Nastanek bančne luknje v Sloveniji kot posledica dejanj z znaki gospodarske kriminalitete

Transkripcija

1 DIPLOMSKO DELO Nastanek bančne luknje v Sloveniji kot posledica dejanj z znaki gospodarske kriminalitete September, 2016 Andrej Jurij Pirnat

2 DIPLOMSKO DELO UNIVERZITETNEGA ŠTUDIJA Nastanek bančne luknje v Sloveniji kot posledica dejanj z znaki gospodarske kriminalitete September, 2016 Andrej Jurij Pirnat Mentor: prof. dr. Bojan Dobovšek

3 KAZALO 1 Uvod Opredelitev problema Namen diplomske naloge Teze Opredelitev ključnih pojmov Opredelitev bančne luknje Nastajanje bančne luknje Pomen bančne luknje za slovensko gospodarstvo Indici bančnih zlorab Islandija kot primer dobre prakse Nadzor nad delovanjem bank Nadzor nad bankami Nadzor Banke Slovenije Nadzorni svet banke Odgovornost člana uprave in nadzornega sveta banke Kazniva dejanja, ki so pripeljala do nastanka bančne luknje Problematika odkrivanja in dokazovanja bančne kriminalitete Bančna tajnost Pravilo podjetniške presoje Dokazovanje subjektivne kazenske odgovornosti Problematika žvižgačev Učinkovitost organov pregona in odkrivanja Delo parlamentarne preiskovalne komisije Analiza sej Državnega zbora in sej delovnih teles Analiza poročil državnega tožilstva, policije in medijev Analiza poročil državnega tožilstva Analiza medijskih objav

4 6 Zaključek Verifikacija hipotez Uporabljeni viri KAZALO SLIK Slika 1: Izgube bank v državni lasti (Vir: Banka Slovenije) Slika 2: Število kazenskih ovadb oziroma naznanil s strani slovenskih bank (Vir: Vrhovno državno tožilstvo)

5 Povzetek Bančna luknja in vsa vprašanja, povezana z njo, so predmet javnih in strokovnih diskusij že zadnjih nekaj let. Čeprav se z njo ukvarja vrsta specializiranih teles, oblikovanih znotraj nekaterih državnih institucij, kot so Banka Slovenije, Državno tožilstvo in parlamentarna preiskovalna komisija, po nekaj letih javnost in stroka še vedno nista dobili odgovorov na več pomembnih vprašanj. Prvo med njimi je vsekakor iskanje odgovornih za nastanek bančne luknje. Del krivde za njen nastanek je mogoče pripisati zunanjim, na primer makroekonomskim okoliščinam. Večji del krivde pa je zagotovo na bankah samih in na državi. V tem kontekstu se postavlja vprašanje ustreznosti korporativnega upravljanja. To še posebej velja za državne banke. Zakonitost delovanja upravljavskih organov bank, kar vključuje vodenje in nadzor banke, ter vprašljiva učinkovitost nadzora s strani Banke Slovenije sta dve pomembni premisi v iskanju odgovornih za nastanek bančne luknje. Ko je govora o krivdi bank samih, je treba ločevati med slabimi poslovnimi odločitvami bankirjev, ki so bile sprejete v dobri veri, in med bančno kriminaliteto. Razlogov za bančno luknjo namreč zagotovo ne gre iskati izključno v bančni kriminaliteti, pač pa tudi v drugih razlogih, ki nimajo kriminalne osnove. Ker so največje izgube nastale v treh največjih slovenskih bankah, ki so bile vse v državni lasti, ne gre zanemariti tudi vprašanja politične odgovornosti, saj je bila politika tista, ki je imenovala nadzorne svete bank, ti pa naprej uprave. Kako politika gleda na bančno krizo, je razvidno iz analize nekaterih sej Državnega zbora in sej delovnih teles ter iz zapisov sej parlamentarne preiskovalne skupine. Kdaj so bančno kriminaliteto zaznali organi odkrivanja in pregona ter kako so se te problematike lotili, je razvidno iz letnih poročil dela policije in tožilstva. Iz teh poročil je mogoče razbrati tudi, s kakšnimi težavami so se srečevali pri preiskovanju in pri zbiranju dokazov. Pomembno vlogo je odigral institut bančne tajnosti, na katerega so se banke pogosto sklicevale, ko so s strani organov odkrivanja in pregona kaznivih dejanj prejele prošnje za posredovanje podatkov o konkretnih bančnih poslih. Po zbranih dokazih in po vložitvi kazenskih ovadb ter odškodninskih tožbah bodo na vrsti sodišča. Sodni postopki bodo dali odgovor na vprašanje, ali bo bančna kriminaliteta v Sloveniji dobila epilog, tako kot ga je zelo hitro dobila na Islandiji. Ključne besede: bančna luknja, zloraba položaja, kazenska odgovornost, kreditno tveganje, bančna kriminaliteta 5

6 Summary Formation of the bank liquidity gap in Slovenia, as a consequence of economic crime offences Slovenian bank liquidity gap (bank hole) and all issues related to it have been the subject of public and expert discussions for quite a few years now. Despite the fact, that many specialised bodies formed within some state institutions, like Bank of Slovenia, The Office of State Prosecutor General and Parliamentary Commission of Inquiry, are heavily engaged in solving this problem, many important questions remain unanswered. The first of them is definitely finding those responsible for the formation of the bank liquidity gap. Part of the blame for its formation can be attributed to external, for example macroeconomic, circumstances. But a much larger part of the blame is definitely carried by the state and the banks themselves. In this context, it raises the question of the adequacy of corporate governance. This particularly applies to the state banks. Legality of functioning of the governing bodies of banks, which includes the management and supervision of banks, and questionable effectiveness of supervision by the Bank of Slovenia, are two major premises in finding those responsible for the formation of bank liquidity gap. When there is talk about putting the blame on the banks themselves, it is necessary to differentiate between bad business decisions made in good faith by bankers, and banking crime. Reasons for the formation of bank liquidity gap certainly do not lie exclusively in the banking crime, but also in other areas that have no criminal basis. Since the maximum loss incurred in the three largest Slovenian banks, all of which were state-owned, it is also important not to overlook the question of political responsibility. After all, it was the politics who appointed supervisory boards of the banks, before they then appointed the bank administration. The analysis of the parliamentary sittings and sittings of the Parliamentary Commission of Inquiry offers insight on how the politics sees the Slovenian banking crisis, and the analysis of annual reports of the Slovenian police and The Office of the State Prosecutor General gives a clearer picture when criminal activity in banking was detected by law enforcement bodies and how they dealt with this problem. The latter reports also show what kind of obstacles they faced during the investigation. An important part in this was played by the institute of banking secrecy, to which the banks invoked on many occasions when they received requests for submission of their business operations from the law enforcement authorities. When all the evidence will be gathered and all criminal charges filed, the action will turn to the courts. In the end, 6

7 judicial procedures will provide an answer if banking crime will receive its epilogue in Slovenia, like it quickly did in Iceland for example. Keywords: bank hole, bank liquidity gap, abuse of authority, criminal liability, credit risk, banking crime 7

