GENERALNI DIREKTORAT ZA NOTRANJO POLITIKO TEMATSKI SEKTOR B: STRUKTURNA IN KOHEZIJSKA POLITIKA REGIONALNI RAZVOJ za države članice ŠTUDIJA Povzetek V študiji je predstavljena analiza ekonomskih donosov strukturnih in kohezijskih izdatkov (Evropski sklad za regionalni razvoj (ESSR) in Kohezijski sklad) neto plačnikov v proračun EU (države članice "donatorke"). V analizi je prikazano, da je gospodarska korist držav prejemnic pozitivna tako med izvajalno fazo kot tudi dolgoročno. Čeprav imajo države članice donatorke koristi od povečanega trgovanja, to ne zadostuje vedno kot nadomestilo za negativne gospodarske učinke, ki jih povzročijo dodatni stroški financiranja programov kohezijskih izdatkov v državah prejemnicah s pomočjo povišanih davkov v državah donatorkah. Vendar pa so negativne posledice, ko do njih pride, majhne. PE 419.106 Maj 2009 SL
Dokument je naročil Odbor za regionalni razvoj Evropskega parlamenta. AVTORJI Dr. John Bradley (EMDS, Dublin, Irska) Prof. dr. Gerhard Untiedt (GEFRA, Münster, Nemčija) Prof. dr. Janusz Zaleski (WARR, Wroclaw, Poljska) ODGOVORNA ADMINISTRATORKA Ivana KATSAROVA Oddelek za pripravo strukturne in kohezijske politike Evropski parlament B-1047 Bruselj Elektronski naslov: poldep-cohesion@europarl.europa.eu JEZIKOVNE RAZLIČICE Izvirnik: EN Prevoda: DE, FR O IZDAJATELJU Če želite pisati tematskemu sektorju ali se naročiti na njegov mesečni časopis, uporabite elektronski naslov: poldep-cohesion@europarl.europa.eu Rokopis je bil dokončan maja 2009. Bruselj, Evropski parlament, 2009. Dokument je na voljo na spletnem naslovu: http://www.europarl.europa.eu/studies IZJAVA O OMEJITVI ODGOVORNOSTI Za mnenja, izražena v tem dokumentu, so odgovorni izključno avtorji, in ne predstavljajo nujno uradnega stališča Evropskega parlamenta. Dovoljeno je razmnoževanje in prevajanje za nekomercialne namene, pod pogojem, da se navede vir ter da je izdajatelj predhodno obveščen in prejme izvod.
POVZETEK Ozadje V tem poročilu se preučuje, kako so dejavnosti, povezane s kohezijskimi izdatki EU, ki so se izvajale v času načrtovanja proračuna za obdobje 2000-2006, najverjetneje vplivale na države članice donatorke. Skupino držav, ki jih imenujemo države donatorke, sestavlja enajst držav članic, ki so neto plačnice v proračun EU (neto pomeni, da so se prilagodile prejemkom iz skupne kmetijske politike). Njihov vrstni red v padajočem zaporedju glede na njihov neto prispevek v evrih je: Nemčija, Francija, Nizozemska, Italija, Velika Britanija, Švedska, Belgija, Avstrija, Danska, Luksemburg in Finska. Skupino držav, ki jih imenujemo države prejemnice, sestavlja štirinajst držav, navedenih v cilju 1 načrta proračuna za obdobje 2000-2006: Ciper, Češka republika, Estonija, Grčija, Španija, Madžarska, Irska, Litva, Latvija, Malta, Poljska, Portugalska, Slovenija in Slovaška. V analizi o morebitnih posledicah za države donatorke zaradi kohezijskih izdatkov je obravnavanih šest glavnih tem (ali vprašanj): Tema 1: Koliko lahko rast gospodarske rasti v državah donatorkah pripišemo kohezijskim izdatkom, porabljenim v državah prejemnicah? Tema 2: Kako kohezijski izdatki vplivajo na gospodarske agregate in sestavo gospodarstva držav prejemnic? Natančneje, kateri del kohezijskih sredstev se spremeni v povpraševanje in proizvodnjo? Tema 3: Kolikšen delež ukrepov iz kohezijskih izdatkov prehaja v bolj razvite regije prek povečanega povpraševanja po uvozu iz njih? Kako se bo uvoz iz držav donatork razvil v primerjavi z razmerami brez strukturnih sredstev? Tema 4: Kolikšen odstotek pogodbenih izvajalcev, izbranih na večjih javnih razpisih, ki se delno financirajo iz kohezijskih sredstev, je iz držav donatork? Tema 5: Koliko delovnih mest v državah donatorkah je odvisnih od finančnih prenosov kohezijskih sredstev? Tema 6: Kakšen je učinek prenosov kohezijskih sredstev na pretok denarja? Poročilo obravnava te teme v drugačnem vrstnem redu od predstavljenega, ker je treba raziskavo izpeljati tako, da odraža dejanski potek prednostnih gospodarskih procesov. Zato se v analizi začne s podatki o proračunskih izdatkih držav donatork in delom celotnega proračuna EU, ki se prek kohezijskih izdatkov namenja podpori naložbam in drugim ekonomskim dejavnostim v državi prejemnici. Poslanci Evropskega parlamenta bodo seznanjeni s temi podatki, ki pa so strnjeni, ker so potrebni za količinski prispevek k naslednji analizi. Na naslednji stopnji je treba preučiti, kako se kohezijski programi izvajajo v državah prejemnicah in kako bodo verjetno vplivali na gospodarske rezultate v njih. Zlasti je treba opredeliti učinke prelivanja, ki imajo ugodne posledice za gospodarstva držav donatork. Ta 3
