EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 3.2.2014 COM(2014) 38 final ANNEX 5 PRILOGA k Poročilu o boju proti korupciji v EU NEMČIJA SL SL
NEMČIJA 1. UVOD GLAVNE ZNAČILNOSTI IN OZADJE Protikorupcijski okvir Strateški pristop. Preprečevanje in nadzor korupcije se obravnavata kot ključni prvini za boj proti korupciji v Nemčiji. Nemčija vlaga v programe preprečevanja, saj je to stroškovno učinkovit način za nadzor korupcije. Skupina držav proti korupciji (v nadaljnjem besedilu: skupina GRECO) pri Svetu Evrope je prepoznala prizadevanja nemških javnih institucij za preprečevanje korupcije, vključno s smernicami za preprečevanje korupcije v zvezni upravi 1. Imenovanje kontaktnih oseb za preprečevanje korupcije je splošna praksa v javnih institucijah. Obstajajo jasne javne smernice, ki prepovedujejo darila v javni upravi. Nemčija je podaljšala veljavnost pravil o sprejemanju daril in gostoljubnosti ter prijavi dejavnosti na pet let po prenehanju javne funkcije 2. Odprti spletni informacijski sistem (BundOnline2005) je uvedel centralizirane elektronske postopke javnih naročil v zvezni upravi. Zvezno računsko sodišče (Bundesrechnungshof) preverja skladnost z zakonskimi določbami. Nekatere zvezne dežele vodijo registre ponudnikov, ki so bili izključeni iz postopkov javnih naročil, vendar ta praksa še ni razširjena po celi državi. Pravni okvir. Nemška kazenska zakonodaja ne krije v celoti odgovornosti izvoljenih funkcionarjev za korupcijo in določene vrste vedenja v zvezi s korupcijo v zasebnem sektorju. Kljub temu da je Nemčija ustanovna članica skupine GRECO in da je leta 1999 podpisala dve konvenciji Sveta Evrope za boj proti korupciji, ostaja ena izmed redkih evropskih držav, ki niso ratificirale teh konvencij ali Konvencije Združenih narodov proti korupciji (v nadaljnjem besedilu: UNCAC) 3. Politične stranke, ki sestavljajo novo nemško zvezno vlado, so leta 2013 v svojem koalicijskem sporazumu izjavile, da bodo spremenile kazenski zakon o podkupovanju izvoljenih javnih funkcionarjev 4, kar bi lahko olajšalo ratifikacijo UNCAC. Ocena, ki jo je skupina GRECO pripravila novembra 2012, je opozorila na področja v zvezi s financiranjem političnih strank, na katerih je treba storiti več 5. Medtem ko je Nemčija izvedla več priporočil skupine GRECO na področjih preglednosti in sankcij, mora izvesti še nekaj drugih priporočil. Skupina GRECO je predvsem opozorila, da je Nemčija premalo pozornosti namenila priporočilom za zagotovitev pravočasne objave računovodskih izkazov v zvezi s kampanjami, za povečanje preglednosti donacij poslancem in kandidatom, ki so člani 1 Najnovejše smernice iz leta 1998 so bile objavljene leta 2012 pod naslovom Empfehlungen zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung : http://www.bmi.bund.de/shareddocs/downloads/de/themen/oed_verwaltung/korruption_sponsoring/e mpfehlungen_zur_richtline_korruptionspraevention_de.pdf? blob=publicationfile. 2 Transparency International (TI): Building Integrity and Reducing Corruption Risk in Defence Establishment: Ethics and business conduct in defence establishments the improvement of national standards (Izgradnja integritete in zmanjševanje tveganja korupcije v obrambnih ustanovah: Etika in poslovanje v obrambnih ustanovah izboljšanje nacionalnih standardov), avtorja Ben Magahy in Mark Pyman, 2009, str. 23; http://archive.ti-defence.org/publications/664-ethics-and-business-conduct-in-defenceestablishments--the-improvement-of-national-standards. 3 Predvsem zaradi neskladnosti z določbami UNCAC o kazenski odgovornosti funkcionarjev. 4 CDU/CSU/SPD Deutschlands Zukunft gestalten str. 77. https://www.cdu.de/sites/default/files/media/dokumente/koalitionsvertrag.pdf, str. 152. 5 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/grecorc3%282012%2915_germany_interi m_en.pdf. 2
