UNIVERZA V MARIBORU PRAVNA FAKULTETA

UNIVERZA V MARIBORU PRAVNA FAKULTETA MATIJA KOVAČ VRBNJAK REGISTER ZAVEZANCEV ZA INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA Diplomsko delo Maribor, 2017

UNIVERZA V MARIBORU PRAVNA FAKULTETA DIPLOMSKO DELO REGISTER ZAVEZANCEV ZA INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA Študent: Matija Kovač Vrbnjak Študijski program: UNI-B1-PRAVO Študijska smer: Upravno pravo Mentor: izr. prof. dr. Boštjan Brezovnik Maribor, september 2017

Za vso pomoč pri pisanju diplomskega dela se zahvaljujem mentorju izr. prof. dr. Boštjanu Brezovniku. Za neomejeno potrpežljivost in podporo se zahvaljujem svoji družini.

KAZALO 1. UVOD...1 2. INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA...2 2.1. Splošno o informacijah javnega značaja...2 2.2 Načelo prostega dostopa...5 2.3. Test javnega interesa...6 3. UREDITEV PRED VZPOSTAVITVIJO REGISTRA ZAVEZANCEV...8 3.1 Primerjava med ZDIJZ-UPB2, ZDIJZ-C in ZDIJZ-E...8 4. REGISTER ZAVEZANCEV ZA INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA... 11 4.1 Vzpostavitev... 11 4.2 Značilnosti in namen... 12 4.3 Register zavezancev in Katalog zavezanih organov... 15 4.4 Register zavezancev in transparentnost... 17 4.5 Spletna aplikacija za vpis podatkov o zavezancih... 19 5. ZAKLJUČEK... 23 7. LITERATURA... 24 8. VIRI... 24

POVZETEK V diplomski nalogi je prvenstveno obravnavan Register zavezancev za informacije javnega značaja, kot uvod v le-tega pa služi kratka predstavitev informacij javnega značaja. Delo tako vsebuje krajši opis lastnosti informacij javnega značaja in nekaterih institutov, povezanih z njimi, opis značilnosti in namena Registra zavezancev za informacije javnega značaja, njegovo povezavo s s transparentnostjo delovanja javnih organov oziroma javnega sektorja, postopek vnosa zavezancev v register zavezancev in primerjavo s predhodno ureditvijo oziroma njegovim predhodnikom. Podana pa je tudi primerjava Zakona o dostopu do informacij javnega značaja z njegovimi novelami, pri čemer pa ne gre za pregled celotnega zakona, ampak predvsem za člene, direktno povezane z registrom zavezancev. Ključne besede: Register zavezancev za informacije javnega značaja, informacije javnega značaja, Zakon o dostopu do informacij javnega značaja, transparentnost, načelo prostega dostopa, spletna aplikacija za vpis podatkov o zavezancih.

SUMMARY The focal point of the following thesis is the Register of Legal Persons Liable for Public Information. A short presentation on the topic of Public Information serves as an introduction to the main subject. The work thus contains a brief description of the characteristics of Public Information and some principles related to them, a description of the characteristics and the purpose of the Register of Legal Persons Liable for Public Information, its connection to the transparency of the Public Sector, the process of the entry of a Legal Person Liable into the Register and a comparison of the Register and its predecessor. Furthemore, a comparison of the Access to Public Information Act and its amendments is also present, though it is not a review of the full Act as only the articles directly related to the Register are discussed. Key Words: Register of Legal Persons Liable for Public Information, Public Information, Access to Public Information Act, Transparency, The Principle of Free Access, Web Application Program for Entry of Data of the Legal Persons Liable