Policy Department B: Structural and Cohesion Policies stopnja raziskave je namenjena temama 2 in 3, to je vprašanjem o učinkih na države prejemnice. Šele po preučitvi neposrednih učinkov na države prejemnice se lahko nadaljuje študija držav donatork in pretakanja od prejemnic k donatorkam. Na začetku postopka države donatorke bremeni neto plačevanje v proračun EU. Vsa nadaljnja prelivanja iz kohezijskih programov lahko pri donatorkah povzročijo dodatne stroške pri financiranju proračuna. Skupni neto učinek na donatorke bi bil lahko tako negativen kot pozitiven. Ta stopnja raziskave je namenjena temam 1, 5 in 6 oziroma vprašanjem o vplivih na države donatorke. Ostane tema 4, ki se razlikuje od ostalih petih glavnih tem. Pri raziskavi se uporabljajo analitične metode na dveh ločenih ravneh. Na makroekonomski ravni se z analizo združujejo koristi držav prejemnic in donatork, ki se merijo prek njihovega vpliva na makroekonomske spremenljivke, kot je BDP, zaposlovanje itd. Ta del pokriva teme od 1 do 3 in od 5 do 6. Analiza na mikroekonomski ravni obravnava koristi posameznih podjetij v državah donatorkah, ki nastajajo pri izvajanju določenih tipov ukrepov in projektov znotraj kohezijskih programov. Zato je treba opredeliti podjetja in združenja podjetij iz držav donatork, ki so bila izbrana na glavnih javnih razpisih, ki se delno financirajo iz kohezijskih programov. Pred predstavitvijo povzetka je treba poudariti še nekaj. Gre za metodologijo modelov, ki so bili uporabljeni pri obravnavi petih glavnih tem. Modeli so potrebni za analizo, ker je nemogoče razložiti učinke kohezijske politike zgolj z opazovanjem rezultatov, kot je rast BDP, število zaposlenih itd. Za obdobje od leta 2000 do 2008 vemo, kakšna je bila raven in rast BDP v državah prejemnicah in donatorkah, 1 ne moremo pa vedeti, ali so na rast vplivala kohezijska sredstva. Številni zunanji in notranji dejavniki so se spremenili v obdobju od 2000 do 2008 in se bodo spreminjali tudi v prihodnosti, mi pa ne moremo določiti vloge kohezijskih sredstev zgolj z opazovanjem neobdelanih podatkov. Za to je treba uporabiti uradne modele gospodarstev držav prejemnic in držav donatork. Okvirni model, ki se uporablja, je model HERMIN, ki se je že uporabil za analizo kohezijskih postopkov od poznih osemdesetih let. 2 Glejte poglavje 3 poročila, kjer je metodologija modelov natančno predstavljena, krajši opis je v prilogi 1, ostale referenčne akademske in druge publikacije pa so v bibliografiji. Financiranje Neto prispevki držav donatork v proračun so različni. Prispevke držav donatork je bolje obravnavati v odstotku njihovega BDP kot v evrih. Koristno je tudi pregledati prejemke iz kohezijskih programov glede na njihovo velikost v odstotku BDP v državah prejemnicah. Ko so deleži (prejeti ali plačani) prikazani kot odstotek BDP, primerjava med neto donatorkami in neto prejemnicami razkriva asimetrijo. Prispevki neto donatork so običajno skromni, segajo pa od 0,7 odstotka BDP Luksemburga za leto 2002 do najnižjega prispevka, ki znaša manj kot 0,1 odstotka, in ga je v letu 2002 izplačala Danska. V povprečju znašajo manj kot 0,5 odstotka BDP letno. Danska, Finska, Italija in Združeno kraljestvo so države donatorke, a so v resnici prejemnice za določena leta na začetku programskega obdobja. 1 2 Uradni računovodski podatki iz nacionalnih virov in iz EUROSTATA so na voljo do leta 2007 za vse države. Dobre ocene mnogih pokazateljev gospodarske uspešnosti v letu 2008 so prav tako na voljo. Glej Bradley, 2006 za pregled pretekle uporabe HERMINA za analizo vplivov kohezijskih izdatkov. Bradley in Untiedt, 2008, sta pripravila celostna navodila za uporabo sistema HERMIN za modele v državah prejemnicah. Modeli držav donatork so novi in podrobnosti o njih so na voljo na zahtevo (Bradley in Untiedt, 2009). 4