političnih strank, ter za zagotovitev dodatnih virov upravi nemškega zveznega parlamenta za nadzor financiranja političnih strank. Na splošno je raven skladnosti s priporočili v tretjem krogu ocenjevanja ostala globalno nezadovoljiva. Tako je bilo tudi oktobra 2013 6. Institucionalni okvir. Podrobna pravila urejajo delo javne uprave. Celoviti kodeksi ravnanja so namenjeni preprečevanju korupcije na zvezni ravni in v številnih zveznih deželah 7. Glede na ugotovitve raziskave 99 % vprašanih organov uporablja načelo štirih oči, v skladu s katerim morata dva posameznika odobriti pomembne odločitve, 80 % organov ima notranje smernice za boj proti korupciji, 74 % jih naključno spremlja sprejemanje odločitev, kjer je tveganje korupcije večje, 62 % jih je opredelilo področja z visokim tveganjem korupcije in 57 % jih je imenovalo komisarja za boj proti korupciji 8. Razmeroma veliko ljudi, zaposlenih v javnem sektorju, je pripravljenih vložiti kazenske obtožbe proti podkupljivim sodelavcem 9. Nekatere nemške občine, kot je Hamburg, zagotavljajo primere lokalnih dobrih praks za spodbujanje integritete v javnem sektorju 10. Javnomnenjske raziskave Raziskave o zaznavanju. Po podatkih posebne raziskave Eurobarometra o korupciji iz leta 2013 92 % nemških anketirancev meni, da korupcija ne vpliva nanje osebno v vsakdanjem življenju (povprečje EU je 70 %). Kljub temu jih 59 % meni, da je korupcija v njihovi državi močno razširjena (povprečje EU je 76 %). Izkušnje s korupcijo. Manj kot 1 % nemških anketirancev je navedlo, da se je od njih v zadnjih 12 mesecih zahtevalo ali pričakovalo plačilo podkupnine (povprečje EU: 4 %), medtem ko jih je 9 % navedlo, da osebno poznajo nekoga, ki je sprejel podkupnino (povprečje EU:12 %). Raziskave med podjetji. Medtem ko je v raziskavi Eurobarometra iz leta 2013 50 % Nemcev (tretji najvišji odstotek v EU) navedlo, da sta podkupovanje in zloraba moči za osebne koristi močno razširjena v zasebnih podjetjih, je večina predstavnikov podjetij menila, da korupcija njihovemu podjetju ne povzroča težav pri poslovanju v Nemčiji. Samo 3 % anketirancev je navedlo, da se je od njih pričakovalo plačilo podkupnine 11. V zvezi z javnimi naročili je po podatkih raziskave Eurobarometra med podjetji iz leta 2013 20 % anketirancev, ki so v zadnjih treh letih sodelovali v postopkih javnih naročil, navedlo, da jim je korupcija preprečila pridobitev javnega naročila (povprečje EU: 32 %). Zdi se, da so skoraj vse negativne prakse v zvezi z javnimi naročili manj pogoste v primerjavi s povprečjem EU. 48 % anketirancev v Nemčiji je navedlo, da se specifikacije prilagajajo določenim družbam (povprečje EU: 57 %). 54 % anketirancev je navedlo, da je skrivno dogovarjanje pri oddaji ponudb močno razširjeno (povprečje EU: 52 %). 47 % anketirancev je navedlo navzkrižja interesov pri ocenjevanju ponudb (povprečje EU: 54 %), 43 % pa nejasna merila za izbor ali ocenjevanje (povprečje EU: 51 %). 6 Greco RC-III (2013) 15E. 7 GRECO (2004) drugi krog ocenjevanja, Poročilo o Nemčiji, Strasbourg, odstavka 25 in 26. 8 Salvenmoser et al., Kriminalität im öffentlichen Sektor, 2010, PricewaterhouseCoopers, Frankfurt a.m., str. 41 42. 9 Salvenmoser et al. (2010), prav tam, str. 32. 10 http://www.hamburg.de/contentblob/4104536/data/korruptionsbekaempfung-in-hamburg.pdf. 11 Raziskava Flash Eurobarometer št. 374 iz leta 2013. 3
Pregled stanja Organi odkrivanja in pregona ter sodstvo. V sodnem sistemu so bili sprejeti posebni ukrepi za boj proti podkupovanju in z njim povezanim kaznivim dejanjem. Policija in tožilci sodelujejo v programih preprečevanja. Tožilstva v osmih od šestnajstih zveznih deželah imajo specializirane enote za boj proti korupciji. Nemčija je ena izmed redkih držav članic EU, ki objavljajo izčrpne statistične podatke o primerih, prijavljenih policiji, in začetih kazenskih preiskavah, ki jih vsako leto zbere zvezna kriminalistična policija 12. Ta je leta 2011 zabeležila 46 795 primerov korupcije, prijavljenih policiji, in 1 528 tekočih preiskav, kar pomeni zmanjšanje s 1 813 iz leta 2010. Glede na nedavno raziskavo 83 % nemških sodnikov in tožilcev nasprotuje pravici ministrov za pravosodje, da v posebnih zadevah dajejo