1. UVOD Register zavezancev za informacije javnega značaja kot zbirka subjektov vsebuje podatke o poslovnih subjektih, ki so po veljavnem Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja 1 dolžni dati na voljo oziroma omogočiti prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo. Register zavezancev bi naj torej na enem mestu nudil večjo preglednost nad temi subjekti in posledično tudi bolj transparentno delovanje le-teh. V diplomski nalogi bom obravnaval značilnosti in namembnost registra zavezancev in značilnosti z njim povezanih elementov. Register zavezancev za informacije javnega značaja je bil vzpostavljen leta 2014 2. Gre torej za relativno novo ''orodje'', iz česar se da sklepati, da tudi njegova učinkovitost še ni obsežno dokumentirana. Iz samega dejstva, da je prišlo do uvedbe takšnega registra, pa lahko izluščimo, da prejšnja ureditev ni dajala optimalnih rezultatov. Zaradi tega bom v nadaljevanju diplomske naloge poskusil ugotoviti, ali je trenutna ureditev boljša oziroma če in v kolikšni meri je register zavezancev dosegel svoj namen, uvodoma pa se bom posvetil samim informacijam javnega značaja in njihovim (poglavitnim) značilnostim, nadaljeval s primerjavo zakonodaje in nato prešel na sam register zavezancev, njegove značilnosti in z njim povezane pojme. Pri delu si bom prvenstveno pomagal z opisno oziroma deskriptivno raziskovalno metodo, v povezavi z le-to pa tudi komparativno in zgodovinsko, predvidoma pa tudi statistično. 1 Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ), Uradni list RS, št. 51/2006 UPB2, 117/2006 ZdavP-2, 23/2014, 50/2014, 19/2015 odl. US in 102/2015. 2 Ministrstvo za Notranje zadeve, V veljavi Pravilnik o vzpostavitvi in vodenju Registra zavezancev za informacije javnega značaja, URL: http://www.mnz.gov.si/nc/si/novinarsko_sredisce/novica/article/12027/8929/ (17. 8. 2017). 1

2. INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA 2.1. Splošno o informacijah javnega značaja Informacije javnega značaja so v Sloveniji opredeljene v Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: ZDIJZ). Veljavni ZDIJZ v prvem odstavku 4. člena 3 določa sledeče: ''Informacija javnega značaja je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb.'' Iz odstavka člena je razvidno, da je potrebna izpolnitev določenih pogojev, če želimo govoriti o informaciji kot o informaciji javnega značaja, med katerimi je prvi oziroma temeljni sam obstoj informacije. Organ mora informacijo imeti, da lahko do nje omogoči dostop. ''ZDIJZ od organa zahteva posredovanje informacij, ki se že nahajajo v obliki dokumenta. Organ ni zavezan ustvariti, pridobiti ali vzpotaviti dokumenta, ki v času zahteve še ne obstaja, kakor tudi ne ponovno pridobiti, obnoviti ali nadomestiti dokumenta, s katerim ne razpolaga več.'' 4 V primeru, da prejme zahtevo prosilca organ, ki informacije nima, ve pa, pri katerem organu se nahaja, je dolžan zahtevo predati tistemu organu, o čemer mora prosilca tudi obvestiti. 5 ZDIJZ organom torej nalaga, da so, v kolikor imajo dokument z zahtevano informacijo, dolžni do te informacije omogočiti dostop. Ni pa dolžnost organa ustvariti nov dokument oziroma narediti povzetek vseh dokumentov, na katerih se zahtevana informacija nahaja. Organ mora tako na zahtevo predložiti fotokopije vseh dokumentov, ki vsebujejo določeno informacijo, če prosilec želi to informacijo imeti, četudi gre za stotine dokumentov, ki jo vsebujejo, relevantnih podatkov za prosilca pa bi bilo v strnjeni obliki le za list ali dva. 6 Definicija informacije javnega značaja v ZDIJZ je pozitivna, s čimer so obenem opredeljene informacije, ki ne spadajo v okvir prvega odstavka 4. člena in jih ni moč zahtevati gre za informacije oseb zasebnega prava, prav tako pa omogoča, da po ugotovitvi, da gre za informacijo javnega značaja, lahko preverimo, če gre za katero izmed taksativno naštetih izjem po prvem odstavku 6. člena 7 (na primer podatek pridobljen zaradi kazenskega pregona) in se zato prosilcu dostop do le-te zavrne. 8 Po 3 ZDIJZ, Uradni list RS, št. 51/2006 UPB2, 117/2006 ZdavP-2, 23/2014, 50/2014, 19/2015 odl. US in 102/2015, člen 4/I. 4 J. Žurej v J. Čebulj, J. Žurej, Varstvo osebnih podatkov in informacije javnega značaja, Nebra, Ljubljana, 2005, stran 116. 5 Povzeto po Žurej v Čebulj, et al., n. d., stran 116. 6 Povzeto po Žurej v Čebulj, et al., n. d., stran 117 in 118. 7 ZDIJZ, Uradni list RS, št. 51/2006 UPB2, 117/2006 ZdavP-2, 23/2014, 50/2014, 19/2015 odl. US in 102/2015, člen 6. 8 Povzeto po V. J. Vazzaz v S. Pličanič, G. Perenič, U. Prepeluh, B. Bugarič, T. Pucelj Vidović, V. J. Vazzaz, Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja : s pravom EU in primerjalnopravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 81 in 82. 2