Deleži neto prejemnic so večji od deležev donatork glede na njihov znesek v primerjavi z BDP in znašajo do 4 odstotke letno. Glavne prejemnice iz proračuna EU v programu kohezijskih izdatkov za obdobje od 2000 do 2006 so bile Španija, Grčija, Portugalska in Irska. Od širitev v letih 2004 in 2007 so vse nove članice prav tako prejemnice, vendar je njihov delež v kohezijskih izdatkih običajno nizek v letih po pristopu, ko se programi in postopki zaženejo, pa naglo naraste. V absolutnih vrednostih so kohezijski izdatki za EU 15 narasli na 231 milijard EUR za programsko obdobje 2000-2006. Neto prejemnice iz proračuna EU so prejele malo več kot 50 odstotkov, ostanek pa je bil namenjen neto donatorkam v EU 15. Deset držav, ki je se priključilo leta 2004, je prejelo 21,3 milijarde EUR za programsko obdobje 2004-2006. Čeprav je vsak kohezijski program zapleten načrt, sestavljen iz stotin posameznih projektov in ukrepov, uvrščenih v manjšem številu operacijskih programov, jih je za namene analize treba ponovno pregledati z uporabo modelov v treh glavnih gospodarsko investicijskih kategorijah: javna infrastruktura, človeški viri in pomoč zasebnim podjetjem. Povprečni deleži vsake ekonomske kategorije med trajanjem programa za obdobje od 2000 do 2006 so za posamezno omenjeno prejemnico znašali 48,5, 39,9 in 15,6 odstotkov skupne vsote. Proračun za kohezijske izdatke je bil za načrtovano obdobje 2007 2013 povečan na 341,1 milijarde EUR, od katerih je približno tri četrtine namenjenih državam neto prejemnicam (po širitvi sta v to skupino vključeni Bolgarija in Romunija). Vpliv na države prejemnice Za drugi korak analize je treba uporabiti podatke o kohezijskih izdatkih, da bi se količinsko določil vpliv kohezijskih programov na države prejemnice v obdobju 2000-2006, ob tem pa opredeliti učinke pospeševanja oddaje (BDP) in učinek na spodbujanje povpraševanja po uvozu. Te učinke je treba poznati, preden se preučijo prelivi v države prejemnice. V analizi smo jasno ločili vplive kohezijskih izdatkov na povpraševanje med izvajanjem programa in dolgotrajne vplive na ponudbo, ki se nadaljujejo tudi po zaključku programa. Programi med izvajanjem pospešujejo oddajo in zaposlovanje, zlasti pri velikih gradbenih shemah, ki zajemajo velik del skupnih kohezijskih izdatkov v večini držav prejemnic. Na osnovi analize modelov veliki izvajalni vplivi nastanejo zaradi keynesianskega multiplikatoja vpliva na odhodke. 3 Vplivi na povpraševanje prenehajo po dokončanju programov (po letu 2008 za programsko obdobje 2000-2006). Z izboljšanjem infrastrukture, človeškega kapitala ter raziskav in razvoja, ki so nastali postopoma, se ponudba izboljša, kar pomeni večjo proizvodnjo po sektorjih in večjo učinkovitost. V poglavju 4 poročamo o učinkih kohezijskih izdatkov pri vsaki od štirinajstih držav prejemnic. Kar zadeva vprašanja iz teme 2 (kako se ponudba in povpraševanje porazdelita med državami prejemnicami), so simulacije sistema HERMIN pokazale, da so bili dolgotrajni učinki po prenehanju programa višja proizvodnja in boljše storitve na trgu ter večja učinkovitost. Programe naložb v infrastrukturo izvaja gradbeni sektor, a se pospešek dejavnosti v tem sektorju porazgubi kmalu po zaključku programa. Kmetijski in vladni 3 Vplivi izvajanja kohezijskih programov na povpraševanje so podobni ciljem nedavnih prizadevanj za spodbujanje gospodarstev, ki jih je prizadela gospodarska recesija. Vplivi kohezijskih programov na ponudbo pa so dolgoročno v središču dejavnosti EU. 5
Policy Department B: Structural and Cohesion Policies sektor se na splošno ne spremenita, razen kar zadeva državne izobraževalne sheme in institucije, povezane s programi Evropskega socialnega sklada. Vpliv na vse države članice je bil predstavljen na grafu 7 v poglavju 4, kjer lahko vidimo štirinajst predstavitev v obliki štirih grafov na državo, iz katerih je razvidno naslednje: kohezijska sredstva iz Evropske skupnosti (izražena v odstotkih BDP) učinek kohezijskih sredstev na BDP (izražen v odstotkovni rasti glede na začetno stanje brez stroškov) učinek kohezijskih sredstev na zaposlenost (izražen v odstotkovni rasti glede na začetno stanje brez stroškov) učinek kohezijskih sredstev na neto trgovinsko bilanco (izražen v odstotkih BDP, razlika od začetnega stanja brez stroškov) Za primer vzemimo Estonijo: graf 7, prikaz (a) prikazuje, da so kohezijska sredstva Evropske skupnosti znašala 0,57 odstotka BDP v začetnem