navodila tožilcem 13, 50 % pa jih meni, da je treba to pravico odpraviti 14. Oddelke javnega tožilstva zavezujejo navodila, ki jih poda izvršilna oblast, vendar so v nekaterih zveznih deželah zadevni ministri javno izjavili, da ne nameravajo dajati navodil v posameznih primerih 15. Navzkrižje interesov in razkritje premoženjskega stanja. Nemški poslanci niso dolžni razkriti svojega premoženjskega stanja 16. Nedavne razprave so bile osredotočene na obseg in preglednost dodatnih prihodkov poslancev. Nemški zvezni parlament je leta 2013 sprejel pravila, ki od poslancev zahtevajo, da v prihodnje razkrijejo več podatkov, in sicer vsaj navedejo kategorijo, v katero spadajo prihodki od zunanje dejavnosti. Nova pravila so začela veljati na začetku novega parlamentarnega mandata leta 2013 17. Ni natančnih pravil v zvezi z obdobjem mirovanja za politike in visoke javne uslužbence med prenehanjem javne funkcije in nastopom zaposlitve v zasebnem sektorju. Prost dostop do informacij. Zvezni zakon o dostopu do informacij, ki je bil sprejet leta 2005 18, zajema zvezne organe in agencije. Brandenburg je bil prva dežela, ki je leta 1998 sprejela zakon o dostopu do informacij javnega značaja, in leta 1999 ji je sledil Berlin, nato pa še ostale dežele. Vendar to področje v petih zveznih deželah ostaja zakonsko neurejeno: medtem ko je dežela Baden-Württemberg leta 2013 predstavila osnutek zakona 19, štiri zvezne dežele (Bavarska, Hessen, Spodnja Saška 20 in Saška) nimajo zakonodaje o dostopu do 12 BKA: Bundeslagebild 2011 (stran 6): http://www.bka.de/de/themenabisz/deliktsbereiche/korruption/korruption node.html? nnn=true. 13 Roland Rechtsreport (2014), Sonderbericht: das deutsche Rechts- und Justizsystem aus Sicht von Richtern und Staatsanwälten, str. 10, dostopno na spletni strani: http://www.rolandkonzern.de/media/downloads/roland_rechtsreport_2014_sonderbericht_richter_und_staatsanwaelte.pd f. Poročilo temelji na reprezentativni raziskavi, v katero je bilo vključenih 1 770 sodnikov in tožilcev v Nemčiji, pripravljena pa je bila pod okriljem nemškega združenja sodnikov. 14 Roland Rechtsreport, str. 10, 16 in 53. 15 Glej poročilo skupine GRECO o prvem krogu ocenjevanja, odstavek 83 in naslednji; Transparency International Germany (2012), Nationaler Integritätsbericht Deutschland Pillar 5 / law enforcement (5. steber odkrivanje in pregon); glej tudi izjavo ministra za pravosodje dežele Severno Porenje-Vestfalija, da ne bo dajal navodil. 16 Skupina GRECO je ugotovila, da se od javnih uslužbencev ne zahteva, da prijavijo prihodke (razen za davčne namene in v zvezi z dodatno zaposlitvijo) ali razkrijejo premoženjsko stanje, saj bi bila takšna obveznost v nasprotju z nemškim ustavnim pravom in zakonom o varstvu podatkov. Prvi krog ocenjevanja, Greco Eval I Rep (2001) 12E Final, odstavek 97. 17 http://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2013/43074864_kw08_pa_geschaeftsordnung. 18 Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes - Informationsfreiheitsgesetz vom 5. september 2005 (BGBl. I S. 2722), http://www.gesetze-im-internet.de/ifg/bjnr272200005.html. 19 http://informationsfreiheit.org/wp-content/uploads/2013/03/bw-ifg-fdp-15_3114_d.pdf. 20 Vlada Spodnje Saške je napovedala, da namerava sprejeti zakon o dostopu do informacij javnega značaja, ki naj bi posnemal hamburški zakon: SPD/BÜNDNIS90-DIE GRÜNEN (2013) Erneuerung und 4
informacij javnega značaja. Predvsem je treba omeniti zakonodajo v Hamburgu, saj vključuje obveznost proaktivne objave podatkov, dokumentov in pogodb na internetu, ne da bi to zahteval državljan 21. Prijavljanje nepravilnosti. Medtem ko imajo zaposleni pravna jamstva, ki preprečujejo samovoljno odpustitev v javnem in zasebnem sektorju, Nemčija nima posebne zakonodaje o zaščiti prijaviteljev nepravilnosti. Nemški zvezni parlament je razpravljal o številnih osnutkih zakonov, vendar zakonodaja še ni bila sprejeta 22. Glede na raziskavo ima 44 % zveznih, 36 % deželnih in 23 % lokalnih ali občinskih upravnih