8 1 Uvod 1.1 Opredelitev problema Bančni sektor predstavlja temelj gospodarstva vsake države. Njegova prepletenost z realnim sektorjem se je še posebej izrazito izkazala med zadnjo finančno (dolžniško) krizo, ko so se likvidnostne in solventnostne težave številnih bank hitro prelile v druge sektorje gospodarstva in ko se jih ni več dalo rešiti na drug način kot z intervencijo države. Povezava med gospodarstvom in bančnim sektorjem je bila očitna tudi neposredno po krizi, ko se je bančno kreditiranje močno zmanjšalo, to pa je vplivalo na dinamiko gospodarstva (Bole, Mencinger, Štiblar in Volčjak, 2014). Da bi država ustavila t. i. domino efekt, je postopoma sprejela sveženj protikrizne zakonodaje, ki je služila kot podlaga za implementacijo ukrepov, namenjenih ponovni vzpostavitvi stabilnosti bančnega sistema, s tem posredno pa tudi stabilnosti realnega sektorja. Brez dvoma največja težava, s katero se je od leta 2009 naprej soočal slovenski bančni sistem, je bila nizka raven kapitala bank, namenjenega pokrivanju izgub iz naslova slabega (ang.»non performing«) kreditnega portfelja bank. Z eksponentno hitrostjo naraščanja slabih posojil v bančnih bilancah se je manjšala tudi kapitalska ustreznost bank (Arhar in Koritnik, 2015). To se je za slovenske banke izkazalo še posebej problematično ob dejstvu, da se je nova evropska regulativa usmerjala v drastično krepitev kapitalskih osnov bank, kar je z drugimi besedami pomenilo bistveno višje kapitalske zahteve, kot so veljale pred začetkom finančne krize. Slovenske banke so se torej na eni strani srečevale z velikim kapitalskim mankom, na nasprotni strani pa je na banke že pritiskala nova evropska bančna regulativa, ki je kot minimalne standarde uvajala bistveno strožje pogoje za količino in sestavo bančnega kapitala v primerjavi s predkrizno ureditvijo (Koritnik in Merc, 2011). Razloge za veliko kapitalsko podhranjenost slovenskih bank, za katero se pogosto uporablja pojem bančna luknja, je torej deloma mogoče iskati v makroekonomskem in regulativnem okolju. Regulativni okvir za delovanje bank, ki je veljal pred začetkom finančne krize, se je očitno izkazal kot neustrezen oziroma kot neučinkovit za omejevanje različnih tveganj v bankah (npr. kreditno tveganje, likvidnostno tveganje in sistemsko tveganje). Nikakor pa ne gre zanemariti vprašanja korporativnega upravljanja bank, za katerega so neposredno odgovorni upravljavski organi bank, tj. uprava in nadzorni svet, posredno pa tudi državni nadzorni organi v 8

9 prvi vrsti Banka Slovenije v vlogi centralne banke in državne institucije, zadolžene za upravljanje državnega premoženja, ki so v vlogi lastnikov upravljali z deleži v državnih bankah (Agencija za upravljanje kapitalskih naložb, Kapitalska družba, Slovenska odškodninska družba in Slovenski državni holding). Nestrokovne, neutemeljene in v nekaterih primerih celo odločitve z indici kaznivih dejanj s strani poslovodstva bank ter pomanjkljiv nadzor nad poslovanjem bank so nedvomno veliko prispevali k nastanku bančne luknje. Strokovna literatura velik del krivde za nastanek finančne in bančne krize pri nas pripisuje t. i. dinamiki skupinskega odločanja. Gre za spoznanje, da se standardni modeli ekonomske teorije v veliki meri osredotočajo na individualno odločanje. Šele po krizi se je okrepilo zavedanje, da veliko ekonomskih odločitev v realnem svetu sprejmejo skupine, kot so uprave, odbori ali družine. Tako naj bi postajalo skupinsko odločanje vedno pogostejša tema proučevanja ekonomistov. Slabosti skupinskega odločanja so najizrazitejše prav v obdobju izjemnih razmer, kot je tudi obdobje finančne krize (Jezernik, 2014). Z vidika slovenskega bančnega sistema, v katerem so bile v času pred in med finančno krizo tri največje banke v državni lasti, NLB, d. d., NKBM, d. d., in Abanka, d. d., se samo po sebi dodatno postavlja vprašanje, ali je imelo državno lastništvo bank za posledico slabše upravljanje kreditnega tveganja z naslova moralnega tveganja, kot pa je to veljalo za banke v zasebni (tuji) lasti, ki so v istem času poslovale na slovenskem trgu. Moralno tveganje, tveganje, da bo nekdo bolj nagnjen k tveganju, ker ga zavarovanje, zakon ali drug dejavnik varujejo pred izgubo, se sicer že v teoriji povezuje z državo in državnimi podjetji (The other moral..., 2012). Če se bo to potrdilo, razlog za slabše upravljanje kreditnega tveganja v državnih bankah po vsej verjetnosti ne bo le moralno tveganje, pač pa vsaj deloma tudi ravnanja z znaki kaznivih dejanj tj. ko odločevalci v bankah zaradi določenih zunanjih okoliščin niso sledili interesom bank, ki so jih vodili oziroma nadzorovali, pač pa drugim interesom (t. i. nasprotja interesov) ter deloma druga ravnanja, ki so odstopala od standarda dobrega finančnega strokovnjaka. Pri tem gre za minimalni standard, ki se zahteva od vsakega, ki opravlja nadzorno ali poslovodno funkcijo v banki. Ker so bile za pokrivanje bančne luknje potrebne dokapitalizacije bank iz javnih sredstev, je v primeru bančne sanacije prišlo do t. i. pojava socializacije bančnih izgub strošek slabih bančnih odločitev je bil prenesen na davkoplačevalce (Lukič, 2014). Iskanje odgovornih za nastalo situacijo v bančnem sektorju je posledično v javnem interesu, saj posledice bančne luknje niso imele neposrednega vpliva le na 9

10 bančni sektor, pač pa tudi širše, na celotno gospodarstvo, trg dela, fiskalno politiko države itd. Vprašanje uspešnosti odkrivanja in pregona kaznivih dejanj gospodarske kriminalitete je odvisno od mnogih faktorjev. V prvi vrsti je vsekakor kot podlaga za uspešnost postopkov potrebna ustrezna zakonodaja, tako materialna kot tudi procesna. Ko so enkrat zbrani vsi dokazi, svojo vlogo nastopijo kazenska sodišča. Glede na trenutno bilanco uspešnosti pregona gospodarske kriminalitete bančnikov v Sloveniji, kjer osem let po začetku finančne krize ni bil pravnomočno obsojen še noben bančnik, ki je v času krize nastopal v vlogi člana uprave ali člana nadzornega sveta banke, postaja očitno, da se Slovenija na tem področju sooča s sistemskim problemom. Nimajo pa tovrstnih problemov vse države, ki jih je prizadela finančna kriza s svojimi temelji v bančnem sektorju. Primer dobre prakse v iskanju neposredno odgovornih za nastanek krize v bančnem sektorju je Islandija. Ta je zelo hitro po začetku krize dokazala, da s sistematičnim pristopom države na vseh ravneh tudi nekoč vplivni bančniki na čelu bank,»prevelikih za propad«(ang.»too big to fail«), nimajo nedotakljivega statusa v pravosodnem sistemu države. Slovenija je, vsaj za zdaj, še daleč od vsaj približno podobne učinkovitosti organov odkrivanja, pregona, pa tudi od hitrega in učinkovitega dela sodišč, kar zadeva obliko gospodarske kriminalitete, povezane s sprejemanjem poslovnih odločitev v bankah. Se pa obrača trend obsodb pri pregonu drugih oblik gospodarske kriminalitete, kjer smo v zadnjih letih videli kar nekaj obsodb nekdaj vodilnih delavcev v gospodarstvu: Ivan Zidar, Igor Bavčar, Bine Kordež, Boško Šrot itd. (Stojiljković, 2013). To je lahko pozitiven signal tudi za postopke iskanja odgovornih za nastalo bančno luknjo. 1.2 Namen diplomske naloge V diplomski nalogi želimo temeljito raziskati vprašanja, povezana z nastalo bančno luknjo v Sloveniji razloge za njen nastanek, njene kratkoročne in dolgoročne posledice ter, kar bo bistvo diplomske naloge, poiskati odgovore na vprašanja glede iskanja odgovornih za nastanek bančne luknje. Odkrivanje finančne kriminalitete je vsekakor zahteven proces, saj gre v teh primerih za težko dokazljiva kazniva dejanja, katerih preiskovanje dodatno ovira zakonodaja, 10