letu 2004 in postopno narasla na 1,11 odstotkov BDP v zadnjih letih. Prikaz (b) predstavlja učinek kohezijskih sredstev na BDP, kot je to pokazala simulacija modela HERMIN. V začetnem letu je sprememba znašala samo 0,6 odstotka, kar pomeni, da se je BDP povišal za 0,65 odstotka nad začetno stanje (brez posredovanja politike). Med postopnim izvajanjem programa se je učinek na BDP povečal in dosegel vrhunec pri 2,58 odstotkih v končnem letu 2008. Na tej stopnji se predvideva, da se kohezijski stroški prenehajo (spomnimo se, da se analizira samo program za obdobje 2000-2006). S prenehanjem financiranja se nagla rast BDP nenadno zmanjša, vendar zaradi prelivanja pri ponudbi obstajajo trajni ugodni učinki na BDP, čeravno manjši. Do leta 2015, to je sedem let po tem, ko se bodo prenehali izdatki za programsko obdobje 2000-2006, bo rast BDP še vedno okoli 0,77 odstotka. Prikaz (c) predstavlja učinek na zaposlenost v celoti, za kar je videti, da sledi istemu vzorcu kot BDP, le s približno polovičnim obsegom. Najboljša sinteza o tem, kako bodo kohezijski programi vplivali na proizvodnjo v državah prejemnicah, je tako imenovani "kumulativni multiplikator". Izračuna se za posamezno leto tako, da se zberejo vse predhodne rasti BDP, nastale zaradi kohezijskih sredstev, in jih deli z obsegom zbranih kohezijskih sredstev (izraženih kot delež BDP). V letih izvajanja programa se rast BDP pripisuje dodajanju kohezijskih sredstev. Po zaključku programa 31. decembra 2008 se pozitivni učinki ponudbe, kot je povečan BDP, nadaljujejo, financiranje pa se ustavi. Spodaj, na grafu 1, so strnjeni kumulativni multiplikatorji za leto 2020 za vseh štirinajst držav. 4 Rezultate lahko glede na velikost kumulativnih multiplikatorjev razdelimo na tri skupine: Visoke vrednosti (nad 3,0): IE (4,0), ES (3,3), CZ (3,3) in MT (3,1) Srednje vrednosti (od 2,5 do 3,0): SK (2,8), EL (2,8), EE (2,8), PT(2,6) in PL (2,5) Nizke vrednosti (pod 2,5): LT (2,4), HU (2,4), SI (2,2), CY (2,2) in LV (1,9) 4 Leto 2020 je zaključno leto simulacije. Tako se lahko predvidijo dolgoročni učinki kohezijskih izdatkov. 6
Graf 1: Kumulativni multiplikatorji za države prejemnice: 2020 (Program kohezijskih izdatkov za obdobje 2000-2006) 4.5 4 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 IE ES CZ MT SK EL EE PT PL HU LT SI CY LV Na osnovi splošnih sklepanj glede obsega mehanizmov prelivanja lahko sklepamo, da so nekatere države prejemnice učinkovitejše od drugih pri preoblikovanju kohezijskih izdatkov v povečano ponudbo. Države z najvišjimi multiplikatorji so najučinkovitejše. Bolj kot se multiplikator zmanjšuje, manj sredstev pristane v povečani proizvodnji in se v obdobju izvajanja, ki se konča po letu 2008, kaže kot spodbuda povpraševanju ali kot povečano povpraševanje po uvozu. Iz analize je sklepati, da bosta v vseh primerih ob dodatku iz kohezijskih sredstev v vrednosti enega odstotka BDP, dolgoročno nastala vsaj 2 odstotka BDP zlasti kot rezultat prelivanja iz ponudbe v proizvodnjo in učinkovitost. Na koncu je pri količinski oceni učinka kohezijskih izdatkov treba povedati, da ustrezna velikost ključnih parametrov za prelivanje (velikost ugodnih prelivanj pri izboljšanju infrastrukture, človeškega kapitala ter raziskav in razvoja) ni natančno določljiva. Izbrane vrednosti predstavljajo povprečne vrednosti iz mednarodne literature, ki redko temelji na raziskavah v državah prejemnicah. Tovrstne raziskave še niso bile opravljene v novih državah članicah. Modeli HERMIN so pogosto med prvimi modeli nekaterih novih držav članic, ki so ustrezni za poglobljeno analizo strukturne politike in srednjeročnih projektov. Posledično je treba opazovati, koliko so rezultati občutljivi na velikost parametrov. Ta analiza dokazuje samoumevno: večje kot je prelivanje, večji so učinki na ponudbo v državah prejemnicah. Če se vrnemo na vprašanje iz teme 3 (kako pospeševanje uvoza spodbuja izvoz v države donatorke), so simulacije s HERMINOM pokazale, da se je med uporabo kohezijskih sredstev neto trgovinska bilanca v vsakem primeru poslabšala. Poudarili smo, da si tega ne smemo razlagati kot rezultat povečane potrošnje, ki je nastala zaradi kohezijskih sredstev. Programi kohezijskih izdatkov zajemajo naložbene projekte, ki ustvarjajo povečano povpraševanje po industrijskih proizvodih (na začetku), in blagu široke potrošnje po tem, ko delavci porabijo svoje plače. 7