organov sistem za prijavljanje nepravilnosti v obliki odprte telefonske številke, spletne strani ali varuha človekovih pravic 23. Izvedena je bila tudi zasebna pobuda, ki zagotavlja tehnično orodje za zaščito prijaviteljev nepravilnosti. Sistem Business Keeper Monitoring System, ki ga uporabljajo na primer organi v Spodnji Saški, je orodje, ki zagotavlja anonimnost poročil o korupciji, podanih v elektronski obliki, in je namenjeno zgodnjemu in učinkovitemu razkritju tveganj znotraj podjetij in javnih organov 24. Preglednost lobiranja. Lobiranje v Nemčiji ni urejeno. Ni posebne obveznosti registracije lobistov ali poročanja o stikih med javnimi uslužbenci in lobisti. Združenja se lahko prostovoljno prijavijo za vključitev na seznam zveznega parlamenta 25. Zdaj je registriranih več kot 2 000 organizacij 26. Deželi Brandenburg in Porenje-Pfalz imata podobne prostovoljne sezname 27. Vendar so slednji omejeni na združenja, ni pa registra samozaposlenih lobistov, odvetnikov, možganskih trustov ali nevladnih organizacij. 2. PEREČA VPRAŠANJA Kazenska odgovornost uradnikov Glede na nemški kazenski zakonik javni uslužbenec stori kaznivo dejanje, če da ali sprejme podkupnino. Vendar poslanci in člani občinskih svetov niso zajeti v opredelitvi javnih uslužbencev (Amtsträger) v kazenskem zakoniku 28. Določbe v zvezi s podkupovanjem se med drugim uporabljajo za vse javne uslužbence, vključno z izvoljenimi funkcionarji, kot so župani (kommunale Wahlbeamte). Vendar delegati (tj. člani skupščine) niso zajeti v opredelitvi javnih uslužbencev in zanje velja omejena kazenska odgovornost (tj. omejena na kupovanje ali prodajo glasov v skladu z oddelkom 108e kazenskega zakonika). Delegati 29 so poslanci Evropskega parlamenta, parlamenta zvezne republike ali dežel in člani občinskih skupščin (če opravljajo zadeve iz zakonodajne pristojnosti) kot tudi člani skupščin občinskih Zusammenhalt Koalitionsvereinbarung 2013 2018, str. 68, dostopno na spletni strani: http://www.spdnds.de/content/362590.php. 21 Hamburgisches Transparenzgesetz, http://www.luewu.de/gvbl/2012/29.pdf. 22 Razprave v nemškem zveznem parlamentu o osnutkih zakonov o zaščiti prijaviteljev nepravilnosti: BT- Drs. 17/8567 in BT-Drs. 17/9782. 23 Salvenmoser et al., PricewaterhouseCoopers, str. 43. 24 http://www.business-keeper.com/whistleblowing-compliance.html. 25 Glej Prilogo 2 k Poslovniku nemškega zveznega parlamenta. 26 http://www.bundestag.de/dokumente/lobbyliste/index.html. 27 http://www.landtag.rlp.de/dokumente/rechtsgrundlagen/; http://www.landtag.brandenburg.de/de/parlament/register_der_interessenvertretungen_in_brandenburg/6075 34. 28 Strafgesetzbuch (StGB) Strafgesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. November 1998 (BGBl. I S. 3322), das durch Artikel 5 Absatz 18 des Gesetzes vom 10. Oktober 2013 (BGBl. I S. 3799) geändert worden ist http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/stgb/gesamt.pdf. 29 V skladu z oddelkom 108e kazenskega zakonika. 5
združenj. Izvoljeni člani občinskih skupščin (Gemeinderatsmitglieder) se štejejo za javne uslužbence le, če opravljajo zadeve iz upravne in ne zakonodajne pristojnosti. Oddelek 108e kazenskega zakonika (omejen na kupovanje ali prodajanje glasov) se uporablja za njihovo zakonodajno pristojnost. To je sodna praksa sodišča Bundesgerichtshof potrdila v zvezi z občinskimi sveti 30. Torej, čeprav je podkupovanje kaznivo dejanje, je kazenska odgovornost izvoljenih funkcionarjev (članov skupščin) omejena na kupovanje ali prodajo glasov, sicer pa se zanje ne uporabljajo nobene kazenske sankcije za njihova dejanja v zvezi s pasivnim ali aktivnim podkupovanjem 31. To vprašanje je eden od glavnih razlogov, zakaj Kazenskopravna konvencija Sveta Evrope proti korupciji in Konvencija Združenih narodov proti korupciji nista bili ratificirani. Osnovni argument je med drugim povezan s svobodnim izvajanjem mandata, zaščitenega na podlagi člena 38 nemške ustave. Večkratni poskusi iskanja zakonodajne rešitve še niso bili uspešni. Skupina GRECO je kritizirala izvzetje poslancev iz kazenske odgovornosti za določena dejanja, povezana s korupcijo. Leta 2011 je navedla, da Nemčija ni izvedla več priporočil, in zakonodajalca pozvala, naj zaostri obstoječe kazenske določbe in uvede nove, zlasti v zvezi s kriminalizacijo korupcije izvoljenih funkcionarjev in tujih javnih uslužbencev 32. Odličen primer, v katerem je takšna opustitev kriminalizacije pomembna, je, ko poslanci ali člani organov lokalne samouprave, ki ne opravljajo javne funkcije, uporabijo svoj vpliv za pridobitev neupravičenih koristi zase ali za tretjo osebo. Takšno vedenje izvoljenih funkcionarjev zdaj ni kaznivo. Nemčija ima veliko izvoljenih funkcionarjev, ki so zato samodejno izvzeti iz kazenske odgovornosti za podkupovanje 33. Kot je opozorila skupina GRECO, so člani organov lokalne samouprave (npr. občinskih in mestnih svetov ter okrajnih svetov), ki jim niso naložene upravne naloge, prav tako izvzeti iz kazenske odgovornosti 34. Javni uslužbenci na splošno ne smejo sprejemati koristi. Ker se donacije za volilno kampanjo (ne glede na njihovo vrednost) obravnavajo kot koristi, izvoljeni funkcionarji tvegajo, da bodo postali kazensko odgovorni, če sami ali njihove politične stranke sprejmejo donacije, kljub dejstvu, da so donacije za volilne kampanje zakonite. To je lahko zelo neugodno za službujočega uradnika, saj njegov tekmec še ne opravlja javne funkcije in se zato ne šteje za javnega uslužbenca. Zvezno sodišče je s ciljem zagotovitve poštene in enake obravnave službujočega uradnika in tekmeca med volilno kampanjo v zadevi Wuppertal/Kremendahl 30 Zvezno sodišče, sodba z dne 9. maja 2006 5 StR 453/05; http://juris.bundesgerichtshof.de/cgibin/rechtsprechung/document.py?gericht=bgh&art=en&sid=578a524a31dcc8c974a4fc601779de64&nr=36 159&linked=pm&Blank=1; in sodba z dne 12. julija 2007 2 StR 557/05: Nosilci občinskih mandatov niso javni uslužbenci, če jim niso naložene konkretne upravne naloge, ki presegajo izvajanje njihovega svobodnega mandata v občinski skupščini in spremljajočih nalog. 31 Kljub naslovu Abgeordnetenbestechung 108e StGB 108e StGB: (1) Wer es unternimmt, für eine Wahl oder Abstimmung im Europäischen Parlament oder in einer Volksvertretung des Bundes, der Länder, Gemeinden oder Gemeindeverbände eine Stimme zu kaufen oder zu verkaufen, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft. (2) Neben einer Freiheitsstrafe von mindestens sechs Monaten wegen einer Straftat nach Absatz 1 kann das Gericht die Fähigkeit, Rechte aus öffentlichen Wahlen zu erlangen, und das Recht, in öffentlichen Angelegenheiten zu wählen oder zu stimmen, aberkennen. Glej: http://dejure.org/gesetze/stgb/108e.htm. 32 GRECO (2009), Tretji krog ocenjevanja, ocenjevalno poročilo o obtožbah za Nemčijo (tema I), Strasbourg, odstavek 107 ( velika vrzel ) in odstavek 123; GRECO (2011), Tretji krog ocenjevanja, Poročilo o skladnosti za Nemčijo, odstavki od 15 do 24. 33 Skupina GRECO se je leta 2009 sklicevala na ocene, po katerih naj bi obstajalo več kot 220 000 izvoljenih funkcionarjev: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/grecoeval3(2009)3_germany_one_en.pdf. 34 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/grecoeval3(2009)3_germany_one_en.pdf. 6
odločilo, da se dajanje donacij za volilno kampanjo službujočega uradnika šteje za kaznivo dejanje le, če se z donacijo kupi vpliv na prihodnjega nosilca funkcije 35. Korupcija v zasebnem sektorju Glede na poročilo Svetovnega gospodarskega foruma o globalni konkurenčnosti za obdobje 2013 2014 se je Nemčija med 152 državami uvrstila na 4. mesto na lestvici najbolj konkurenčnih gospodarstev na svetu 36. Nemčija je v svojo nacionalno zakonodajo prenesla Okvirni sklep 2003/568/PNZ o boju proti korupciji v zasebnem sektorju 37. Vendar ostajajo pomisleki, ali so nekateri vidiki podkupovanja ustrezno zajeti. V nasprotju s členom 2(1) okvirnega sklepa, ki zajema veliko različnih situacij, oddelek 299 kazenskega zakonika omejuje to področje uporabe na izkrivljanje konkurence pri nakupu blaga in komercialnih storitev ter na nepravično dajanje prednosti v zvezi s konkurenco. Zato se v primeru, da izkrivljanja konkurence ni mogoče dokazati, ta določba ne uporablja 38. Skupina GRECO je Nemčijo tudi pozvala, naj spremeni pravila o podkupovanju v zasebnem sektorju z razširitvijo njihovega področja uporabe, da ne bodo zajemala samo nepravičnega dajanja prednosti pri konkurenčnem nakupu blaga ali komercialnih storitev, temveč tudi vse situacije, v katerih je bilo kaznivo dejanje storjeno v okviru poslovne dejavnosti 39. Poleg tega nemški kazenski zakonik ne kaznuje izrecno korupcije prek posrednika, kot je predvideno v členu 2(1) okvirnega sklepa. Takšno ravnanje bi bilo lahko na podlagi razlage, ki jo zagotavlja sodna praksa, posredno zajeto prek drugih kaznivih dejanj 40. Skupina GRECO je poleg tega ugotovila, da trgovanje z vplivom, ki je opredeljeno kot obljubljanje, dajanje ali ponujanje nedovoljene koristi komur koli, ki trdi ali potrjuje, da je sposoben neprimerno vplivati na odločanje, ter zahtevanje, prejemanje ali sprejetje takšne ponudbe 41, v Nemčiji ni kaznivo 42. Nemška zakonodaja torej ne vključuje kaznivega dejanja, ki bi pomenilo prepoved vpliva v smislu člena 12 Kazenskopravne konvencije Sveta Evrope proti korupciji 43. Vendar so takšna dejanja v veliki meri zajeta v opredelitvah drugih kaznivih dejanj v nemški zakonodaji. Dajanje podkupnine prek tretje osebe (posrednika) ali tretji osebi (ki podkupnino obdrži) je kaznivo dejanje v skladu z oddelkom 331 kazenskega zakonika. Poleg tega, če so sredstva dana v tako imenovano črno blagajno in so namenjena uporabi za pridobitev koristi za podjetje prek podkupovanja ali kupovanja vpliva, je odstranitev in hranjenje teh sredstev v rezervi kaznivo kot zloraba zaupanja podjetja v skladu z 35 http://www.justiz.nrw.de/nrwe/lgs/dortmund/lg_dortmund/j2006/14_v_p_3_05urteil20060316.html, http://juris.bundesgerichtshof.de/cgibin/rechtsprechung/document.py?gericht=bgh&art=en&sid=d2211d69ab16661059b222cbcd620370&nr=3 0859&pos=0&anz=1. 36 http://www3.weforum.org/docs/wef_globalcompetitivenessreport_2013-14.pdf. 37 Poročilo Komisije na podlagi člena 9 Okvirnega sklepa Sveta 2003/568/PNZ z dne 22. julija 2003 o boju proti korupciji v zasebnem sektorju, COM(2007) 328 final. 38 Izjava, ki jo je predložila Nemčija v času sprejetja okvirnega sklepa, je prenehala veljati leta 2010. 39 Tretji krog ocenjevanja, Ocenjevalno poročilo o obtožbah za Nemčijo, GRECO EVAL III Rep (2009) 3E, odstavek 112; GRECO (2011), Tretji krog ocenjevanja, Poročilo o skladnosti za Nemčijo, odstavki od 15 do 24. 40 Tretji krog ocenjevanja, Ocenjevalno poročilo o obtožbah za Nemčijo, GRECO EVAL III Rep (2009) 3E, odstavek 112. 41 Mednarodno sprejeta opredelitev je navedena v členu 12 Kazenskopravne konvencije Sveta Evrope proti korupciji: http://conventions.coe.int/treaty/en/treaties/html/173.htm. 42 Tretji krog ocenjevanja, Ocenjevalno poročilo o obtožbah za Nemčijo, GRECO EVAL III Rep (2009) 3E, odstavek 114; GRECO (2011), Tretji krog ocenjevanja, Poročilo o skladnosti za Nemčijo, odstavki od 15 do 24. 43 Nemčija ni ratificirala te konvencije. Izraziti je mogoče pridržek k tej določbi konvencije. 7
oddelkom 266 kazenskega zakonika. Ta odgovornost nastane ne glede na to, ali je uporaba tega denarja kazniva sama po sebi. Namera, da se denar uporabi v gospodarskem interesu podjetja, je v tem primeru prav tako nepomembna. Javna razprava o korupciji v zasebnem sektorju se je pred kratkim začela v zvezi z zdravstvenim in farmacevtskim sektorjem. Ker so zasebne zdravstvene ustanove del zasebnega sektorja, ne spadajo na področje uporabe določb, ki prepovedujejo darila iz hvaležnosti ali koristi za ustvarjanje vzdušja hvaležnosti ali odvisnosti v javnem sektorju. Samozaposleni zdravniki na primer, ki sprejemajo darila ali denar od farmacevtske industrije, ne kršijo pravil o podkupovanju. Zvezno sodišče je leta 2012 razsodilo, da zdravniki, ki imajo sklenjeno pogodbo z javnimi podjetji za zdravstveno zavarovanje, ne storijo kaznivega dejanja iz oddelka 332 kazenskega zakonika, če sprejmejo podkupnino 44. Zvezni minister za zdravje je predlagal zakonodajne spremembe, ki bi v takšnih primerih omogočile pregon. Čezmejno podkupovanje Nemčija dosega dobre rezultate v boju proti čezmejnemu podkupovanju. OECD je Nemčijo pohvalil za njeno strogo izvajanje zakonodaje na tem področju. Zaradi prizadevanj se število preiskanih primerov od leta 2007 nenehno povečuje, posledično pa so bili posamezniki, vpleteni v primere čezmejnega podkupovanja, preganjani in kaznovani. OECD je pozdravil tudi zakonodajne ukrepe in sodno prakso, zaradi katerih se je povečalo poročanje davčnih revizorjev o sumih čezmejnega podkupovanja. Kljub temu je OECD priporočil dodatne ukrepe za zagotovitev učinkovitih, sorazmernih in odvračilnih sankcij, pri tem pa poudaril, da so sankcije, naložene posameznikom, spadale v spodnji razpon zapornih kazni in da so bile v večini primerov zaporne kazni pogojne 45. Nemčija je v zvezi s pravnimi osebami spremenila svojo zakonodajo v skladu s priporočilom OECD in bistveno zvišala najvišjo raven upravnih denarnih kazni, ki se lahko naložijo v primerih korupcije 46. Nemčija je leta 2011 zasedla četrto mesto med 28 državami v okviru indeksa podkupovanja organizacije Transparency International v smislu zaznane verjetnosti, da bodo podjetja iz teh držav plačevala podkupnine v tujino 47. Sistemi za skladnost v zasebnem sektorju so v zadnjih letih postali bolj izpopolnjeni, zlasti v svetovnih podjetjih, ki se ukvarjajo z mednarodnim poslovanjem. To se je zgodilo zaradi primerov na visoki ravni, zaradi katerih se je odnos do korupcije znatno spremenil, zlasti med nemškimi večnacionalnimi podjetji 48. Skladnost s protikorupcijskimi pravili je postala osrednje vprašanje, deloma zaradi preiskav Komisije Združenih držav za vrednostne papirje in borzo, ki lahko naloži precejšnje denarne kazni 49. Zato je mnogo velikih podjetij (59 % leta 2011) izvedlo programe skladnosti in ustanovilo enote za zagotavljanje skladnosti, 44 Odločba z dne 29. marca 2012, GSSt 2/11; http://juris.bundesgerichtshof.de/cgibin/rechtsprechung/document.py?gericht=bgh&art=en&datum=aktuell&nr=60678&linked=pm. 45 Delovna skupina OECD za boj proti podkupovanju v mednarodnem poslovanju, Poročilo o izvajanju konvencije o boju proti podkupovanju tujih javnih uslužbencev v mednarodnem poslovanju, sprejeto 17. marca 2011. 46 Zakonodajna sprememba, ki je zagotovila desetkratno zvišanje upravnih denarnih kazni zoper pravne osebe (tj. z 1 milijona EUR na do 10 milijonov EUR), je začela veljati 30. junija 2013 (BGBl. 2013, Teil I Nr. 32, S. 1738). 47 http://bpi.transparency.org/bpi2011/results/. 48 Karl Sidhu, Anti-Corruption Compliance Standards in the Aftermath of the Siemens Scandal (Standardi za skladnost s protikorupcijskimi pravili po škandalu Siemens), 10 German Law Journal 1343 1354 (2009), dostopno na spletni strani: http://www.germanlawjournal.com/index.php?pageid=11&artid=1167. 49 http://www.sec.gov/spotlight/fcpa/fcpa-cases.shtml. 8
nekatera podjetja pa so se tudi umaknila s trgov z visokim tveganjem korupcije 50. Za nekatere od teh programov, na primer tiste, ki so jih izvedla podjetja Siemens, Daimler-Benz, Volkswagen in Deutsche Bank, se šteje, da so postavili mednarodna merila 51. Dobra praksa: sistem za skladnost podjetja Siemens Nemški zasebni sektor je v zadnjih letih izvedel velike naložbe, pomembne za protikorupcijske politike in postopke za skladnost. Mnogo velikih nemških podjetij je začelo izvajati celovite strategije za skladnost in zaposlilo osebje za enote za zagotavljanje skladnosti, nekatera podjetja pa so se tudi umaknila s trgov z visokim tveganjem korupcije. Primer je sistem za skladnost, ki ga je vzpostavilo podjetje Siemens. Tožilski službi v Münchnu in Washingtonu sta pravne postopke proti podjetju Siemens AG, ki so bili sproženi zaradi resnih obtožb o podkupovanju, zaključili leta 2008. Odločbi v navedeni zadevi sta spremenili pristop k skladnosti v poslovnem sektorju. Podjetju Siemens sta bila v Nemčiji in v Združenih državah naložena plačilo kazni in odvzem premoženjske koristi (v Nemčiji pribl. 600 milijonov EUR, v Združenih državah pa pribl. 620 milijonov EUR), poleg tega pa je podjetje vzpostavilo program za skladnost, da bi se izognilo plačilu najvišjih denarnih kazni, ki jih lahko naložijo organi Združenih držav. V okviru tega programa je enak poudarek na preprečevanju, odkrivanju in odzivu na obtožbe o kršitvah. Poleg ukrepov, sprejetih v podjetju, je Siemens v okviru poravnave privolil, da bo v obdobju petnajstih let plačal 100 milijonov USD za podporo organizacijam in projektom za boj proti korupciji in goljufijam prek kolektivnih ukrepov, usposabljanja in izobraževanja. Poleg tega je Zvezno ministrstvo za gospodarsko sodelovanje in razvoj nedavno predstavilo koncept za boj proti korupciji, katerega cilj je zmanjšanje korupcije v razvojnih projektih in projektih sodelovanja 52. Ministrstvo za obrambo je po številnih primerih podkupovanja v obrambnem sektorju 53 uvedlo nov podroben postopek za preprečevanje podkupovanja in korupcije 54. Kljub temu programi upravljanja podjetij in strukture za zagotavljanje skladnosti v malih in srednjih podjetjih še niso močno razširjeni 55. 3. PRIHODNJI UKREPI Nemčija se na mednarodni ravni uvršča med najuspešnejše države v smislu boja proti korupciji in je prepoznana kot ena od držav, ki dosledno dosegajo najboljše rezultate. Nemški organi in zasebna podjetja so si prislužili dober ugled zaradi svojih nedavnih prizadevanj za preprečevanje čezmejnega podkupovanja in boj proti njemu. Nemški organi in pomembni akterji, kot so velika podjetja, so zagotovili več primerov, ki izražajo njihovo pripravljenost za 50 K. Bussmann, Cl. Nestler in S. Salvenmoser (2011), Wirtschaftskriminalität Frankfurt a.m./halle, str. 34. 51 K. Bussmann, Cl. Nestler in S. Salvenmoser, glej prejšnjo opombo, str. 60. 52 Bundesministerium Für Wirtschaftliche Zusammenarbeit (2012) Antikorruption und Integrität in der deutschen Entwicklungspolitik Berlin. 53 Primer je tako imenovana zadeva v zvezi s podmornicami leta 2011, v kateri je sodišče v Münchnu obsodilo direktorje nemškega podjetja, ki so sprejeli podkupnino v zvezi s pogodbami o javnih naročilih s Portugalsko in Grčijo. 54 TI, Codes of conduct in defence ministries and armed forces: What makes a good code of conduct? (Kodeksi ravnanja v ministrstvih za obrambo in oboroženih silah: kakšen je dober kodeks ravnanja?), maj 2011, str. od 28 do 31; BMVg-ES Fighting Corruption in the German Bundeswehr (Boj proti korupciji v nemških oboroženih silah Bundeswehr) (15. oktober 2001). 55 Poročilo o nacionalnem sistemu integritete v Nemčiji, Transparency International Germany, 2012, glej steber 13. 9
reševanje težav in odpravljanje zakonodajnih vrzeli, ko se te pojavijo. Nadaljevanje tega trenda bo osrednjega pomena za prihodnje delo v boju proti korupciji. Nekatera vprašanja, kot sta pomanjkanje sankcij za korupcijo izvoljenih funkcionarjev in odsotnost politike vrtljivih vrat, zlasti v javnem sektorju, še niso rešena. Lahko bi se sprejeli nadaljnji ukrepi za spodbujanje integritete in ozaveščanje malih in srednjih podjetij o čezmejnem podkupovanju. Naslednjim točkam bi bilo treba posvetiti nadaljnjo pozornost: zagotovitev, da so na voljo odvračilne kazenske in upravne sankcije na ključnih področjih, kot sta pasivno in aktivno podkupovanje izvoljenih uradnikov na vseh ravneh države; nadaljnja okrepitev ukrepov preprečevanja v zvezi s financiranjem političnih strank ob upoštevanju priporočil skupine GRECO o računovodskih izkazih in donacijah, povezanih z volilnimi kampanjami; razširitev nacionalne zakonodaje s prenosom Okvirnega sklepa 2003/568/PNZ o boju proti korupciji v zasebnem sektorju v zvezi z nekaterimi elementi kaznivega dejanja podkupovanja; spodbujanje integritete in ozaveščanje malih in srednjih podjetij o kaznivem dejanju čezmejnega podkupovanja. 10