11 ki banke postavlja v poseben položaj. Zato bomo v diplomski nalogi poskušali oceniti vpliv instituta bančne tajnosti na odkrivanje in preiskovanje kaznivih dejanj bančnikov ter še nekatere druge vidike, ki predstavljajo izzive za organe odkrivanja in pregona kaznivih dejanj gospodarske kriminalitete. Z analizo zapisov v medijih, poročil državnega tožilstva in policije ter nekaterih sej državnega zbora in parlamentarne preiskovalne komisije, ustanovljene z namenom preiskovanja bančne luknje, bomo v praktičnem delu diplomske naloge ugotavljali, kdo nosi odgovornost za nastanek bančne luknje, kdo so glavni akterji in katere zakonsko prepovedane in etično sporne odločitve so pripeljale do aktualnega stanja. Iskali bomo predvsem povezavo z gospodarskim in finančnim kriminalom, saj v svoji hipotezi predpostavljamo, da gre odgovorne iskati med člani upravnih in nadzornih organov bank in v Banki Slovenije kot najvišjem nadzornem organu bančnega sistema Slovenije. Praktični del bomo zaključil z opisom Islandije kot primera dobre prakse soočanja z gospodarsko kriminaliteto bančnikov ter s sklepnimi ugotovitvami, ki bodo povzele celotno sliko, ki smo si jo glede problematike bančne luknje ustvarili med pisanjem diplomske naloge. Še pred praktičnim delom pa bomo, za podlago nadaljevanju ter za lažje razumevanje zapisanega v diplomski nalogi, v teoretičnem delu opredelil nekatere pojme, ključne za razumevanje vseh vprašanj, povezanih z bančno luknjo. Gre za pojme gospodarske kriminalitete, finančnega kriminala, kaznivih dejanj zoper gospodarstvo, banke in bančne tajnosti, socializacije bančnih izgub in moralnega tveganja ter uprave in nadzornega sveta banke. 1.3 Teze Pri pisanju diplomske naloge bomo izhajal iz dveh raziskovalnih tez, ki ju bomo med nalogo bodisi potrdili bodisi ovrgli. Gre za tezi: (i) Glavni razlog za nastanek bančne luknje v Sloveniji so storjena kazniva dejanja posameznikov, ki so opravljali vodilne (upravljavske ali nadzorne) funkcije v slovenskih bankah. 11

12 (ii) Odgovornost za storjene zlorabe v bankah nosijo člani nadzornih svetov bank in Banka Slovenije. Kot eno glavnih omejitev pri potrjevanju pravilnosti oziroma nepravilnosti naših tez vidimo v dejstvu, da proces iskanja odgovornih za nastanek bančne luknje še ni končan, niti ni končana sanacija bank, ki bi lahko podala končno oceno velikosti bančne luknje in stroškov reševanja problematike bančne luknje. Posledično gre med pisanjem diplomske naloge težko pričakovati odkritje neizpodbitnih dokazov, ki bi zagotovo potrdili ali zanikali obstoj korupcije in drugih kaznivih dejanj s področja gospodarske kriminalitete. Predvsem pa bo težko opredeliti najbolj odgovorne za nastanek bančne luknje, saj je potencialne krivce mogoče iskati med bančniki, politiki, malomarnostjo nadzornih institucij, v to enačbo pa je treba vključiti še širše makroekonomske okoliščine, tako v Sloveniji kot tudi v tujini. Bomo pa med nalogo poskušali med seboj povezati nekatere indice, ki povezani med seboj z dovolj veliko gotovostjo kažejo v smer, da je nastala bančna luknja ne glede na velikost, ki bo ugotovljena na koncu v veliki, če ne že v večinski meri rezultat bančne kriminalitete. 2 Opredelitev ključnih pojmov Zagotovo so za del bančne luknje krive slabe poslovne odločitve, bodisi bank kot kreditodajalcev bodisi posameznikov in v večini primerov gospodarskih družb kot kreditojemalcev. Tem odločitvam je skupno, da so bile sprejete v dobri veri. Brez dvoma pa je bilo del poslovnih odločitev, ki so verjetno bistveno prispevale k nastanku bančne luknje, sprejetih v slabi veri. Tudi v tem primeru velja, da so te odločitve sprejemali bankirji v bankah ali pa podjetja, ki so se zavedala svoje omejene kreditne sposobnosti. Za to diplomsko nalogo bo pomembno predvsem vprašanje iskanja odgovornih oseb za nastanek bančne luknje v bankah. S kriminalnopravnega vidika gre za področje gospodarske kriminalitete. Gospodarske zato, ker se kazniva dejanja izvršujejo pri opravljanju poslov gospodarskih družb, v konkretnem primeru bank. Pojem kriminalitete pa v pravni teoriji predstavlja skupek oziroma celoto vseh izvršenih kaznivih dejanj v določenem časovnem obdobju. Oba pojma skupaj teorija razlaga kot skupek protipravnih ravnanj, ki so v veljavni zakonodaji določena kot kazniva dejanja ali prekrški in ki so usmerjena zoper vrednote, lastne gospodarskemu sistemu neke družbe (Selinšek, 2006). 12

13 Enotne definicije pojma gospodarske kriminalitete ni, saj se pojavljajo vedno nove oblike teh deviantnih dejanj, se jo pa dojema kot tisto,»pri kateri storilci s kaznivimi dejanji, storjenimi pri gospodarskem poslovanju, ogrožajo premoženje ali druge dobrine v lasti gospodarskih subjektov, družbene skupnosti ali države«(lamberger, 2009: 8). Njeni glavni značilnosti sta, da v trenutku zaznave posledice kriminalnega dejanja še ni znano, za katero vrsto kaznivega dejanja gre, ter da posledice kriminalnega dejanja največkrat niso neposredno vidne in zaznavne (t. i. sivo polje kriminalitete) (Lamberger, 2009). Bolj kot iskanju definicije pa se pravna teorija posveča iskanju vzrokov za nastanek te oblike kriminalitete (Dobovšek, 2012). Ker vzroke povezuje z določenimi časovnimi obdobji, v katerih so se pojavljale različne oblike gospodarske kriminalitete, teorija razlikuje med klasično gospodarsko kriminaliteto, privatizacijsko kriminaliteto in poprivatizacijsko kriminaliteto (Gregorc, 2009). Po zadnji finančni krizi bi k tej delitvi lahko dodali še bančno kriminaliteto oziroma kriminaliteto v bankah. Ta se nanaša na poslovanje z denarjem, njene korenine pa segajo v čase, ko so se pojavili prvi preprosti bančni posli, ki so zajemali menjavo denarja. Sprva so bili žrtve menjalci denarja, ki so bili pogosto tarča ropov, po nastanku bančnih institucij pa se je kriminaliteta razširila na banke. Z razvojem in rastjo bančnih institucij so klasična kriminalna dejanja (ropi in tatvine) v veliki meri zamenjala specifična dejanja gospodarske kriminalitete, ki se dotikajo bančnih storitev in finančnih instrumentov. Do kriminalitete v bankah danes prihaja na področju plačilnega prometa (npr. zlorabe kreditnih in plačilnih kartic, ukradeni in ponarejeni čeki), na področju kreditnih storitev (npr. podkupnine in goljufije s ponarejenimi dokumenti), na področju naložbenih storitev (npr. goljufije s ponarejenimi in ukradenimi dokumenti ter nedovoljene transakcije brez vednosti komitentov) in tudi na področju preostalih dejavnosti banke, ki jih ne moremo neposredno uvrstiti pod določeno vrsto storitev banke (Lamberger, 2009). Pravna teorija v okviru gospodarske kriminalitete opredeljuje tudi pojem finančnega kriminala oziroma finančne kriminalitete (strokovnjaki jo navajajo kot eno od vej gospodarske kriminalitete). Gre za skupen pojem delovanja storilcev, ki si pod plaščem legalne gospodarske dejavnosti poskušajo pridobiti protipravno finančno korist bodisi na škodo lastne organizacije bodisi druge organizacije, posameznikov ali 13

14 širše družbene skupnosti (Dvoršek, 2003 in Lamberger, 2009). Finančni kriminal se vedno povezuje z denarjem. Ker se z istim pojmom povezuje tudi opravljanje gospodarske dejavnosti, se v pravni teoriji pojma finančnega in gospodarskega kriminala pogosto enačita (Selinšek, 2005). Gre za raznovrstna kazniva dejanja, ki jim je skupno to, da ovirajo poslovanje oziroma je finančno poslovanje del modusa operandi kaznivega dejanja, oziroma kriminalna dejanja, ki so kakorkoli povezana s finančnimi institucijami in katerih predmet so finančna sredstva v katerikoli pojavni obliki (Dobovšek, Ažman, Slak, 2015 in Lamberger, 2009) Kazniva dejanja, ki se uvrščajo pod finančno kriminaliteto, so kaznivo dejanje pranja denarja, kaznivo dejanje organiziranja denarnih verig in nedovoljenih iger na srečo, kaznivo dejanje zlorabe notranje informacije, kaznivo dejanje preslepitev, storjenih na škodo finančnih institucij, kazniva dejanja računalniške kriminalitete in druga gospodarska kazniva dejanja, storjena znotraj bank in drugih finančnih institucij (Lamberger, 2009: 24). Za to diplomsko nalogo je še posebej relevanten učinek finančnega kriminala na širšo družbeno skupnost, saj so, kot bo opisano v nadaljevanju naloge, posledice bančne luknje prestopile bančni in finančni sektor ter imele na koncu dolgoročne posledice za celotno državno gospodarstvo. Teorija govori celo o vzporedni ali neformalni ekonomiji, ki ima kriminalno osnovo in je nerazdružljivo povezana z normalno ekonomijo (Edelbacher, Kratcoski, Dobovšek, 2016). Kazniva dejanja v kontekstu finančnega kriminala, storjenega v bankah, so v veljavnem Kazenskem zakoniku Republike Slovenije (KZ-1) v prvi vrsti opredeljena v poglavju kaznivih dejanj zoper gospodarstvo (Kazenski zakonik Republike Slovenije [KZ-1], 2008). Gre za kaznivo dejanje ponareditve ali uničenja poslovnih listin (235. člen) in kaznivo dejanje zlorabe položaja ali zaupanja pri gospodarski dejavnosti (240. člen). Na primeru Islandije, ki bo predstavljena v nadaljevanju diplomske naloge, pa so bila kot podlaga za pravne zahtevke zoper predstavnike vodstev bank največkrat s strani tožilstva uporabljena kazniva dejanja zoper integriteto trga vrednostnih papirjev. Gre za kaznivi dejanji tržne manipulacije in zlorabe notranjih informacij. Osrednjo institucionalno vlogo pri gospodarski kriminaliteti, ki je predmet te diplomske naloge, predstavljajo banke. Te imajo nekaj posebnosti, s katerimi se 14

15 bistveno razlikujejo od drugih pravnih oseb, ki prav tako opravljajo pridobitno dejavnost na trgu in bi se prav tako lahko kvalificirale v krog gospodarske kriminalitete. Najpomembnejša razlika se nanaša na raven regulacije. Poleg zavarovalnic so banke daleč najbolj regulirane institucije, ki delujejo na trgu. Pravni okvir, ki določa sistem pravil za delovanje bank, zajema zakonske in podzakonske akte ter pravne akte EU. Z vidika te diplomske naloge je še posebej pomemben institut bančne tajnosti, ki ga omenjena zakonodaja podeljuje bankam. Gre za temeljni institut bančništva, ki zagotavlja zaupnost poslovnega razmerja med banko in stranko banke. V razmerju s preiskovalci kaznivih dejanj ta institut banke postavlja v poseben, privilegiran položaj v primerjavi s preostalimi gospodarskimi družbami, saj je za posredovanje določenih informacij bank zahtevan višji dokazni standard in predviden bolj kompleksen postopek pridobivanja podatkov o konkretnih bančnih poslih ali drugih informacijah, ki jih banke označujejo kot zaupne (de Capitani, 1988). Z nedavno spremembo bančne zakonodaje pri nas se je po mnenju pravne teorije ta institut sicer vsaj v določenem delu razrahljal (Merc, 2015b), vseeno pa v praksi preiskovanja kaznivih dejanj, povezanih z bankami, ta institut je in bo predstavljal oviro pri pridobivanju zaupnih bančnih podatkov. Za razumevanje diplomske naloge sta pomembna tudi pojma socializacije bančnih izgub in moralnega tveganja. Socializacija bančnih izgub je pomembna, ker opravičuje velik javni interes za iskanje krivcev za nastalo bančno izgubo. Pojem označuje stanje, ko stroški reševanja bank ne ostanejo le znotraj okvirov zasebnih lastnikov, pač pa se del ali celota teh stroškov prenese na javni sektor, posredno s tem pa na davkoplačevalce. Ker so bile v Sloveniji večje banke v večinski državni lasti, torej brez zasebnih lastnikov, ki bi vsaj deloma krili nastale izgube, je problem socializacije bančnih izgub še toliko večji (Koritnik in Merc, 2013b). S tem pa je upravičeno večji tudi javni interes za iskanje krivde. Za vprašanje socializacije bančnih izgub je ključno vprašanje, kdo nosi stroške reševanja in sanacije bank. Če gre za t. i.»bail out«, stroške nase prevzame država. Pri»bail-in«pa stroške sanacije in reševanja v prvi vrsti nosijo lastniki in nezavarovani upniki, torej upniki, katerih terjatve do banke niso pokrite z jamstveno depozitno shemo (t. i.»safety net«) ali drugo obliko zavarovanja, ki bi jih ščitila pred odpisom. Ker pa so bile na primeru slovenskih bank te v večinski državni lasti, razliko med obema pristopoma k 15

16 reševanju predstavljajo le zasebni imetniki odpisanih podrejenih instrumentov (Koritnik in Merc, 2013a). Pojem moralno tveganje pa je glede na specifike slovenskega bančnega sistema v prvi vrsti povezano s pretežnim državnim lastništvom bank. Zaradi državnega lastništva, predvsem pa zaradi velikosti državnih bank, je bilo poslovodstvo lahko bolj nagnjeno k tveganemu poslovnemu modelu, recimo k hitrejši rasti portfelja posojil, ker se je zavedalo, da bo v primeru težav banke na pomoč priskočila država. Pomoč bi bila lahko v obliki dokapitalizacije, zagotovitve privilegiranega položaja državne banke, na primer da bi država v banki naložila svoje depozite, ali v obliki kakih izrednih ukrepov, kot je primer ustanovitve Družbe za upravljanje terjatev bank kot slovenske državne slabe banke. Tak način razmišljanja odločevalcev v državnih bankah bi lahko bil, vsaj v teoriji, pomemben prispevek k velikosti bančne luknje (International Association of Deposit Insurers, 2013). Ključna pojma, povezana z iskanjem odgovornih za nastanek bančne, sta tudi uprava banke in nadzorni svet banke. Skladno z novim Zakonom o bančništvu (ZBan-2) gre za upravljalna organa, pri čemer je uprava zadolžena za vodenje banke, nadzorni svet pa za nadzor nad delovanjem uprave in posli banke (Zakon o bančništvu [ZBan-2], 2015). Zakon oziroma podzakonski akti opredeljujejo pogoje za imenovanje na funkcijo, opis nalog in odgovornost, če te naloge niso opravljene oziroma so opravljene v nasprotju s pravnimi predpisi. Člani upravljavskih organov so torej odgovorni za svoje ravnanje v okviru opravljanja funkcije člana uprave in člana nadzornega sveta. Gre za kazensko in odškodninsko odgovornost, z vidika kršenja notranjih aktov gospodarske družbe pa tudi za disciplinsko odgovornost. Za nastanek globalne finančne krize so v veliki meri krive tudi bonitetne agencije. Gre za družbe v zasebni lasti, ki ocenjujejo kreditno sposobnost držav in gospodarskih družb, vključno z bankami. Kar 90 odstotkov svetovnega tržnega deleža so si med seboj razdelile tri ameriške bonitetne agencije, in sicer Moody's, S&P in Fitch. Oligopolen položaj omenjenih agencij in pretežna samoregulacija na področju njihovega delovanja sta imela za posledico popolnoma zgrešene bonitetne ocene bank in posameznih finančnih instrumentov, kar je na kapitalskih trgih ustvarjalo zmotno sliko o stabilnosti. Banke so plačevale agencijam za izdelavo svojih ocen, hkrati pa so jim plačevale tudi za izdelavo ocen za posamezne finančne instrumente. Da bi si bonitetne agencije zagotovile več posla, so zagotavljale boljše ocene. 16

17 Lehman Brothers je imel tako na primer najvišjo bonitetno oceno AAA le nekaj dni pred svojim stečajem (Merc, 2009). 3 Opredelitev bančne luknje 3.1 Nastajanje bančne luknje Razlogov za razvoj bančne krize v Sloveniji, katere rezultat je bil nastanek bančne luknje, je več. Najpomembnejši med njimi je hitra in neuravnotežena rast gospodarstva pred krizo. Slovenska rast bruto domačega proizvoda je vsako leto za nekaj odstotnih točk presegala povprečno stopnjo gospodarske rasti EU. Rast se je še dodatno okrepila po letu 2005 in dosegla rekordno gospodarsko rast v letu 2007 (Statistični urad Republike Slovenije, n. d.). K rasti gospodarstva je veliko prispevala povečana kreditna aktivnost bank, ki so poslovale na slovenskem trgu. Zaradi nizkih obrestnih mer na mednarodnih trgih, kjer so banke pridobivale vire, so posojila za realni sektor postala poceni in s tem zelo dostopna. Na trgu posojil prebivalstvu in gospodarstvu se je povpraševanje po dolžniškem financiranju hitro povečevalo, na nasprotni strani pa je med bankami obstajala velika konkurenca, kako čim več in čim hitreje plasirati sredstva na trg. Povprečna letna rast posojil nebančnemu sektorju je v obdobju znašala 30 odstotkov. V absolutnem pogledu so se povečevala predvsem kratkoročna posojila bank podjetjem, od konca leta 2006 do konca leta 2009 kar za 11,2 milijarde evrov, dolgoročna posojila pa le za 4,3 milijarde evrov (Banka Slovenije, 2015). Zaradi bistveno povečanega povpraševanja po posojilih s strani realnega sektorja se je konkurenca med bankami zaostrovala. To se je kazalo v nižanju efektivnih obrestnih mer in, kar je bilo za nastanek bančne luknje še pomembneje, v nižanju minimalnih standardov v procesu odobravanja posojil. Nižji standardi so se kazali v zmanjšanju obsega in kakovosti zahtevanih zavarovanj, v pomanjkljivo izvedenih ocenah kreditne sposobnosti posojilojemalcev, preveliki izpostavljenosti do posameznih posojilojemalcev oziroma z njimi povezanih oseb itd. Finančna sredstva iz bančnih posojil so podjetja uporabljala za financiranje svoje rasti ter za izvedbo menedžerskih odkupov z dolgom. Financiranje velikih sistemov, prevzemi, ki so se zaradi krize večinoma končali neuspešno, ter financiranje 17

18 dejavnosti finančnih holdingov so k nastanku bančne luknje prispevali največji delež. Gre za primer poskusa prevzema Pivovarne Laško, Istrabenza, Viator & Vektorja, za financiranje finančnih holdingov Zvon Holdinga 1 in 2, Save, NFD ter za financiranje podjetij iz gradbenega sektorja (Največji propadli slovenski velikani..., 2012). Vzporedno z rastjo posojil bančnega sektorja realnemu gospodarstvu so z eksponentno hitrostjo rastli tudi delniški trgi. Rast delniških trgov, predvsem pa njihov dramatičen padec med finančno krizo, je imela velik vpliv na bančno luknjo. Razlog za to so t. i. lombardna posojila. Gre za posojila, kjer posojilojemalec kot instrument zavarovanja posojila pri banki zastavi vrednostne papirje, katerih lastnik je. Letna rast delniških trgov pred začetkom krize je dosegala tudi do 80 odstotkov (Ljubljanska borza, 2013). Banke so na višku kreditne aktivnosti v zavarovanje posojil posameznikom in podjetjem sprejemale vrednostne papirje, katerih vrednost se je po koncu krize izkazala kot prenapihnjena. Z vidika bank je padec vrednosti premoženja v vrednostnih papirjih pomenil bistveno slabši položaj z vidika zavarovanja posojila in s tem z vidika verjetnosti povračila vseh posojenih sredstev. V trenutku, ko posojilojemalci niso bili več sposobni odplačevati posojil, se je v postopku unovčevanja (prodaje) vrednostnih papirjev s strani bank izkazalo, da zavarovanje še zdaleč ni bilo zadostno za poplačilo glavnice in obresti pri najetih posojilih. Enako se je dogajalo tudi z nepremičninami, ki so poleg vrednostnih papirjev predstavljale drugo kategorijo premoženja, ki so ga banke sprejemale kot instrument zavarovanja odobrenih posojil. Dostopnost do poceni bančnih posojil je zviševala povpraševanje po nepremičninah, kar je na nepremičninskem trgu vplivalo na dvig cen. Po začetku krize, ko se je povpraševanje po nepremičninah hitro zmanjšalo, se je znižala tudi vrednost nepremičnin. Za hipotekarne kredite, ki so jih odobrile banke, je znižanje cen nepremičnega premoženja, enako kot v primeru padca vrednosti vrednostnih papirjev, pomenilo zmanjšanje vrednosti zavarovanja, s tem pa se je povečevala verjetnost uresničitve kreditnega tveganja 1 (Banka Slovenije, 2011). Padec vrednosti nepremičnin je bil z vidika nastajanja bančne luknje bistveno pomembnejši kot padec delnic. Razlog za to je v dejstvu, da so bila hipotekarna 1 Tveganje neplačila glavnice in obresti. 18

19 posojila v Sloveniji zelo razširjena, kar je veljalo tako za fizične kot tudi pravne osebe. Padec ekonomske aktivnosti, kot posledica finančne krize, je imel za rezultat v začetku predvsem likvidnostne težave posojilojemalcev. Dlje ko je trajala kriza, večje je bilo tudi tveganje insolventnosti podjetij. Z zmanjševanjem denarnega toka podjetij se je zmanjševala tudi sposobnost odplačevanja bančnih posojil. Banke so se znašle v situaciji, ko so lahko le opazovale uresničevanje kreditnega tveganja, hkrati pa so imele težave z unovčevanjem zavarovanj posojil, ker ta niso pokrila višine odobrenih posojil. Bančna luknja je dobila svoje temelje za nastanek. 3.2 Pomen bančne luknje za slovensko gospodarstvo Banke predstavljajo temelj vsakega gospodarstva, tudi slovenskega. Težave v bančnem sektorju neizbežno pomenijo tudi težave v drugih sektorjih gospodarstva in na splošno, na celotni makro- in mikroekonomski ravni. Še toliko več negativnih multiplikativnih učinkov imajo težave bančnega sektorja, če gre za sistemske težave, torej za nestabilnost celotnega bančnega sistema, ne le posameznih bank, ter če so sistemske banke v težavah v državni lasti. Vse to so ključne predpostavke za ocenjevanje pomena oziroma posledic bančne luknje za slovensko gospodarstvo. Kopičenje slabih posojil v bilancah bank je imelo več negativnih posledic za banke same. Bonitetne ocene, znak kreditne sposobnosti banke, so se hitro zniževale, s čimer banke postopoma niso imele več možnosti zadolževanja na kapitalskih trgih. Banke s tem niso imele več dostopa do virov financiranja, ki bi ga potem lahko posredovale naprej realnemu sektorju. Zgodil se je t. i. kreditni krč, ko banke niso več opravljale svojega temeljnega poslanstva plasiranja finančnih sredstev v obliki posojil realnemu sektorju in potrošnikom (Arhar, 2013). Kreditni krč je vplival na celotno slovensko gospodarstvo, saj je povzročil njegovo stagniranje in v določenem obdobju celo recesijo, torej zmanjševanje. Hkrati so slaba posojila v bančnih bilancah načenjala kapital bank. Prišlo je do popolnega sesutja gradbenega sektorja, finančnih holdingov in stečaja nekaterih podjetij, katerih menedžerji so financirali prevzem z bančnimi posojili, ne pa s svojimi sredstvi. Sposobnost bank, da pokrivajo izgube iz tekočega poslovanja, se je hitro zmanjševala. 19

20 V trenutku, ko so se banke približale kapitalski neustreznosti in ko je bila s tem pod vprašaj postavljena njihova solventnost, je ukrepati začela država. Ustanovljena je bila t. i. državna slaba banka, na katero so komercialne banke v državni lasti prenesle svoje slabo premoženje. Hkrati je država banke dokapitalizirala z javnimi sredstvi. Breme davkoplačevalcev tako ni povezano le neposredno s samim reševanjem bank in z njihovimi dokapitalizacijami, pač pa bodo davkoplačevalci nosili tudi stroške večletne sanacije realnega sektorja, ki bo potekala v okviru slabe banke (Koritnik in Merc, 2013b). Cena reševanja bančne luknje, ki jo bodo nosili davkoplačevalci, tako ni enaka le višini okoli petih milijard evrov, kolikor je približno znašala vsota dokapitalizacij bank v državni lasti, pač pa je temu treba prišteti še stroške sanacije realnega sektorja, ki pa v tem trenutku še niso jasni in bodo predvidoma v prihodnosti še naraščali (Vlada povečala osnovni kapital..., 2016). Posledice bančne krize v Sloveniji bi bile lahko še bistveno hujše in bolj dolgoročne. Na določeni točki se je zdel zelo uresničljiv scenarij glede prihoda t. i. trojke, ki jo sestavljajo Evropska centralna banka, Evropska komisija in Mednarodni denarni sklad. Njihov prihod bi pomenil stroge varčevalne ukrepe za državo, uvedbo novih davkov, pospešeno privatizacijo itd. (Kenda, Šimac, Mihajlović, Sovdat, 2013). Ali bi bilo to za državo dobro ali slabo, pa je nemogoče oceniti, saj Grčija velja za primer neuspešnega ukrepanja trojke, medtem ko Irska in Portugalska veljata za zgled. Končne posledice bančne luknje za slovensko gospodarstvo in za davkoplačevalce je v tem trenutku torej težko ugotoviti. Razlogov je, kot opisano zgoraj, več. Glavni med njimi pa je, da je treba pri ocenjevanju posledic bančne luknje gledati na celotno gospodarstvo, ne pa le ozko na bančni sektor. 3.3 Indici bančnih zlorab Glede na specifike slovenskega bančnega trga, ki ga je bilo glede na tržni delež in glede na tržno kapitalizacijo več kot dve tretjini v slovenski lasti, je zanimiva primerjava kreditne politike bank v državni in v zasebni lasti. Pričakovati bi bilo mogoče, da so banke z zasebnimi lastniki bolj konservativne, banke v državni lasti pa 20

21 bi bile lahko že iz naslova moralnega tveganja bolj nagnjene k tveganim poslovim modelom, ki temeljijo na hitri rasti bančne aktive. Vsaj z vidika stopnje rasti posojil ta teza ne velja. Od leta 2003 do leta 2007 je bila relativna rast posojil višja v bankah s tujim lastništvom, kar je v prvi vrsti mogoče pojasniti s cenejšimi viri financiranja, do katerih so imele dostop tuje banke prek svojih matičnih bank, v primerjavi s slovenskimi bankami, ki so se na mednarodnih trgih zadolževale s sindiciranimi posojili in z izdajo obveznic (Banka Slovenije, 2015). So pa očitno tuje banke ohranile visoke standarde glede procesa odobravanja posojil. To se kaže v višini slabih posojil, ki so jih imele banke po začetku krize v svojih bilancah. Tako so imele tri največje slovenske banke, ki so bile hkrati v državnem lastništvu, konec leta 2012 v svojih bilancah za 30 odstotkov slabih posojil, manjše slovenske banke 24 odstotkov, banke v tuji lasti pa le 11 odstotkov slabih posojil (Banka Slovenije, 2013) Izgube bank v državni lasti Izgube Slika 1: Izgube bank v državni lasti (Vir: Banka Slovenije). Opisana primerjava med rezultati kreditne politike tujih bank in bank v večinski državni lasti je pomembna z vidika vprašanja iskanja odgovornih za nastalo bančno luknjo. Vse banke so delovale na istem trgu, pri čemer gre znatno razliko v velikosti slabega kreditnega portfelja iskati v poslovnih odločitvah bank oziroma širše gledano v korporativnem upravljanju bank v državni lasti. 21

22 Razlogov za slabše korporativno upravljanje bank je lahko več. Lahko gre za objektivne razloge, kot so pomanjkljiva zakonodaja, tvegan poslovni model, neustrezni notranji procesi upravljanja kreditnega tveganja itd. Subjektivni razlogi so lahko povezani s korupcijo, zlorabo položaja in drugimi kaznivimi dejanji zoper gospodarstvo ter z nasprotji interesov, ko bi morali odločevalci zaradi določenih zunanjih okoliščin (sorodstvo, poznanstvo, zasebni interesi) razkriti nasprotje interesov in se izločiti iz procesa odločanja, pa tega niso storili (Arhar, 2006). Zgleden primer, kakšne posledice ima lahko deregulacija določenega področja gospodarstva, so ZDA. V začetku sedemdesetih let se je začelo obdobje t. i. deregulacije finančnih trgov (Dobovšek in Slak, 2016). K njej je bistveno pripomogla nova zakonodaja, ki je urejala področje izvedenih finančnih instrumentov. Pravila glede teh instrumentov so postajala vedno bolj ohlapna. Leta 2000 je v času predsednikovanja Billa Clintona nov zakon bistveno omejil še nadzorstvene pristojnosti zveznih organov pri nadzoru trga izvedenih vrednostnih papirjev. Ravno ti papirji so bili osem let pozneje začetek padca ameriškega gospodarstva (Sherman, 2009). O namerni deregulaciji finančnih trgov pri nas je težko govoriti, saj delovanje bank in kapitalskih trgov ureja evropska zakonodaja. Kljub vsej obstoječi regulativi pa vseeno prihaja do velikih zlorab v bančnem sistemu, ki so posledica namernega ali nenamernega izostanka pravnih pravil. Tak primer na ravni celotne EU je bilo nezakonito manipuliranje z medbančno obrestno mero Libor (Hou in Skeie, 2014). Je pa zanimivo, da je problematiko upravljanja državnih podjetij zaznala tudi Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj (Organisation for Economic Cooperation and Development), ki je v letu 2011 izdala posebne smernice vladam. Smernice so bile večkrat dopolnjene, nazadnje leta Dokument vsebuje nasvete, kako učinkovito, transparentno in skladno s pravili voditi državna podjetja. Smernice so skozi leta postale mednarodni standard glede tega, kako naj države upravljajo s svojim premoženjem (Organisation for Economic Co-operation and Development [OECD], 2015). 22

23 3.4 Islandija kot primer dobre prakse Kako se na hiter in učinkovit način lotiti odkrivanja in pregona gospodarske kriminalitete bančnikov, je med letoma 2008 in 2010 Evropi in svetu pokazala Islandija. Ta se je takoj po začetku globalne finančne krize znašla v sistemski bančni krizi, katere rezultat je bil, med drugim, stečaj treh največjih islandskih bank. Podobno kot v Sloveniji je tudi na Islandiji takoj po sesutju bančnega sistema in državni intervenciji pri reševanju bank postalo jasno, da krivda za slabe bančne bilance oziroma za nevzdržne poslovne modele ne more biti izključno na makroekonomskem področju, pač pa da so v večji ali manjši meri za to kriva tudi poslovodstva oziroma lastniki bank. Poslovodstvo in lastništvo je bilo na Islandiji v večini primerov prepleteno. Z namenom preiskovanja in analiziranja dogodkov, ki so pripeljali do kolapsa bančnega sistema, je bil leta 2008 sprejet zakon, ki je predvideval ustanovitev posebne delovne skupine. Delovno skupino je vodila vrhovna sodnica, v njenem vodstvu pa sta bila še parlamentarni ombudsman in ugledni profesor. Dodatno so k skupini priključili 48 strokovnjakov s področja prava, revizije, etike in kvantitativne analize (Johnsen, 2014). V komisiji je bila med drugimi, kot posebna svetovalka islandski forenzični skupini, tudi ugledna protikorupcijska preiskovalka Eva Jolie, ki je pred tem sodelovala v najbolj uspešnih postopkih odkrivanja obsežne korupcije v Franciji, med drugim pa je na Norveškem vzpostavljala sistem za preprečevanje pranja denarja. Aprila 2010 je komisija izdala zelo obsežno končno poročilo. V 21. poglavju poročila je komisija analizirala krivdo bančnikov, članov upravljavskih organov in lastnikov v nastali bančni krizi. Kot je bilo ugotovljeno, so največji lastniki bank hkrati nastopali tudi v vlogi največjih posojilojemalcev. Ob tem se je seveda postavilo vprašanje ustreznega upravljanja kreditnega tveganja: nasprotij interesov in nezdružljivosti funkcij v postopkih odobravanja kreditov, določitve največje višine posojila posameznemu posojilojemalcu (t. i. velika izpostavljenost) itd. Po mnenju komisije so si bančniki sebi v korist tolmačili novo evropsko zakonodajo glede pravil o veliki izpostavljenosti, ki jo je implementirala tudi Islandija.. To jim je omogočilo, da so banke neposredno ali posredno prek svojih odvisnih družb financirale svoje lastnike oziroma njihove naložbe. Ko so se banke znašle v likvidnostnih in pozneje v solventnostnih težavah, so pri njihovem reševanju posledično interesi največjih 23

24 zasebnih lastnikov postali interesi bank, varstvo manjših delničarjev in varčevalcev pa je bilo drugotnega pomena (Special Investigation Commission of Althing, 2010). Poročilo preiskovalne komisije je predstavljalo osnovo za dokazovanje kazenske odgovornosti bančnikov v postopkih pred okrožnim sodiščem v Reykjaviku in na islandskem vrhovnem sodišču. Končni epilog kazenskih postopkov še ni v celoti jasen, saj nekateri postopki ugotavljanja krivde še potekajo. Je bilo pa do konca leta 2015 na zaporno kazen obsojenih 26 bančnikov, vključno z nekdanjimi predsedniki uprav. Noben od obsojenih bančnikov sicer ni dobil zaporne kazni, daljše od šestih let, ki je predpisana za kvalificirano obliko kaznivega dejanja sistematično in ponavljajoče se protipravno ravnanje in pridobivanje velike protipravne premoženjske koristi. Iz sodb obeh sodišč je razvidno, da je bilo največ bančnikov obsojenih zaradi kaznivih dejanj zlorab trga vrednostnih papirjev, v prvi vrsti tržne manipulacije, nekaj pa tudi na podlagi storitve kaznivega dejanja trgovanja na podlagi notranjih informacij. Preostale obsodilne sodbe so imele za podlago odobravanje protipravnih posojil, prikrivanje dejstev preiskovalnim organom, pranje denarja in poneverbe (26 bankers already sentenced..., 2015). V okviru opisanega islandskega modela pregona finančne kriminalitete je treba izpostaviti še delo preiskovalne komisije pri iskanju odgovora, ali so h kolapsu bančnega sistema prispevale tudi moralne vrednote v družbi in obstoječe poslovne prakse. Kot je komisija podala ugotovitev v ločenem mnenju, je bilo ravnanje bančnikov deloma rezultat stanja v širšem socialnem kontekstu, pri čemer je posebej izpostavila vpliv bančnikov na politiko, ki je imela za rezultat samoregulacijo finančnih trgov, neustrezen nadzor s strani državnih nadzornih organov ter slabo delo medijev, ki skozi leta niso opozarjali na naraščajoč vpliv bankirjev. Zaključek komisije je, da so z izjemo nekaterih bančnikov, ki so naklepno izigravali pravila, k finančni krizi na Islandiji v veliki meri prispevale javne institucije, šibke socialne strukture in nizka politična kultura. 24

25 4 Nadzor nad delovanjem bank 4.1 Nadzor nad bankami Nadzor Banke Slovenije Banka Slovenije je samostojna in neodvisna državna institucija s širokimi pooblastili na področju denarne politike, plačilnih sistemov in makrobonitetnega nadzora. Med njenimi pristojnostmi sta tudi nadzor nad delovanjem posameznih bank, ki poslujejo na slovenskem trgu, ter ohranjanje stabilnosti bančnega sistema. To funkcijo Banka Slovenije izvaja z izdajanjem dovoljenj, analiziranjem poslovanja bank in s pregledi na sedežu banke, ki je subjekt nadzora (Štiblar, 2010). Do uvedbe bančne unije na ravni EU v letu 2014 je Banka Slovenije nadzorovala delovanje vseh bank v Sloveniji. S trenutkom vzpostavitve bančne unije je pristojnost za nadzor nad tremi največjimi, sistemskimi bankami od Banke Slovenije prešla neposredno pod Evropsko centralno banko (Makovec in Merc, 2014). Banka Slovenije ima na voljo različne mehanizme, s katerimi lahko opravlja funkcijo nadzora nad posameznimi bankami. Gre za instrumente rednega in izrednega nadzora. Od bank zahteva različna redna in izredna poročila, pripravo ocen in analiz, izvaja stresne teste, s katerimi preverja odpornost bank na posamezne zunanje šoke. Poleg tega v bankah pod njenim neposrednim nadzorom po lastni diskreciji izvaja preglede poslovanja, kjer pregleduje stanje v bankah pri njihovem upravljanju področja kreditnega, likvidnostnega in obrestnega tveganja, tveganja dobičkonosnosti, dolgoročno vzdržnost poslovnega modela in njihovo korporativno upravljanje, torej način delovanja skupščine banke, uprave in nadzornega sveta (Banka Slovenije, 2015). Po izvedenih pregledih ali na podlagi posredovanih poročil bank Banka Slovenije izdaja ukrepe v obliki odločb. Ti ukrepi lahko od bank zahtevajo odpravo določenih pomanjkljivosti, banki naložijo določene obveznosti razkritij, obveznost dokapitalizacije v določenem roku itd. Banka Slovenije ima pomembno vlogo tudi pri vprašanju korporativnega upravljanja bank. Vsak član uprave banke mora pred nastopom funkcije dobiti soglasje Banke Slovenije, ki ga ta podeli v obliki licence. Prav tako lahko banka z odločbo zahteva takojšnjo razrešitev obstoječih članov uprave in nadzornega sveta ter ima skladno z 25

26 zakonodajo možnost imenovanja izredne uprave (ZBan-2, 2015). Gre za zelo pomembne instrumente v rokah centralne banke, ki pa v praksi niso bili pogosto uporabljeni, čeprav bi bila glede na stanje v bančnem sistemu od leta 2008 njihova uporaba najverjetneje upravičena. Banka Slovenije ima torej pristojnost nadzorovanja posameznih bank. Hkrati pa ima, kot že omenjeno, tudi pristojnost t. i. makrobonitetnega nadzora. Gre za nadzor stabilnosti finančnega sistema, ki obsega področja bančništva, zavarovalništva, trga finančnih instrumentov, investicijskih družb, družb za upravljanje in leasing družb (Zakon o makrobonitetnem nadzoru finančnega sistema [ZMbNFS], 2013). Z drugimi besedami, Banka Slovenije spremlja makroekonomske kazalnike v širšem finančnem sektorju, iz katerih bi morala pred začetkom krize opaziti trende v bančnem sistemu, pa tudi v sektorju leasing družb, ki so kazali na pretirano kreditno rast. Del krivde za nastanek bančne luknje tako nosi tudi centralna banka, ki je imela vzvode za pravočasno ukrepanje, pa teh ukrepov takrat, ko je bilo to še mogoče, ni uporabila. O vlogi Banke Slovenije pri nastajanju bančne krize pri nas je bilo veliko zapisanega tudi v medijih (Lončar in Kupec, 2013, Krajnc, 2013, Stojiljković, 2013, Damijan, 2014, Lukič, 2014, Čebokli, 2015, Kos, 2015, Masten, 2015, Sovdat, 2015, Žerdin, 2015, Cirman, 2016, Jenko, 2016). Če gre Banki Slovenije očitati neustrezne, predvsem pa nepravočasne preventivne ukrepe za omejevanje sistemskega tveganja v bančnem sistemu, pa je vsaj z enim dejanjem sprejela primeren kurativni ukrep. Poleg rednega, preventivnega nadzora Banke Slovenije nad delovanjem slovenskih bank se je Banka Slovenije zaradi izjemnih okoliščin, kar bančna luknja vsekakor je, odločila za ustanovitev posebne inšpekcijske komisije. Komisija je bila ustanovljena s sklepom guvernerja aprila 2014 in ima mandat za zagotavljanje aktivnejšega sodelovanja s pravosodnimi organi in organi pregona ter za potrebe hitrejše odzivnosti, analiz in interpretacij bančnih podatkov in nadzorstvenih analiz. Ustanovitev komisije si je Banka Slovenije zamislila kot mehanizem, ki dopolnjuje nadzor rednega bančnega poslovanja (Banka Slovenije, 2014). Skladno s poročili Banke Slovenije je preiskovalna komisija izvajala analizo posamičnih primerov iz predkazenskih oziroma kazenskih postopkov, z identifikacijo dejstev, okoliščin in pojavnih oblik sumov storitve kaznivih dejanj in zlorab v bančništvu iz naslova kršitev zakonskih in podzakonskih aktov. Organom odkrivanja in 26