Policy Department B: Structural and Cohesion Policies Simulacije modelov HERMIN zaznajo slabšanje trgovinske bilance v državah prejemnicah med izvajanjem programa, ko se sredstva namenjajo pomoči pri plačilu uvoza, končne naložbene dejavnosti, ki iz tega sledijo, pa imajo dolgotrajen pozitiven učinek v obliki večjih in bolj kakovostnih cest ter učinkovitejše in usposobljene delovne sile. Po zaključku programov se neto trgovinska bilanca gospodarstev držav prejemnic vrne na presežek v primerjavi z obdobjem brez financiranja. Pomembno je poudariti, da tudi v obdobju po izvajanju programa večina držav prejemnic še nekaj časa nadaljuje z občutnim deficitom v trgovinski bilanci. Iz simulacij modelov HERMIN je sklepati, da bi izboljšave v ponudbi v proizvodnji in tržnih storitvah lahko povzročile večje povpraševanje po uvozu iz večjih, bolj razvitih držav donatork. Ob hitrem vključevanju trga na skupni evropski trg bo veliko prihodnjega trgovanja z industrijskimi proizvodi in polizdelki, in ne zgolj z blagom široke potrošnje. Ta pojav se trenutno kaže v simulacijah modelov HERMIN v obliki trajnostnega povečanega povpraševanja po izvozu držav donatork, saj imajo države prejemnice precejšen trgovinski primanjkljaj do držav donatork. Države prejemnice z razvojem lahko učinkoviteje konkurirajo državam donatorkam. Simulacije modelov HERMIN nakazujejo, da je to podobno igri, v kateri so vsi zmagovalci, kjer imajo države donatorke in države prejemnice koristi. Ker prihaja do konvergence vsaj na nacionalni ravni, postane ravnovesje med neto donatorkami in neto prejemnicami bolj uravnoteženo. Proces lahko prikažemo ponovno na primeru Estonije. Na grafu 7, prikaz (d) je za Estonijo razvidno, da se je trgovinska bilanca poslabšala za skoraj 0,8 odstotne točke (trgovinska bilanca je izražena kot procent BDP). To poslabšanje se je nadaljevalo in povečalo do 1,2 odstotka BDP v letu 2007 ter se obdržalo na visoki stopnji, enaki enemu odstotku BDP, v letu 2008. Takoj po zaključku programa za obdobje 2000-2006, ob koncu leta 2008, poslabšanje trgovinske bilance, ki so jo povzročila kohezijska sredstva, izgine, boljši potencial za ponudbo v gospodarstvu pa pomeni, da je pri trgovinski bilanci prišlo do skromne izboljšave, ki znaša približno 0,4 odstotka BDP v obdobju po izvajanju programa. Učinek na neto trgovinsko bilanco se pokaže pri vseh štirinajstih prejemnicah, kar je razvidno iz grafa 7 v poglavju 4. V vsakem primeru se trgovinska bilanca poslabša med izvajanjem programa (2000-2008), saj se dejanske naložbe izvajajo, kapital ter druge dobrine in storitve pa se uvažajo in se ne proizvajajo lokalno. Povečano povpraševanje po uvozu v državi prejemnici seveda lahko zadovolji katera koli država na svetu in ne zgolj enajst držav donatork. Koliko izvoza je iz držav donatork, se določi po tem, kolikšen je trgovinski primanjkljaj držav prejemnic do držav donatork, kar je povzeto v grafu 2 iz poglavja 3. 8
Graf 2: Odstotek vsega izvoza držav donatork v države prejemnice (2007) 20.00 18.00 16.00 14.00 in % 12.00 10.00 8.00 6.00 4.00 2.00 0.00 BE DK DE FR IT LU NL AT FI SE UK Države donatorke, ki so trgovinsko močno izpostavljene državam prejemnicam (zlasti Nemčija, Francija in Italija), so verjetno imele koristi od povečanega povpraševanja po uvozu iz držav prejemnic. Trgovina je seveda dvosmerni proces. Ko gospodarstva držav prejemnic začnejo čutiti ugodne posledice izboljšav ponudbe, ki je povezana s kohezijskimi sredstvi, bodo verjetno v povračilo več izvažale v države donatorke. V poglavju 3 je prikazano, da države donatorke predstavljajo veliko višji delež trgov za izvoz za države prejemnice kot obratno. Zato je pomembno, kakšen je neto učinek na države prejemnice in države donatorke. Naša analiza je pokazala, da imajo vse države prejemnice trgovinski deficit (ki se nanaša na primere brez izkoriščanja kohezijskih sredstev) med izvajanjem programa, in da se to stanje spremeni v trgovinski presežek (to znova velja za primere brez izkoriščanja kohezijskih sredstev). Povzetek je naslednji. Kohezijska sredstva služijo pospeševanju povpraševanja po uvozu v državah prejemnicah zlasti v obdobju izvajanja programa 2000 2006. S porabo sredstev povpraševanje v gospodarstvu prejemnice preseže ponudbo, kar poruši trgovinsko bilanco. Povpraševanje se običajno nemudoma odzove, za kar pa spodbujevalni procesi ponudbe potrebujejo nekaj časa, saj se gospodarstvo na novo ureja. Glavni element te obnove se pokaže v povečanih zmožnostih proizvodnje in storitev ter v boljši učinkovitosti. Opis procesov za vsako državo prejemnico je predstavljen na grafu 7. Po zaključku dovajanja kohezijskih sredstev na koncu leta 2008 se spodbuda povpraševanja preneha in preostane samo dolgoročna spodbuda ponudbe. To so rezultati ugodnih posledic prelivanja iz izboljšane fizične infrastrukture, človeških virov ter raziskav in razvoja, ki so bili ustvarjeni v obdobju od 2000 do 2008 s prilivom kohezijskih sredstev. Čeprav te dobrine s časom izgubijo vrednost, so njihovi učinki prelivanja dolgotrajni, čeravno so skromni. Analiza se nanaša na učinke programskega obdobja 2000 2006, ki se nadaljuje do konca 2008 v skladu s tako imenovanim pravilom "n+2". Trenutno programsko obdobje 2007 2013 se je začelo januarja 2007 in se je prekrivalo s predhodnim (n+2) v njegovih zadnjih dveh letih. Kohezijska sredstva v trenutnem programu običajno prevzamejo dejavnosti na 9
Policy Department B: Structural and Cohesion Policies točki, na kateri so se predhodni projekti ustavili. V prilogi 2 poročila je povzeta analiza učinkov programskih obdobij 2000 2006 in 2007 2013, ki se obravnavata kot eno obdobje kohezijskih izdatkov od leta 2000 do leta 2015. Vzorec učinkov je zelo podoben vzorcu iz programa 2000 2006, a je sedanji program posebno namenjen novim članicam, čigar trgovinska usmerjenost do držav donatork je običajno drugačna od starih prejemnic (Grčije, Irske, Portugalske in Španije). Učinki prelivanja na države donatorke Ob upoštevanju teme 1 (kakšen učinek na BDP države donatorke imajo prelivanja kohezijskih sredstev) se poudarja, da bodo vsa ta prelivanja v najboljšem primeru začasna. Dokazano je bilo, da obstaja srednjeročni učinek na raven dejavnosti držav prejemnic (BDP, zaposlovanje, učinkovitost itd.), ni pa dolgoročnega učinka na rast v državah prejemnicah. Vsi učinki prelivanja iz držav prejemnic bodo prej sprožili srednjeročna izboljšanja kot rast pri državah donatorkah. Iz simulacij, ki temeljijo na modelih HERMIN je sklepati, da v letih izvajanja kohezijskih programov obstajajo pozitivni učinki pospeševanja prelivanja v trgovanju iz držav prejemnic v države donatorke, kar pa se je poravnalo z negativnim protiučinkom v državah donatorkah, ki so morale povišati davke, da bi lahko dodatno prispevale v proračun. V simulacijah se je financiranje proračuna EU izvajalo s povišanjem davkov v državah donatorkah. Lahko bi se tudi znižala javna poraba v državi članicah za smo toliko, da bi se financiranje proračuna pokrilo. Negativni gospodarski učinki na gospodarstvo držav donatork so v obeh primerih zelo podobni. Vsi učinki na države donatorke so predstavljeni na grafu 14 v poglavju 5, kjer je natančno razvidno, kakšen je vpliv na BDP in zaposlovanje v državah donatorkah. Jasno je, da nekatere države donatorke pridobivajo iz posrednih prelivanj bolj kot druge. Na primer Francija, Združeno kraljestvo in Italija niso utrpele občutne negativne rasti pri zaposlovanju v kohezijskem obdobju 2000 2006 ali med izvajanjem (v času, ko so bile neto plačnice v proračun) ali po izvajanju (ko se predvideva, da se je prispevanje v proračun zaključilo). Nizozemska in Luksemburg pa sta čutila negativne učinke na BDP in zaposlovanje v obdobju 2000 2008, ko naj bi bila neto plačnika v proračun. Do tega je prišlo zaradi kombinacije velikosti prispevka v proračun, strukture teh dveh gospodarstev in trgovinske usmerjenosti glavnih držav prejemnic v vzhodni in južni Evropi. Vendar pa tudi v primeru Nizozemske, pri kateri je bil negativni učinek na BDP največji, se je BDP pomanjšal za samo približno 0,8 odstotne točke. Učinki na države članice se razpenjajo od najmanjšega, ki velja za Francijo, do največjega za Nizozemsko. V zvezi z vprašanjem iz teme 5, koliko delovnih mest v državah donatorkah je odvisnih od kohezijskih programov, se v poglavju 5 poudarja, da je pri vprašanju odvisnosti delovnih mest od kohezijskih programov v državah donatorkah treba ravnati previdno. Ločiti je treba med celotnim številom zaposlenih v gospodarstvu države donatorke, ali v določenih sektorjih gospodarstva, ter posebna delovna mesta v dejavnostih, povezanih s sektorji, ki sodelujejo pri trgovini z državami prejemnicami. Celo za Nizozemsko, za katero smo videli, da je skupni učinek na zaposlovanje negativen (glej graf 14, prikaz (d)), velja, da obstajajo posebna delovna mesta, ki so odvisna od prelivanja kohezijskih sredstev na Nizozemsko. 10
Kljub temu pa je končni učinek negativen. V primeru Francije, kjer je bil celoten učinek prelivanja kohezijskih sredstev in zahteve po financiranju proračuna pozitiven glede na skupno število zaposlenih, obstaja možnost, da so nekatera delovna mesta ogrožena zaradi trgovanja z državami prejemnicami in nekatera, na katera je potreba po dvigovanju davka na osebni dohodek zaradi plačevanja v proračun EU vplivala negativno. Odgovori za zadnje glavno vprašanje iz teme 6, kakšen je vpliv kohezijskih sredstev na pretok denarja, se razlagajo s tremi področji: neto trgovinska bilanca, finančna bilanca javnega sektorja in dobiček velikih družb. Rezultati učinkov na ta področja so razvidni iz slike 20 v poglavju 5. Če kot tipičen primer vzamemo Nemčijo, vidimo, da je učinek kohezijskih sredstev (neto učinek financiranja proračuna in učinek prelivanja iz držav prejemnic) na nemško neto trgovinsko bilanco pozitiven, BDP pa je v letu 2004 povečal za samo 0,2 odstotka. Učinki na javne finance so prav tako majhni in dokazujejo, da je potreba vlade po izposojanju denarja, izražena v odstotku BDP, v letih od 2000 do 2008 rahlo narasla, nato pa rahlo upadla (oboje je povezano z začetnim stanjem brez posredovanja politike). Največji porast je bil opažen leta 2003, pa še to le za 0,1 odstotne točke. Dobički velikih družb so rahlo upadli v obdobju 2000 2008, po njem pa so se izboljšali. Zaradi majhnih razsežnosti teh učinkov je težko potegniti trdne sklepe glede teme 6, razen da se ugotovi, da so učinki na pretok denarja zelo majhni in verjetno v mejah dovoljenega odstopanja strukture in delovanja modelov HERMIN. Podobni sklepi veljajo tudi za druge države donatorke. Za zaključek lahko rečemo, da je v primeru devetih držav donatork (vseh razen Francije in Združenega kraljestva) cena podpore kohezijskih programov v državah prejemnicah predstavlja majhno breme v smislu zmanjšanja BDP in zaposlovanja, rahlo večjih posojil v javnem sektorju in nižjih dobičkih velikih družb med obdobjem izvajanja programov (2000 2008), trgovinska bilanca pa je izboljšana. Izjemi sta Francija in Združeno kraljestvo, pri katerih so ti učinki večinoma pozitivni, tudi v obdobju izvajanja programa. V letih po zaključku programa, torej od 2008 dalje, vsi učinki postanejo pozitivni, a v majhnih razsežnostih, zato nastanejo učinki redistribucije, ki so povezani s podporo kohezijskih programov. Ta proces vodi k skromnemu prenosu sredstev iz držav donatork v države prejemnice. Vprašanje mikro vpliva Vprašanje v temi 4 je, kakšen delež največjih javnih naročil je bil dodeljen podjetjem iz držav donatork? Da bi nanj odgovorili, je treba imeti dostop do podatkov posameznih pogodbenih strank in njihovih državah izvora. Po obsežni raziskavi na ravni Komisije, na nacionalni in celo regionalni ravni v državah donatorkah in državah prejemnicah smo prišli do zaključka, da podatki o posameznih pogodbenikih niso zabeleženi ali objavljeni. Eden od razlogov je, da se posamezni pogodbeniki ne obravnavajo kot koristniki kohezijskih sredstev EU in da se javna naročila dodelijo na različnih ravneh v nacionalni in regionalni upravi. Izboljšave v zbiranju podatkov v trenutnem programskem obdobju 2007-2013 so le delno obravnavalo to pomanjkanje podatkov. Priprava ločene ankete z namenom zbiranja teh podatkov se je zaradi časovnih in denarnih omejitev izkazala za nemogočo. Četudi bi poznali državljanstvo glavnih pogodbenih strank, bi ta podatek povedal malo o morebitnih finančnih ugodnostih zanj ali za njegovo državo izvora. Treba je upoštevati analizo vseh podpogodbenih dejavnosti, saj je večina podpogodbenikov najverjetneje iz držav prejemnic, kjer se projekt tudi izvaja. Te 11
Policy Department B: Structural and Cohesion Policies nezadovoljive razmere zahtevajo, da se podatki začnejo zbirati bolj sistematično tako na ravni projekta kot del analize stroškov in koristi projekta, kot tudi prepoznavanja podjetij, ki v končni fazi imajo koristi od projektov, ki se financirajo iz kohezijskih sredstev. Priporočila Naša priporočila se nanašajo na različne stopnje analize, začenši s splošnim pomanjkanjem ocene učinkov kohezijskih sredstev na ravni projektov ali na mikro ravni. Makro ocene so zelo odvisne od dostopa do informacij o podrobnosti načrtovanja izvajanja kohezijskih programov ter od poznavanja kakovosti široke palete predstavitvenih projektov iz vsake od treh naložbenih gospodarskih kategorij. Obstaja nevarnost, da slabo zasnovani projekti in neustrezna merila izbire v projektu povzročijo splošne posledice zaradi omejenega obdobja izvajanja in slabe ali nične dolgoročne ugodnosti pri ponudbi. Odločno priporočamo, da tovrstne analize postanejo obvezen del priprave in izvajanja prihodnjih projektov poleg smernic, ki jih je že pripravila Komisija. Pomensko sorodno je tudi priporočilo, ki predlaga, da je mogoče prepoznati posamezne pogodbenike, ki so bili izbrani z a izvajanje večjih javnih naročil, zlasti na področju fizične infrastrukture in večjih shem usposabljanja. Nismo mogli odgovoriti na vprašanje teme 4 ker teh podatkov sploh ni bilo. Priporočamo, da organi v državah prejemnicah, ki vodijo to področje, natančno beležijo glavne pogodbenike, ki so bili izbrani vsa javna naročila v državi izvora ter naj zahtevajo, naj glavni pogodbeniki prijavijo, kolikšen delež projektnega proračuna gre podpogodbenikom, čigar državljanstvo bi prav tako bilo zabeleženo. Samo tako bo mogoče razbrati, kako so ugodnosti iz glavnih javnih naročil, ki izhajajo iz kohezijskih skladov, bile dejansko razdeljene med države donatorke in prejemnice. Ob upoštevanju obeh zgoraj omenjenih priporočil bi odbor pri svojem nadzoru kohezijskih programov imel na voljo veliko boljši pregled. Naslednje priporočilo zajema način, na katerega so bili v preteklosti analizirani posamezni kohezijski programi. Navodilo za to poročilo je bilo, naj se izvede naknadna analiza učinka programa za obdobje 2000 2006, ki se je izvajal med leti 2000 in 2008. To je zelo nezadovoljiv in neznanstven pristop, ki ga vodijo administrativne zahteve, naj se uradno obrazložijo dodeljeni proračuni v posameznem programskem obdobju. Različni krogi kohezijskih izdatkov v praksi niso ločeni med seboj, temveč predstavljajo razvijajoči se niz tesno povezanih investicijskih projektov, številni pa se raztezajo čez več programskih obdobij. Priporočamo, da vse prihodnje ocene učinka namenijo posebno pozornost kontinuiteti med preteklimi in prihodnjimi kohezijskimi programi. Primer, ki potrjuje, da je to pomembno, je analiza skupnih posledic programskih obdobij 2000 2006 in 2007 2013 v zvezi s posrednimi koristmi za Nemčijo. Ob ločenem preučevanju so bili ugotovljeni negativni učinki programa 2000 2006 za Nemčijo, in sicer v obdobju izvajanja 2000 2008, učinki pa so se izkazali za pozitivne le v obdobju po izvajanju. Če bi ločeno analizirali učinke programskega obdobja 2007 2013, bi prišli do podobnih zaključkov. Vendar so ob skupnem izvajanju obeh programov učinki ostali pozitivni za Nemčijo, tudi med obdobjem izvajanja programa 2007 2013 (t.j. obdobje 2009 2015), ko so se izvajali prispevki v proračun. 12
Končno smo sestavili širše priporočilo, ki temelji na dejstvu, da so učinki prelivanja kohezijskih sredstev za države donatorke tako majhni, da obstaja tveganje, da bodo tovrstni programi zanje veljali za nepomembne. Bolj logično bi bilo preučiti učinke kohezijskih izdatkov v širšem kontekstu vedno večjega poglabljanja enotnega trga in obete za uvajanje evra v novih državah članicah, morebiti med sedanjim programskim obdobjem. Ko nekdo zastavi vprašanje, kakšni so učinki kohezijskih izdatkov ne glede na druge spremembe, ugotovimo, da so učinki relativno majhni. Vendar zaradi ločenega ocenjevanja programov kohezijskih izdatkov se lahko zgodi, da se ne vidijo širše koristi, ki izhajajo iz krepitve konkurenčnosti držav prejemnic. Zlasti se lahko spregledajo priložnosti, ki odpirajo tesnejše in vzajemno koristne povezave med prejemniki in darovalci v obliki mednarodno mobilnih naložb, specializirana podponudba, preseljevanje delavcev z določenim znanjem in izkušnjami, poleg bolj posrednih vplivov, kot so povečano povpraševanje po izvozu, ki smo ga obravnavali v tem poročilu. 13