drugi strani je Grafenauer 9 mnenja, da je opredelitev tako pozitivna kot tudi negativna, prav zaradi že omenjenih izjem iz 6. člena in zaradi določitve informacij, ki ne spadajo med informacije javnega značaja. Na vsak način pa lahko na podlagi 4. člena vidimo, da gre pri informaciji javnega značaja za informacijo, ki izhaja iz javnopravnih nalog organa in da mora biti vsebovana v materialni obliki (kot dokument, dosje, register...). 10 Pogoj, da informacija izvira iz delovnega področja organa, pomeni da gre za informacijo javnega značaja le takrat, ko je nastala ob izvajanju organovih javnopravnih nalog oziroma iz organove javnopravne dejavnosti, torej dela, ki ki se financira iz davkoplačevalskega denarja. 11 Nadaljni pogoj iz ZDIJZ je oblika. Gre za obliko, v kateri se informacija nahaja, in sicer mora iti za dokument, zadevo, dosje, register, evidenco ali drugo dokumentarno gradivo. Za vse te pojme pa zakon uporablja nadpomenko ''dokument''. Zaradi ohlapnosti tega pojma, lahko s pomočjo mednarodne teorije pridemo do zaključka, da štejemo informacijo za zajeto v dokumentu vedno, ko je le-ta vsebovana na katerem koli mediju, pri čemer ni pomembno, v kakšni obliki je informacija dejansko izražena. 12 Podobnega mnenja je tudi Vazzaz 13, ki meni, da so oblike navedene primeroma in ne taksativno ter da je pojem dokumenta potrebno razumeti kot vsak materializiran napis, najsibo natisnjen, natipkan, magnetno, elektronsko ali kako drugače. To, da je informacijo organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pa jo pridobil od tretjih oseb, je pogoj, katerega namen je, da se ne glede na izvor informacij zajamejo vse, ki jih ima organ v svoji posesti, kar pomeni, da je pomembno to, da ima organ dokument oziroma informacijo pri sebi v času, ko dobi zahtevo do dostopa, tudi če je določen dokument pri organu le v namen pregleda, ali če je informacija nastala drugje. Pri vprašanju, če spada določena informacija v organovo področje dela, dejstvo, da se ta informacija nahaja pri organu, samo po sebi nakazuje na to, da sodi v okvir organovega dela. Bolj natančno: organ je dolžan informacije oziroma dokumente, ki jih je pridobil zaradi napake drugega organa oziroma drugega subjekta ali pa po naključju, in katerih vsebina ne sodi v okvir njegovega delovnega področja, takoj vrniti nazaj pošiljatelju oziroma predati organu, ki je za te informacije pristojen. Če tega ne stori, se sklepa, da dokument spada v okvir dela, iz česar sledi, da je organ na podlagi zakona dolžan omogočiti dostop do tega dokumenta. 14 Drugi odstavek 4. člena 15 ZDIJZ obravnava arhivsko gradivo:''arhivsko gradivo, ki ga hrani v okviru javne arhivske službe pristojni arhiv ali se hrani v lastni hrambi v skladu z zakonom, ki ureja arhive, ni informacija javnega značaja po tem zakonu. Za dostop 9 B. Grafenauer v B. Grafenauer, B. Brezovnik, