse od leta 2009 povečuje število oseb pod nacionalno mejo tveganja revščine, povečuje se število oseb, ki živijo v gospodinjstvu z zelo nizko delovno intenzivnostjo (brez delovno aktivnih oseb) in povečuje se dohodkovna neenakost. Vse te okoliščine se odražajo v povečanju stisk in problematik, s katerimi se soočajo posamezniki in družine. Zaradi vpliva krize in tudi drugih dejavnikov (npr. večje prepoznavnosti nekaterih socialnih problematik v družbi, manjše tolerantnosti do določenih problemov, ipd.) v zadnjih letih v družbi opažamo povečevanje potreb po delu na področju nasilja v družini in drugih oblik nasilja, porast različnih oblik zasvojenosti, večjo pogostost težav v duševnem zdravju, povečevanje obsega brezdomstva ipd. (glej Nacionalnem programu socialnega varstva za obdobje ). Zaradi spremenjenih demografskih razmer je v socialnem in zdravstvenem sistemu močno izpostavljena problematika starejših. Po eni strani se starejši pogosto soočajo z nizkimi pokojninami, zaradi česar je visoka tudi stopnja tveganja revščine pri starejših osebah, še posebej pri tistih, ki živijo same (najpogosteje pri starejših ženskah skoraj vsaka druga ženska, stara nad 65 let, ki živi sama, ima razpoložljive dohodke pod nacionalno mejo tveganja revščine). Ob tem je pogosto slaba tudi socialna vključenost starejših oseb. Po drugi strani pa naraščanje starejše populacije (ki je v Republiki Sloveniji zelo izrazito) postavlja tako socialni kot zdravstveni sistem pred izziv povečanih potreb po storitvah dolgotrajne oskrbe in drugih starejšim prilagojenih storitev, ki tem omogočajo oz. lajšajo vsakodnevno življenje in vključevanje v okolje. Tu ne gre le za vprašanje premajhnih kapacitet in ponudbe storitev, ampak tudi za pereče vprašanje financiranja (naraščanja stroškov). Da bi v prihodnjih letih lahko zmanjšali število oseb, ki se soočajo s tveganjem revščine ali socialne izključenosti, je treba poleg splošnih ukrepov pripraviti tudi takšne, ki bodo usmerjeni v zmanjševanje revščine skupin z najvišjimi stopnjami tveganja revščine. Dolgoročno pa je za zmanjševanje revščine pomembno preprečiti medgeneracijski prenos revščine, torej preprečevati revščino otrok in jim zagotavljati življenjske razmere in priložnosti, da lahko razvijejo svoj potencial. Da bi preprečili revščino otrok in zagotovili njihovo socialno vključenost, je treba z ukrepi nasloviti revščino v družinah z odvisnimi otroki. To velja še posebej za tiste družine, ki so iz različnih razlogov bolj ranljive (pri čemer morajo ukrepi segati od zagotavljanja ustrezne denarne pomoči do programov aktivacije in socialnega vključevanja, s katerimi se spreminjajo življenjski vzorci revščine). Hkrati z zaostrovanjem različnih socialnih stisk in problematik med prebivalstvom se je v Republiki Sloveniji zmanjšala tudi družbena povezanost, kar se kaže v povečanju nezaupanja v institucije, v odporu proti spremembam in v nezadovoljstvu prebivalstva 71

81 ter v povečevanju regionalnih razvojnih razlik, vse to pa lahko ovira tako splošen družbeni kot konkreten gospodarski in socialni razvoj. Zato je nujno v prihodnje več pozornosti nameniti tudi odpravljanju regionalnih razlik in neenakosti, promociji in razvoju konkretnih oblik medgeneracijske solidarnosti in sodelovanja, vključevanju različnih družbenih skupin oz. njihovih predstavnikov v načrtovanje in sprejemanje odločitev na različnih področjih (socialni partnerji, nevladne organizacije itd.) in spodbujanju prostovoljstva (glej Nacionalnem programu socialnega varstva za obdobje ). Cilji Nacionalnega programa socialnega varstva za obdobje so zastavljeni tako, da odgovarjajo na povečanje socialnih in demografskih stisk in problematik v populaciji. Pri določanju ciljev izhajamo iz opredeljenih osnovnih izhodišč za delovanje sistema socialnega varstva, iz ocene uresničitve prejšnjega Nacionalnega programa socialnega varstva za obdobje in iz ključnih okoliščin in dejavnikov, ki vplivajo in bodo vplivali na sistem socialnega varstva v obdobju do leta 2020 gospodarske razmere in zaposlenost, socialne in demografske razmere in druge politike, ki vplivajo na socialni položaj in socialno vključenost posameznikov in družin. Sistem socialnega varstva zajema politike socialnega varstva, hkrati pa ima tudi funkcijo usklajevanja vseh politik, ki vplivajo na socialni položaj ljudi. V tem kontekstu je glavni, splošni cilj, ki ga želimo doseči z Nacionalnim programom socialnega varstva za obdobje , na eni strani izboljšanje kvalitete življenja posameznikov in družin, na drugi strani pa povečanje družbene povezanosti (kohezije) ter socialne vključenosti vseh skupin prebivalstva. Zastavljen splošni cilj je mogoče doseči le s povezovanjem politik z različnih področij ter enotnim, usmerjenim delovanjem različnih politik. Ob opisanem splošnem cilju so trije ključni cilji, ki se neposredno nanašajo na razvoj sistema socialnega varstva v obdobju , in sicer: zmanjševanje tveganja revščine in povečevanje socialne vključenosti socialno ogroženih in ranljivih skupin prebivalstva, izboljšanje razpoložljivosti in pestrosti ter zagotavljanje dostopnosti in dosegljivosti storitev in programov, izboljševanje kakovosti storitev in programov ter drugih oblik pomoči s povečanjem učinkovitosti upravljanja in vodenja izvajalskih organizacij, povečanjem njihove avtonomije ter upravljanjem kakovosti in zagotavljanjem večjega vpliva uporabnikov in predstavnikov uporabnikov na načrtovanje in izvajanje storitev. Za spremljanje uresničevanja in oceno doseganja vsakega od treh ključnih ciljev sta določena po en kazalnik in njegova ciljna vrednost do leta Kazalniki in njihove ciljne vrednosti do leta 2020 so naslednji: 72

82 število oseb, ki živijo v tveganju revščine ali socialne izključenosti. Ciljna vrednost kazalnika do leta 2020 je doseči zmanjšanje števila oseb, ki živijo v tveganju revščine ali socialne izključenosti, iz glede na vrednost kazalnika iz leta 2008 na (ali manj), sprememba razmerja med uporabniki skupnostnih oblik socialnega varstva in uporabniki institucionalnih oblik socialnega varstva oz. povečanje deleža uporabnikov skupnostnih oblik in zmanjšanje deleža uporabnikov institucionalnih oblik socialnega varstva. Ciljno razmerje med uporabniki skupnostnih oblik socialnega varstva in uporabniki institucionalnih oblik socialnega varstva do leta 2020 je približno 1:1, kar pomeni, da bi (bo) na enega uporabnika skupnostnih oblik prišel en uporabnik institucionalnih oblik socialnega varstva, spremljanje kakovosti v izvajalskih organizacijah (na področju storitev in programov) z uporabo certificiranega sistema upravljanja kakovosti. Cilj do leta 2020 je, da vsi izvajalci socialnovarstvenih storitev in vsi izvajalci javnih verificiranih socialnovarstvenih programov, ki imajo vsaj 10 zaposlenih, pridobijo certifikat katerega izmed certificiranih sistemov upravljanja kakovosti ter da se kazalniki sistema za upravljanje s kakovostjo uporabljajo tudi pri nadzorih in ocenjevanju uspešnosti izvajalcev (glej Nacionalnem programu socialnega varstva za obdobje ). Za uspešno uresničevanje ciljev je nujno doseči njihovo usklajenost na nacionalni ravni in lokalnih ravneh. Za uspešno izvajanje zastavljenih ciljev je treba pospešiti sprejemanje ukrepov in aktivnosti, s katerimi bomo zagotovili ustrezne pogoje in okoliščine, da bodo cilji lahko doseženi. Zlasti ukrepe in aktivnosti na naslednjih področjih: čimprejšnje sprejetje nekaterih predpisov (npr. predpisov o dolgotrajni oskrbi in zavarovanju za dolgotrajno oskrbo, predpisov o osebni asistenci za invalide, predpisov o socialnovarstvenih dejavnosti, predpisov o socialni vključenosti invalidov itd.) in reform (npr. reforma zdravstvenega sistema), zagotoviti usklajenost politik na ravni države (boljše sodelovanje in usklajevanje med resorji in ministrstvi, odgovornimi za različne politike, ki vplivajo na socialni položaj posameznikov in družin), spodbuditi večjo zainteresiranost lokalnih skupnosti za socialni razvoj in vlaganje vanj. Doseči usklajenost ključnih ciljev nacionalnega programa na nacionalni ravni in na lokalnih ravneh, okrepiti konkretno medresorsko sodelovanje na vseh ravneh (sodelovanje med javnimi službami, upravami in nevladnimi organizacijami pri reševanju konkretnih problemov različnih ranljivih skupin), sprejeti ukrepe, ki bodo omogočili izvajanje Zakona o socialnem podjetništvu (Uradni list RS, št. 20/11; v nadaljevanju: Zakon o socialnem podjetništvu) in 73

83 spodbudili razvoj socialnega podjetništva (priprava strategije razvoja socialnega podjetništva, možnosti sofinanciranja zagona socialnih podjetij ipd.), sprejeti ukrepe za učinkovitejše črpanje evropskih sredstev za programe in ukrepe na socialnem področju tako na nacionalni kot na lokalnih ravneh, znotraj izvedbenih načrtov zagotoviti stabilne vire financiranja za zagon in izvajanje socialnovarstvenih programov in storitev (glej Nacionalnem programu socialnega varstva za obdobje ). Za neposredno uresničevanje ciljev Nacionalnega programa socialnega varstva se bodo za obdobje štirih let pripravljali izvedbeni načrti. Ta načrt za cilje na ravni države bo sprejemala Vlada Republike Slovenije, za cilje na ravni regij oz. lokalnih skupnosti pa pristojni organi lokalnih skupnosti. Vlada Republike Slovenije je odgovorna za izvedbo nacionalnega izvedbenega načrta, pristojni organi lokalnih skupnosti pa za izvedbo regijskih izvedbenih načrtov pa tudi izvedbenih delov, ki bodo opredeljeni v občinskih planskih dokumentih. Za spremljanje uresničevanja Nacionalni program socialnega varstva (NPSV) se na ravni države imenuje nacionalna koordinacijska skupina, ki bo sestavljena iz predstavnikov izvajalcev na področju socialnega varstva, predstavnikov ciljnih skupin uporabnikov, predstavnikov lokalne skupnosti in države. Naloga usmerjevalne skupine bo spremljanje in usklajevanje izvedbenega načrta za posamezno obdobje. Za redno letno spremljanje izvajanja NPSV je zadolžen Inštitut RS za socialno varstvo, ki mu letno poročajo posamezni izvajalci storitev in programov, ki so del mreže javne službe. Sklepamo, da sistem socialnega varstva glede na finančne pogoje svojega delovanja deluje z veliko mero racionalnosti in učinkovitosti in da večjih rezerv v sistemu ni. Sredstev za sistem socialnega varstva v prihodnje tako ne bo mogoče zniževati, ampak bo treba sistem okrepiti. Ker so nacionalni javni finančni viri omejeni, pri dodatnih sredstvih za sistem socialnega varstva računamo predvsem na učinkovito črpanje evropskih sredstev. V okviru nove finančne perspektive EU za obdobje je za področje socialnega vključevanja predvideno povišanje sredstev, ki jih bo dobila posamezna država neto prejemnica, v primerjavi s preteklim obdobjem. V letu 2011 je bilo za dejavnosti, ki jih zajema NPSV, skupaj porabljenih evrov javnih sredstev. Za polno realizacijo ciljev, zastavljenih v Nacionalnem programu socialnega varstva za obdobje , izračunano v nominalni vrednosti leta 2011, na letni ravni potrebujemo evrov javnih sredstev (v celoti slabih 92 milijonov evrov več, od tega okvirno 71 milijonov evrov več iz nacionalnih in občinskih javnih virov kakor v letu 2011). NPSV predvideva prerazporeditev kapacitet institucionalnega varstva v uporabniku prijaznejše skupnostne oblike. Ta cilj bo mogoče zagotoviti samo ob 74

84 učinkovitem koriščenju evropskih sredstev (glej Nacionalnem programu socialnega varstva za obdobje ). 6.3 SOCIALNOVARSTVENE STORITVE Socialnovarstvene storitve so organizirane aktivnosti, ki se izvajajo v sistemu socialnega varstva zaradi preprečevanja socialnih stisk in težav ljudi. To so aktivnosti za pomoč ter pomoči za samopomoč posameznikom, družinam ter ogroženim skupinam prebivalstva (socialna preventiva). Socialnovarstvene storitve so: pravna socialna pomoč je aktivnost, ki se izvaja kot pomoč pri prepoznavanju stisk in težav ljudi ter oceni možnosti za njihovo odpravljanje v okviru socialnovarstvene dejavnosti, osebna pomoč zajema svetovanje, urejanje in vodenje posameznika pri zagotavljanju njegovih socialnih zmožnosti, pomoč družini zajema več vrst aktivnosti. To je pomoč»za dom«, ki je usmerjena k urejanju odnosov med družinskimi člani,»pomoč na domu«, ki se zagotavlja osebam, zlasti invalidom in starostnikom, kot nadomestilo za institucionalno varstvo, tretja oblika pa je»socialni servis«, ki ljudem zagotavlja pomoč pri hišnih opravilih, institucionalno varstvo so različne oblike pomoči osebam v zavodih, pri drugi družini ali v drugih organiziranih oblikah, s katerimi se nadomeščajo ali dopolnjujejo vloge doma in lastne družine, vodenje in varstvo je celovita organizirana skrb za odraslo telesno in duševno prizadeto osebo, razvijanje individualnosti in omogočanje vključevanja v okolje, zaposlitev pod posebnimi pogoji je ukrep, ki obsega vključevanje prizadetih oseb v takšne oblike dela, ki jim omogočajo ohranjanje pridobljenih znanj ter razvoj novih sposobnosti, pomoč delavcem pri delodajalcih je svetovanje in pomoč pri reševanju težav, ki jih imajo delavci v zvezi z delom v delovnem okolju in tudi ob prenehanju delovnega razmerja ter uveljavljanju pravic. Omrežje javne službe za izvajanje osebne pomoči in pomoči družini na domu organizira in financira lokalna skupnost, preostalo pa Republika Slovenija (glej Vodovnik, 2013, str ). Upravičenci Do socialnih storitev so praviloma upravičeni vsi slovenski državljani, ki imajo stalno prebivališče pri nas. Tujci pa morajo imeti dovoljenje za stalno prebivanje v Sloveniji. 75

85 Oblika in višina pomoči je prilagojena ekonomskim in socialnim razmeram v okolju, v katerem osebe stalno prebivajo. Izjema pa velja za nekatere storitve, ki so namenjene vsakomur v socialni stiski (npr. socialna pomoč in osebna pomoč) ali vsakemu delavcu (glej Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 378). Izvajanje socialnih storitev Socialnovarstvene storitve se opravljajo nepridobitno. V skladu z Zakonom o socialnem varstvu lahko storitve socialnega varstva opravljajo pravne in fizične osebe, če izpolnjujejo pogoje, določene s tem zakonom in s predpisi, izdanimi na njegovi podlagi. Storitve, ki jih zakon določa kot javno službo, opravljajo v okviru mreže javne službe pod enakimi pogoji javni socialno varstveni zavodi ter druge pravne in fizične osebe, ki pridobijo koncesijo na javnem razpisu. Storitve socialnega varstva zunaj mreže javne službe opravljajo pravne in fizične osebe, ki pridobijo dovoljenje za delo, ki ga daje in odvzame ministrstvo, pristojno za socialno varstvo. Zaradi številnih novih potreb in spremenjene socialne problematike Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti s politiko stabilnega sofinanciranja omogoča tudi delovanje: materinskih domov in zavetišč za žrtve nasilja, programov socialne rehabilitacije zasvojenih, stanovanjskih skupin in dnevnih centrov za ljudi s težavami v duševnem zdravju, zavetišč za brezdomce, dnevnih centrov za otroke s težavami v odraščanju in drugih razvojnih in dopolnilnih programov, ki jih razvijajo predvsem nevladne organizacije. Ti programi so se začeli v Slovenji razvijati šele v devetdesetih letih, danes pa je njihova mreža že precej široko razširjena po državi. Neposredne naloge po Zakonu o socialnem varstvu izvajajo javni socialno varstveni zavodi, ki vključujejo: 62 centrov za socialno delo, 55 domov za starejše, posebnih zavodov za odrasle, 5 socialno varstvenih zavodov za usposabljanje otrok in mladostnikov s težko, težjo ali najtežjo motnjo v duševnem razvoju, 40 varstveno-delovnih centrov, 10 kriznih centrov za mlade in 2 krizna centra za odrasle žrtve nasilja (MDDSZ, 2014). ZSV v prvem odstavku 65. člena določa, da lahko socialnovarstvene storitve opravlja zasebnik, ki izpolnjuje naslednje pogoje: ima ustrezno strokovno izobrazbo v skladu z ali s členom ZSV, člen ZSV Socialno varstvene storitve opravljajo strokovni delavci in strokovni sodelavci. Strokovni delavci so delavci, ki so končali višjo ali visoko šolo, ki izobražuje za socialno delo in so opravili pripravništvo ter strokovni izpit za delo na področju socialnega varstva. Strokovni delavci so tudi delavci, ki so končali višjo ali visoko šolo psihološke smeri, pedagoške smeri in 76

86 ima opravljen strokovni izpit in je pridobil mnenje socialne zbornice, ima najmanj tri leta delovnih izkušenj na področju, na katerem bo opravljal zasebno delo, če bo opravljal delo, za katero se zahteva najmanj višješolska izobrazba, ni v delovnem razmerju, mu ni s pravnomočno odločbo sodišča prepovedano opravljanje poklica, ima zagotovljene prostore, opremo in kadre, če tako zahteva narava dela. Postopek pridobitve dovoljenja za delo in vpisa v register določa Pravilnik o opravljanju socialno varstvenih storitev na podlagi dovoljenja za delo in vpisa v register. Ta določa pogoje, ki jih mora izpolnjevati vlagatelj za izdajo dovoljenja za delo in za vpis v register, ter našteva dokazila, s katerimi vlagatelj dokazuje izpolnjevanje zgoraj naštetih pogojev. Pravna oseba mora tako pred začetkom opravljanja socialno varstvene storitve pridobiti: dovoljenje za delo za konkretno socialnovarstveno storitev, soglasje k ceni za konkretno storitev, odločbo o vpisu v register zasebnikov in pravnih oseb, ki opravljajo socialnovarstvene storitve (MDDSZ, 2014). Vrste storitev Zakon o socialnem varstvu določa več vrst socialno varstvenih storitev, ki morajo biti dostopne zaradi pomoči posamezniku, družini in skupini pri reševanju osebnih stisk, pri nudenju oskrbe, varstva, vzgoje in usposabljanja. Socialno varstvene storitve se nudijo zaradi: preprečevanja socialnih stisk in težav, odpravljanja socialnih stisk in težav. njenih specialnih disciplin, upravne, pravne, sociološke, zdravstvene smeri smer delovne terapije in teološke smeri z ustrezno specializacijo ter imajo eno leto delovnih izkušenj na področju socialnega varstva, opravljeno pripravništvo in strokovni izpit po tem zakonu. Strokovni delavci v domovih za otroke in v socialno varstvenih zavodih za usposabljanje so strokovni delavci iz prvega odstavka tega člena in delavci, ki so končali višjo ali visoko šolo pedagoške, socialno pedagoške, psihološke ter defektološke smeri in so opravili pripravništvo in strokovni izpit člen ZSV Strokovni sodelavci so delavci, ki opravljajo posamezne socialno varstvene storitve in so končali programe izobraževanja v skladu s posebnimi predpisi ter imajo opravljeno pripravništvo in strokovni izpit. Vrste in stopnje programov izobraževanja, ki zagotavljajo strokovnim sodelavcem ustrezno strokovno usposobljenost za opravljanje posameznih storitev, določi socialna zbornica. 77

87 Za preprečevanje socialnih stisk in težav določa Zakon o socialnem varstvu storitev socialne preventive, ki obsega aktivnosti in pomoč za samopomoč posamezniku, družini in skupinam prebivalstva. Aktivnosti so raznovrstne in lahko obsegajo predavanja, svetovanja, zagotavljanje prostorov za organiziranje samopomoči (npr. osebam, ki jih prizadenejo bolezni odvisnosti). Storitve socialne preventive izvajajo centri za socialno delo, sredstva financiranja pa zagotavlja država. Lahko jo organizirajo tudi socialne službe zunaj socialnovarstvene dejavnosti. Gre za socialne službe, organizirane kot del enotnega sistema vzgoje in izobraževanja, zdravstva, zaposlovanja ter pravosodja. Seveda pa morajo te službe delovati v skladu z določenimi merili in standardi opravljanja socialnovarstvenih storitev (glej Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 379). Za odpravljanje socialnih stisk in težav so namenjene številne socialne storitve, med katere uvrščamo: prvo socialno pomoč, osebno pomoč, pomoč v družini, institucionalno varstvo, vodenje in varstvo ter zaposlitev pod posebnimi pogoji in pomoč delavcem. Med svetovalne storitve posamezniku spada: Prva socialna pomoč je pomoč pri prepoznavanju in opredelitvi socialne stiske in težave, oceno možnih rešitev ter seznanitev upravičenca o vseh možnih oblikah socialno varstvenih storitev in dajatev, ki jih lahko uveljavi, ter o obveznostih, ki so povezane z oblikami storitev in dajatev ter seznanitev upravičenca o mreži in programih izvajalcev, ki ponujajo socialnovarstvene storitve in dajatve (ZSV, 12. člen). Osebna pomoč, ki obsega svetovanje, urejanje in vodenje z namenom, da bi posamezniku omogočili razvijanje, dopolnjevanje, ohranjanje ter izboljšanje socialnih zmožnosti (ZSV, 13. člen). Obe navedeni storitvi sta namenjeni vsakomur, ki se znajde v socialni stiski ali težavi (ZVS, 14. člen). Spadata v obseg javne službe na področju socialnega varstva in sta financirani neposredno iz državnega proračuna. Storitve izvajajo centri za socialno delo in zasebniki z dovoljenjem za delo. Pomoč družini vključuje tri vrste pomoči, in sicer: Pomoč družini za dom obsega strokovno svetovanje in pomoč pri urejanju odnosov med družinskimi člani ter pri skrbi za otroke in usposabljanje družine za opravljanje njene vloge v vsakdanjem življenju (ZSV, 15. člen). Mrežo javne službe je dolžna zagotavljati država, ki storitve tudi financira. Storitve izvajajo CSD. Pomoč družini na domu obsega socialno oskrbo upravičenca v primeru invalidnosti, starosti ter v drugih primerih, ko socialna oskrba na domu lahko nadomesti institucionalno varstvo (ZSV, 15. člen). Mrežo je dolžna zagotoviti občina. Storitve za občino izvajajo CSD ali druge 78

88 pooblaščene pravne in fizične osebe, lahko pa tudi domovi za starejše in varstvenodelovni centri. Socialni servis obsega pomoč pri hišnih in drugih opravilih v primeru otrokovega rojstva, bolezni, invalidnosti, starosti, v primeru nesreč ter v drugih primerih, ko je ta pomoč potrebna za vključitev osebe v vsakdanje življenje (ZSV, 15. člen). Opravljajo se zunaj mreže javne službe, opravljajo pa jih pravne in fizične osebe, ki pridobijo dovoljenje za delo. Institucionalno varstvo obsega vse oblike pomoči v zavodu, v drugi družini ali drugi organizirani obliki (npr. oskrbovanem stanovanju), s katerimi se upravičencem nadomeščajo ali dopolnjujejo funkcije doma in lastne družine, zlasti pa bivanje, organizirana prehrana in varstvo ter zdravstveno varstvo (ZSV, 16. člen). Institucionalno varstvo v okviru javne službe izvaja država. Storitve institucionalnega varstva starejših oseb izvajajo domovi za starejše, ki opravljajo tudi naloge priprave okolja, družine in posameznikov na starost. Posebni socialno varstveni zavodi za odrasle opravljajo posebne oblike institucionalnega varstva za odrasle duševno in telesno prizadete osebe. Lahko opravljajo tudi gospodarsko dejavnost, vendar le pod pogojem, da je ta namenjena zagotavljanju višje kakovosti življenja in varstva upravičencev. V določenih primerih opravljajo storitve tudi varstvenodelovni centri. Institucionalno varstvo otrok in mladoletnikov, prikrajšanih za normalno družinsko življenje, obsega poleg bivanja, prehrane in varstva tudi vzgojo in pripravo na življenje. Zakon določa, da izvajajo omenjene storitve domovi za otroke. 48 Institucionalno varstvo otrok in mladoletnikov z motnjo v duševnem razvoju obsega poleg omenjenih tudi posebno usposabljanje, oskrbo in vodenje. Storitve v tem primeru izvajajo socialno varstveni zavodi za usposabljanje. Storitve institucionalnega varstva mlajših invalidnih oseb lahko v posebni enoti izvajajo domovi za starejše. Celodnevno institucionalno varstvo lahko zagotavlja tudi javni zdravstveni zavod na sekundarni ravni, npr. bolnišnice. Pogoj je, da je akutno zdravljene v tem zavodu končano, zdravstveno stanje upravičenca pa temu ne omogoča samostojnega življenja niti z zagotovljeno zdravstveno in socialno obravnavo na domu. Naslednji pogoj je, da neposredna premestitev v institucionalno varstvo še ni mogoča 49 (glej Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str ). Upravičenec do institucionalnega varstva lahko v primerih in pod pogoji, določenimi s zakonom, namesto pravice do celodnevnega institucionalnega varstva izbere družinskega pomočnika. Vodenje in varstvo ter zaposlitev pod posebnimi pogoji obsega organizirano celotno skrb za odraslo telesno in duševno prizadeto osebo, razvijanje individualnosti in harmoničnega vključevanja v skupnost in okolje. Zaposlitev pod posebnimi pogoji obsega takšne oblike dela, ki omogočajo prizadetim ohranjanje pridobljenih znanj ter 48 Glej 53. člen ZSV. 49 Glej 41.c člen ZSV. 79

89 razvoj novih sposobnosti (ZSV, 17. člen). Storitve vodenja, varstva in organiziranja izvajajo varstveno-delovni centri, storitve pa spadajo v obseg javne službe, katere mrežo je dolžna zagotavljati država. Pomoč delavcem v podjetjih, zavodih ter pri drugih delodajalcih obsega svetovanje in pomoč pri reševanju težav, ki jih imajo delavci v zvezi z delom v delovni sredini in ob prenehanju delovnega razmerja ter pomoč pri uveljavljanju pravic iz zdravstvenega, pokojninskega in invalidskega zavarovanja ter otroškega in družinskega varstva (ZSV, 18. člen). Gre za nepopolno pravno normo (lex imperfecta), saj ne predvideva sankcije, če delodajalci tega ne izpolnjujejo. Storitve pomoči delavcem so namenjene vsem delavcem, ne glede na državljanstvo in stalno prebivališče. Izbira družinskega pomočnika Institut družinskega pomočnika, ki je bil uveden leta 2004, ima pomembno vlogo predvsem pri ohranjanju kakovostne starosti invalidnih oseb. Namenjen je predvsem tistim invalidnim osebam, ki menijo, da jim institucije ne nudijo zadostne intimnosti, individualnosti, solidarnosti, osebne komunikacije, domačnosti in topline. Institut družinskega pomočnika je pravica upravičenca do institucionalnega varstva, da lahko v primerih in pod pogoji, določenimi z Zakonom o socialnem varstvu, namesto celodnevnega institucionalnega varstva izbere družinskega pomočnika, ki mu nudi pomoč v domačem okolju. Institut družinskega pomočnika prinaša spremembo v razumevanju skrbi za invalidno osebo tako, da to ni problem posameznih družinskih članov in specializiranih institucij, ampak postaja stvar celotnega sistema skrbi za te osebe. Osnova pravice do izbire družinskega pomočnika je torej družbena skrb za invalidne osebe v domačem okolju. V skladu s Pravilnikom o pogojih in postopku za uveljavljanje pravice do izbire družinskega pomočnika je invalidna oseba: oseba s težko motnjo v duševnem razvoju oz. oseba, ki ima znižano splošno ali specifično raven inteligentnosti, nižje sposobnosti na kognitivnem, govornem, motoričnem in socialnem področju ter pomanjkanje veščin, kar se odraža v neskladju med njeno mentalno in kronološko starostjo; je oseba, ki se lahko usposobi le za sodelovanje pri posameznih aktivnostih, potrebuje stalno nego, varstvo, pomoč in vodenje, je omejena v gibanju, prisotne so težke dodatne motnje, bolezni in obolenja, razumevanje in upoštevanje navodil je hudo omejeno, težko gibalno ovirana oseba oz. oseba, ki ima prirojene ali pridobljene okvare, poškodbe gibalnega aparata, centralnega ali perifernega živčevja; gibalna oviranost se odraža v obliki funkcionalnih in gibalnih motenj, lahko tudi v omejenosti dostopnosti socialnega okolja in vzpostavljanja socialnih stikov; 80

90 težko gibalno ovirana oseba ima zelo hude motnje gibanja, ki povzročajo popolno funkcionalno odvisnost, samostojno gibanje ni možno, lahko doseže samostojnost v gibanju z elektromotornim vozičkom, za sedenje potrebuje posebej prilagojene pripomočke, ima malo funkcionalnih gibov rok, možne so posebne prilagoditve hranjenja (sonda), v vseh dnevnih opravilih je odvisna od tuje pomoči, lahko se delno hrani sama; morebitna motnja sfinktrov je težje oblike in zahteva urejanje s pomočjo druge osebe, pri izvajanju aktivnosti potrebuje stalno fizično pomoč (MDDSZ, 2014). V skladu z 18.a členom Zakonom o socialnem varstvu ima pravico do izbire družinskega pomočnika invalidna oseba: za katero je pred uveljavljanjem pravice do družinskega pomočnika skrbel eden od staršev, ki je po predpisih o starševskem varstvu prejemal delno plačilo za izgubljeni dohodek, ki je invalid po Zakonu o družbenem varstvu duševno in telesno prizadetih oseb 50 in potrebuje pomoč za opravljanje vseh osnovnih življenjskih potreb, za katero komisija za priznanje pravice do izbire družinskega pomočnika ugotovi, da gre za osebo s težko motnjo v duševnem razvoju, ki potrebuje pomoč pri opravljanju vseh osnovnih življenjskih potreb, ali težko gibalno ovirano osebo, ki potrebuje pomoč pri opravljanju vseh osnovnih življenjskih potreb. Invalidna oseba uveljavlja pravico do izbire družinskega pomočnika pri pristojnem centru za socialno delo. Status družinskega pomočnika in z njim povezanih pravic kakor tudi dolžnosti, ki jih predstavlja predvsem dolžnost izvajanja potrebne pomoči invalidni osebi, se vzpostavi z odločbo o priznanju pravice do družinskega pomočnika in o izbiri družinskega pomočnika. O pravici do izbire družinskega pomočnika odloča invalidska komisija Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Pri statusu družinskega pomočnika ne gre za vzpostavitev delovnega razmerja, kot ga ureja delovnopravna zakonodaja, zato tudi nima pravic iz delovnega razmerja (ni regresa, dopusta, bolniškega dopusta) in v tem razmerju tudi ni formalnega delodajalca. Družinski pomočnik je oseba, ki invalidni osebi nudi pomoč, ki jo potrebuje. To je lahko oseba, ki ima isto stalno prebivališče kot invalidna oseba, oz. eden od družinskih članov invalidne osebe (oče ali mati, sin ali hči, brat ali sestra, stric ali teta, stari oče ali stara mama) (ZSV, 18.c člen). Družinski pomočnik je lahko le oseba, ki se je z namenom, da bi postala družinski pomočnik, odjavila iz evidence brezposelnih oseb ali je zapustila trg dela. Družinski 50 Glej Uradni list RS, št. 41/

91 pomočnik je lahko tudi oseba, ki je v delovnem razmerju s krajšim delovnim časom od polnega delovnega časa pri delodajalcu (ZSV, 18.b člen). Družinski pomočnik, ki invalidni osebi zagotavlja oskrbo v domačem okolju, mora imeti primeren odnos do invalidne osebe in biti usposobljen za komuniciranje in delo z invalidno osebo. K primerni oskrbi oz. ustrezni zadovoljitvi želja in potreb invalidne osebe prispeva z izvajanjem del in nalog družinskega pomočnika, ki so: Osebna oskrba: pomoč pri opravljanju osnovnih življenjskih potreb, hranjenju, pitju, oblačenju in slačenju, umivanju, vstajanju, gibanju, obračanju, uporabi stranišča, varovanje upravičenca. Zdravstvena oskrba: o sodelovanje z osebnim zdravnikom invalidne osebe, o organizacija dostopa do potrebnih zdravstvenih storitev, o skrb za jemanje predpisane terapije in pomoč pri jemanju zdravil, o izvajanje določenih fizioterapevtskih postopkov, oskrba ran, preprečevanje ter oskrba preležanin, o nabava zdravil po receptu in pripomočkov z napotnico, o pomoč pri gibanju, o pomoč pri uporabi in čiščenju pripomočkov. Socialna oskrba in organiziranje prostočasnih aktivnosti: o pomoč pri vzpostavljanju in vzdrževanju socialne mreže, o organiziranje dejavnosti za prosti čas, o urejanje pošte invalidne osebe, informiranje ustanov o stanju in potrebah invalidne osebe. Gospodinjska pomoč: o priprava primerne dietne hrane in napitkov, o vzdrževanje prostorov, v katerih živi invalidna oseba, o postiljanje in preoblačenje postelje, o vzdrževanje čistoče in likanje perila, o ureditev bivalnega okolja glede na potrebe invalidne osebe (MDDSZ, 2014). Družinski pomočnik ima skladno z določbo 18.i člena Zakona o socialnem varstvu pravico do: delnega plačila za izgubljeni dohodek oz. do sorazmernega dela plačila za izgubljeni dohodek, če poleg opravljanja nalog družinskega pomočnika ostaja v delovnem razmerju s krajšim delovnim časom od polnega, skladno z določbami 44. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialnem varstvu je družinski pomočnik (do ureditve pokojninskega in invalidskega zavarovanja družinskega pomočnika, njegovega zdravstvenega 82

92 zavarovanja, zavarovanja za primer brezposelnosti ter zavarovanja za starševsko varstvo s predpisi, ki urejajo ta zavarovanja, in ureditve plačila prispevkov za ta zavarovanja s predpisi, ki določajo stopnje prispevkov za socialno varnost) obvezno pokojninsko zavarovan, zavarovan za primer brezposelnosti in za starševsko varstvo. Ob tem je pomembno, da je višina delnega plačila za izgubljeni dohodek določena v Zakonu o usklajevanju transferjev posameznikom in gospodinjstvom v RS in se bo od dalje usklajevala dvakrat letno v mesecu januarju in juliju z rastjo cen življenjskih potrebščin po podatkih Statističnega Urada RS. Navedeno pomeni, da ne velja več določilo 18.i člena ZSV, da je delno plačilo za izgubljeni dohodek enak višini minimalne plače. Zakon o socialnem varstvu nalaga centru za socialno delo, da ves čas spremlja, ali družinski pomočnik invalidni osebi zagotavlja ustrezno pomoč. V primeru spremenjenih okoliščin ali če podvomi o ustreznosti pomoči, je dolžan po predpisanem postopku celotno dokumentacijo odstopiti invalidski komisiji, ki glede tega poda ponovno mnenje v skladu z Zakonom o socialnem varstvu. Poleg navedenega Zakon o socialnem varstvu centru za socialno delo tudi nalaga, da o delu družinskega pomočnika sestavlja letna poročila, ki vsebujejo tudi mnenja invalidne osebe. Invalidna oseba namreč lahko center za socialno delo kadarkoli seznani z delom družinskega pomočnika, daje pa tudi svoje mnenje na poročila družinskega pomočnika. Družinski pomočnik je dolžan pristojnemu centru za socialno delo najmanj enkrat letno poročati o izvajanju pomoči invalidni osebi. V primeru spremenjenih okoliščin, ki bi onemogočile nadaljnje izvajanje pomoči, pa je o tem dolžan nemudoma obvestiti center za socialno delo. Družinski pomočnik se mora udeleževati tudi programov usposabljanja, ki jih določi socialna zbornica. Inšpekcijski nadzor, kot ga določa Zakon o socialnem varstvu, pa organizira in izvaja Socialna inšpekcija, ki deluje v okviru Inšpektorata RS za delo (MDDSZ, 2014). Sistem financiranja družinskega pomočnika s strani občin je oblikovan v luči čim večje preglednosti porabe sredstev. Del sredstev se tako zagotovi tudi iz naslova dodatka za tujo nego in pomoč oz. dodatka za pomoč in postrežbo. Občina od bruto zneska za pravice družinskega pomočnika plača vse potrebne prispevke in družinskemu pomočniku nakaže neto znesek, vendar pa morajo invalidne osebe in njeni zavezanci za preživljanje občini povrniti del sredstev, ki jih je ta namenila za pravice družinskega pomočnika, skladno z njihovo plačilno sposobnostjo (MDDSZ, 2014). Plačilo socialnih storitev Socialnovarstvene storitve se financirajo iz različnih virov. Sredstva za posamezne storitve se zagotavljajo iz državnega in občinskega proračuna, sredstev delodajalca, s 83

93 prispevki prostovoljnih nepridobitnih organizacij (dobrodelnih, za samopomoč in invalidskih), z donacijami ter s plačili upravičencev in drugih zavezancev. Splošno pravilo je pravilo plačljivosti socialnih storitev. Upravičenci so dolžni plačati vse socialne storitve razen storitev, ki so po zakonu za vse upravičence brezplačne. 51 Mednje spadajo storitve socialne preventive, prve socialne pomoči, institucionalnega varstva v socialno varstvenih zavodih za usposabljanje in pomoči delavcem. Poleg tega so prejemniki trajne denarne socialne pomoči in nadomestila za invalidnost v skladu z Zakonom o družbenem varstvu duševno in telesno prizadetih oseb 52 oproščeni plačila večine storitev. Izjema je institucionalno varstvo odraslih oseb, npr. v domu za starejše, posebnem socialno-varstvenem zavodu za odrasle, delovnovarstvenem centru (glej Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str ). Oprostitev plačila socialno varstvenih storitev Po prvem odstavku 100. člena so upravičenci in drugi zavezanci storitev institucionalno varstvo dolžni plačati. Na zahtevo upravičenca do storitve pa center za socialno delo, ki je pristojen za upravičenca, odloči o delni ali celotni oprostitvi plačila storitve v skladu z merili, ki jih je predpisala Vlada RS z Uredbo o merilih za določanje oprostitev pri plačilih socialnovarstvenih storitev. 53 Uredba določa: mejo socialne varnosti kot znesek, ki mora upravičencu in njegovim družinskim članom ostati za preživljanje po plačilu prispevka za opravljeno storitev, plačilno sposobnost kot znesek, do katerega je upravičenec oz. zavezanec sposoben plačati oz. prispevati k plačilu storitve, prispevek k plačilu kot znesek, ki ga je plačilno sposoben upravičenec oz. zavezanec dolžan plačati izvajalcu storitve na podlagi predloženega računa, oprostitev plačila storitve kot znesek, ki ga upravičenec oz. zavezanec glede na svojo plačilno sposobnost po merilih uredbe ne more in ni dolžan plačati (MDDSZ, 2014). Uredba v 3. členu določa oprostitve plačil za socialnovarstvene storitve, ki jih v okviru mreže javne službe in v skladu s predpisanimi standardi in normativi opravi javni socialno-varstveni zavod ali koncesionar, katerih cena je oblikovana v skladu s predpisano metodologijo, in za katere zakon ne določa, da so za upravičenca brezplačne. Pod navedenimi pogoji se določajo oprostitve plačil za naslednje storitve: osebna pomoč; pomoč družini za dom in pomoč družini na domu; institucionalno varstvo po prvem odstavku 16. člena zakona; vodenje, varstvo ter zaposlitev pod posebnimi pogoji. Po merilih uredbe lahko izjemoma določajo oprostitve plačil tudi za 51 Glej 100. člen ZSV. 52 Glej Uradni list RS, št. 41/ Glej Uradni list RS, št. 110/2004, 124/2004, 114/2006-ZUTPG. 84

94 nadstandardne storitve, kadar upravičenec storitev nujno potrebuje, pa ni na voljo standardne storitve. Uredba v 4. členu določa, da lahko center za socialno delo ne glede na določbe prejšnjega člena za upravičenca do institucionalnega varstva določi oprostitev po merilih te uredbe, če je bila upravičencem zagotovljena nadomestna oblika bivanja in oskrbe izven mreže javne službe. Upravičenci do nadomestne oblike bivanja in oskrbe so osebe, ki se skladno s predpisanimi standardi socialnovarstvenih storitev štejejo kot upravičenci do institucionalnega varstva. 5. člen Uredbe uporaba meril za druge storitve določa, če tako odloči pristojni organ financerja posamezne storitve se merila za določanje oprostitev po tej uredbi lahko uporabijo tudi za: storitev socialnega servisa; storitve iz 1. do 4. točke drugega odstavka 3. člena (osebna pomoč; pomoč družini za dom in pomoč družini na domu; institucionalno varstvo po prvem odstavku 16. člena zakona; vodenje, varstvo ter zaposlitev pod posebnimi pogoji), kadar se izvajajo izven okvira javne službe ali po merilih in kriterijih, ki presegajo predpisani standard; druge socialnovarstvene programe. Uredba v 6. členu določa, da lahko pravico do oprostitve uveljavljajo upravičenci in zavezanci, če po merilih te uredbe ne morejo plačati celotne vrednosti opravljene storitve, po naslednjem vrstnem redu plačil: storitev plača upravičenec; upravičenec ima pravico do oprostitve plačila, če plačilo presega njegovo plačilno sposobnost; znesek, za katerega je upravičenec oproščen plačila, plača zavezanec, razen v primerih, ko ni zavezancev; zavezanec, ki je fizična oseba, ima pravico do oprostitve plačila, če plačilo presega njegovo plačilno sposobnost, in v drugih primerih, ki jih določa ta uredba. Zavezanec, ki je pravna oseba, ni upravičen do oprostitve po tej uredbi. V primeru oprostitve upravičenca oz. zavezanca plača razliko do vrednosti storitve Republika Slovenija ali občina. Merila za določanje oprostitev najdemo v 9. členu Uredbe, ta pa so: vrednost storitve, ugotovljeni dohodek, meja socialne varnosti, plačilna sposobnost, rezultat tega je prispevek oz. oprostitev. Kadar upravičenec nima dovolj sredstev, je storitev dolžan (do)plačati zavezanec, če obstaja. Zavezanec je oseba, ki je dolžna preživljati upravičenca, npr. polnoletni otroci ali druga oseba. Kadar ni zavezancev ali tudi ti ne zmorejo v celoti plačati storitev, to na podlagi oprostitve plačila (do)plača država ali občina. Država npr. stroške storitev domov za starejše, občina pa stroške storitev v zavodu za odrasle (glej Bubnov Škoberne in Strban, 2010, str. 383). Če je uporabnik storitve, ki uveljavlja oprostitev plačila storitve institucionalnega varstva, lastnik nepremičnine, se mu z odločbo o oprostitvi plačila prepove odtujiti in obremeniti nepremičnino, katere lastnik je, v korist občine, ki zanj financira institucionalno varstvo. O prepovedi odtujitve in obremenitve nepremičnine v korist občine pristojni center za socialno delo odloči v izreku odločbe o oprostitvi plačila storitve institucionalnega varstva. Prepoved odtujitve in obremenitve se zaznamuje v zemljiški knjigi na podlagi dokončne odločbe (ZSV, 100.b člen). Če je uporabnik storitve, ki uveljavlja oprostitev plačila storitve pomoč družini na domu, lastnik nepremičnine, se mu lahko prepove odtujiti in obremeniti nepremičnino, katere lastnik je, v korist občine, ki zanj financira pomoč družini na domu, le v primeru izrecne 85

95 zahteve občine, in če gre za nepremičnino, na kateri uporabnik storitve nima prijavljenega stalnega prebivališča (ZSV, 100.c člen). 6.4 IZVAJALCI NA PODROČJU SOCIALNEGA VARSTVA V skladu z Zakonom o socialnem varstvu lahko storitve socialnega varstva opravljajo pravne in fizične osebe, če izpolnjujejo pogoje, določene s tem zakonom, in s predpisi, izdanimi na njegovi podlagi. Storitve, ki jih zakon določa kot javno službo, v okviru mreže javne službe pod enakimi pogoji opravljajo javni socialno varstveni zavodi ter druge pravne in fizične osebe, ki pridobijo koncesijo na javnem razpisu. Storitve socialnega varstva zunaj mreže javne službe opravljajo pravne in fizične osebe, ki pridobijo dovoljenje za delo, ki ga daje in odvzame ministrstvo, pristojno za socialno varstvo (glej ZSV, 41.b člen). V okviru mreže javne službe lahko izvajajo storitev celodnevnega institucionalnega varstva tudi javni zdravstveni zavodi, ki opravljajo zdravstveno dejavnost na sekundarni ravni, če se ta dejavnost opredeli v ustanovitvenem aktu zavoda in registrira v skladu s predpisi. Javni zdravstveni zavod lahko začne opravljati storitev celodnevnega institucionalnega varstva potem, ko ministrstvo, pristojno za socialno varstvo, ugotovi, da izpolnjuje minimalne tehnične, kadrovske in druge pogoje iz 60. člena ZSV. Institucionalno varstvo v javnem zdravstvenem zavodu se izvaja za osebe, ki so upravičenci po ZSV in predpisih, izdanih na njegovi podlagi, in pri katerih je akutno zdravljenje v tem zavodu zaključeno, vendar pa jim zdravstveno stanje ne omogoča samostojnega življenja niti z zagotovljeno zdravstveno in socialno obravnavo na domu, neposredna premestitev v institucionalno varstvo pa še ni možna. Oseba se namesti v javnem zdravstvenem zavodu na podlagi dogovora o vrsti, trajanju in načinu zagotavljanja storitev, ki ga skleneta ta oseba oz. njen zakoniti zastopnik in zavod, in s katerim določita še druge medsebojne pravice in obveznosti (glej ZSV, 41.c člen). Javna služba na področju socialnega varstva obsega naslednje storitve: socialno preventivo, prvo socialno pomoč, osebno pomoč, pomoč družini za dom in na domu, institucionalno varstvo, vodenje in varstvo ter zaposlitev pod posebnimi pogoji (glej ZSV, 42. člen). Država zagotavlja mrežo javne službe za socialno preventivo, za prvo socialno pomoč, za osebno pomoč, za pomoč družini za dom, za institucionalno varstvo ter za vodenje in varstvo ter zaposlitev pod posebnimi pogoji. 86

96 Občina pa zagotavlja mrežo javne službe za pomoč družini na domu (glej ZSV, 43. člen). Koncesijo za opravljanje javne službe iz prvega odstavka 43. člena ZSV podeli na podlagi mnenja socialne zbornice ali strokovnega sveta za socialno varstvo ministrstvo, pristojno za socialno varstvo. Koncedent je država. Koncesijo za opravljanje javne službe iz drugega odstavka 43. člena ZSV podeli na podlagi mnenja socialne zbornice občinski organ, pristojen za socialno varstvo. Koncedent je občina. Koncesija se podeli za določen čas, pri čemer se upošteva višina sredstev, ki jih je koncesionar prispeval za zagotovitev izvajanja storitve, za katero se podeljuje koncesija. Trajanje koncesije se lahko podaljša največ še za čas, za katerega je bila sklenjena koncesijska pogodba, in sicer pod pogoji določenimi v predpisu ZSV in v koncesijski pogodbi. Koncesija se podeli na javnem razpisu (glej ZSV, 44. člen). Javni socialno varstveni zavodi Neposredne naloge po Zakonu o socialnem varstvu izvajajo javni socialno varstveni zavodi, ki vključujejo: 62 centrov za socialno delo, 55 domov za starejše, 7 posebnih zavodov za odrasle, 5 socialno varstvenih zavodov za usposabljanje otrok in mladostnikov s težko, težjo ali najtežjo motnjo v duševnem razvoju, 34 varstveno delovnih centrov, 10 kriznih centrov za mlade in 2 krizna centra za odrasle žrtve nasilja. Center za socialno delo Center za socialno delo (CSD) je statusno gledano javni socialno varstveni zavod, ki ga ustanovi Vlada RS. Takšna ureditev je zapisana v Zakonu o zavodih, ki določa, da se javni zavod lahko ustanovi na področju vzgoje, izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega in invalidskega varstva ter socialnega zavarovanja. Na podlagi zdajšnje ureditve javni zavod pridobiva sredstva za delovanje iz sredstev ustanovitelja. Poleg tega jih lahko pridobiva še s plačili storitev, s trženjem na trgu in iz drugih virov, ki so določeni v področnem zakonu. Dejavnosti javnega zavoda se delijo na redno dejavnost javne službe, dejavnost javne službe, ki jo javni zavod prodaja na trgu, in na dejavnost, ki ne sodi v javno službo tržna dejavnost (glej Bohinc, 2005, str. 25 in 277). Center za socialno delo opravlja naloge, ki so centrom za socialno delo z zakonom poverjene kot javna pooblastila ter naloge, ki jih centrom za socialno delo nalagajo drugi predpisi. Opravlja tudi storitve socialne preventive, prve socialne pomoči, osebne pomoči, pomoči družini za dom ter organizira skupnostne akcije za socialno ogrožene 87

97 skupine prebivalstva. Za občino lahko center za socialno delo opravlja storitve pomoči družini na domu. Lahko opravlja tudi druge storitve in naloge, če je to potrebno zaradi odpravljanja socialnih stisk in težav v posameznem okolju. Center za socialno delo se ustanovi kot javni socialno varstveni zavod (glej ZSV, 49. člen). Po Zakonu o socialnem varstvu so centri za socialno delo zadolženi za opravljanje socialnovarstvenih storitev in ukrepov, ki so namenjeni preprečevanju in odpravljanju socialnih stisk in težav posameznikov, družin in skupin prebivalstva ter denarno socialno pomoč, namenjeno tistim, ki si sami materialne varnosti ne morejo zagotoviti zaradi okoliščin, na katere ne morejo vplivati. V skladu z Zakonom o zakonski zvezi in družinskih razmerjih urejajo zakonske zveze, razmerja med starši in otroki in med drugimi sorodniki, posvojitve, rejništvo ter varstvo mladoletnih otrok in drugih oseb, ki niso same sposobne skrbeti zase, za svoje pravice in koristi. Nasilje v družini se obravnava po Zakonu o preprečevanju nasilja v družini. Od julija 2009 je v uporabi nov Zakon o duševnem zdravju, ki opredeljuje nov profil koordinatorja obravnave v skupnosti. Starševsko varstvo in družinske prejemke ureja Zakon o starševskem varstvu in družinskih prejemkih, Zakon o štipendiranju pa opredeljuje pravico do državne štipendije. Dejavnosti, ki jih opravlja CSD kažejo na izjemen preplet socialno varstvenih storitev in javnih pooblastil: 1. Socialnovarstvene storitve: socialna preventiva, prva socialna pomoč, osebna pomoč, pomoč družini za dom. 2. Javna pooblastila na področjih: zakonske zveze, razmerja med starši in otroki, posvojitve, rejništva, skrbništva, dela z mladostniki, varstva otrok s posebnimi potrebami, varstva odraslih in starejših, druga javna pooblastila, druge naloge. 3. Denarni transferji: denarne socialne pomoči in oprostitve pri plačilih socialnovarstvenih storitev, trajna denarna socialna pomoč, 88

98 denarna socialna pomoč, izredna denarna socialna pomoč, enkratna izredna denarna socialna pomoč, oprostitev plačila socialnovarstvenih storitev. 4. Družinski prejemki: starševski dodatek, pomoč ob rojstvu otroka, otroški dodatek, dodatek za veliko družino, dodatek za nego otroka, delno izplačilo za izgubljeni dohodek. 5. Starševsko varstvo: starševsko nadomestilo, plačilo prispevkov za čas krajšega delovnega časa, pravica staršev do plačila prispevkov za socialno varnost zaradi starševstva. Skupnost centrov za socialno delo Slovenije ima na podlagi 68.c člena Zakona o socialnem varstvu javno pooblastilo, da določa katalog nalog, ki jih izvajajo centri za socialno delo ter določa standarde in normative za izvajanje posameznih vrst nalog. Glede na javno pooblastilo je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti s sklepom natančneje določilo tudi odgovornost Skupnosti centrov za socialno delo Slovenije za spremljanje in dopolnjevanje kataloga javnih pooblastil, nalog po zakonu in storitev, ki jih izvajajo centri za socialno delo, saj bo tako mogoč stalen nadzor nad vsebino in količino nalog, ki so zaupane centrom za socialno delo. Katalog javnih pooblastil, nalog po zakonu in storitev, ki jih izvajajo centri za socialno delo, predstavlja standard izvedbe posamezne naloge in osnovo za izračun potrebnega normativa. Ministrstvo je objavilo katalog nalog, ki ga je določila Skupnost centrov za socialno delo Slovenije in velja od (glej MDDSZ, 2014). Zakon opredeljuje krajevno pristojnost CSD. Krajevna pristojnost se v vseh zadevah, za katere so pristojni CSD, določi po zadnjem stalnem ali začasnem prebivališču osebe, ki potrebuje pomoč in varstvo oz. če se krajevne pristojnosti ne da določiti po teh merilih, se določi po kraju, kjer je nastal povod za postopek. Krajevna pristojnost za mladoletno osebo se določa po stalnem oz. začasnem prebivališču obeh staršev. Za mladoletno osebo, katere starši ne živijo skupaj, se določi krajevna pristojnost po stalnem oz. začasnem prebivališču tistega od staršev, pri katerem mladoletna oseba živi oz. kateremu je bila dodeljena. Če niti eden od staršev mladoletne osebe ni znan, se krajevna pristojnost določi po kraju, kjer je nastal povod za postopek (glej ZSV, 81. člen). Praviloma so CSD organizirani tako, da teritorialno pokrivajo področje upravne enote, torej območje več občin, ki delujejo na področju posameznega okolja. Dejavnosti, ki jih opravljajo CSD so univerzalne, organizirane na nivoju ene ali več lokalnih skupnosti in 89

99 namenjene uporabnikom tistega okolja. Teritorialna oz. regionalna mreža CSD s pripadajočimi občinami je predstavljena v prilogi (glej Analiza delovanja centrov za socialno delo, 2009, str. 9). Zakona o socialnem varstvu v 86. členu določa izvrševanje javnih pooblastil, torej, kadar socialno varstveni zavodi v izvrševanju javnih pooblastil odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, navadno postopajo po Zakonu o splošnem upravnem postopku. 90. člen Zakona o socialnem varstvu pa določa postopek za uveljavljanje storitve, ki se začne na zahtevo upravičenca ali njegovega zakonitega zastopnika. CSD začne postopek po uradni dolžnosti, če izve za okoliščine, iz katerih izhaja utemeljen razlog za zagotovitev storitev določeni osebi. Pobudo za začetek postopka po uradni dolžnosti da lahko zakonec, otroci, osebe, ki živijo v skupnem gospodinjstvu z osebo, ki potrebuje varstvo in pomoč, delodajalec, sindikat in druge organizacije (glej ZSV, 91. člen). Dom za starejše Domovi za starejše so sodobne ustanove z določenim standardom bivanja. Ponudba storitev v domovih je kakovostna, kakor tudi strokovna podkovanost zaposlenih tako na področju zdravstvene nege kot na področju socialnega dela. Dom za starejše opravlja institucionalno varstvo starejših ter pomoč posamezniku in družini na domu. Opravlja pa tudi naloge, ki obsegajo priprave okolja, družine in posameznikov na starost. Če opravlja dom za starejše institucionalno varstvo za mlajše invalidne osebe, opravljanje teh storitev organizira v posebni enoti. Lahko opravlja tudi gospodarsko dejavnost, če je ta namenjena višji kvaliteti življenja in varstva starejših občanov (glej ZSV, 50. člen). Na podlagi sklepa Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti je objavljen seznam s številom nastanitvenih mest v javnih zavodih na področju institucionalnega varstva starejših, na spletni strani navedenega ministrstva. Javni zavodi na področju institucionalnega varstva za starejše lahko spreminjajo število nastanitvenih mest samo s soglasjem ministrstva. Z določitvijo števila nastanitvenih mest v posameznih javnih zavodih ministrstvo zagotavlja večjo preglednost izvajalcev institucionalnega varstva starejših in njihovih kapacitet, kar je z vidika uporabnikov te storitve bistvenega pomena pri odločanju o izbiri nastanitve v domove za starejše. Seznam vseh domov za starejše je razdeljen po območnih enotah ZZZS (javni zavodi in koncesionarji). 90

100 Tabela 1: Oskrbovanci oz. varovanci v domovih za starejše po spolu, Slovenija skupaj moški ženske skupaj moški ženske Domovi za starejše Vir: Statistični urad RS, V letu 2012 je v domovih za starejše, posebnih socialno varstvenih zavodih in varstveno delovnih centrih bivalo skupaj oskrbovancev oz. varovancev (manj kot leto poprej), od tega malo več kot dve tretjini žensk. V domovih za starejše se je število oskrbovancev v letu 2012 v primerjavi z letom 2011 povečalo za približno 1 %. Med oskrbovanci je bilo malo manj kot tri četrtine žensk. Posebni socialno varstveni zavod za odrasle Poseben socialno varstveni zavod za odrasle opravlja posebne oblike institucionalnega varstva za odrasle duševno in telesno prizadete osebe. Takšen zavod lahko opravlja tudi gospodarsko dejavnost, če je ta namenjena višji kvaliteti njihovega življenja in varstva (glej ZSV, 51. člen). Slika 1: Oskrbovanci v posebnih socialno varstvenih zavodih po dopolnjenih letih starosti, Slovenija, 2012 Vir: Statistični urad RS,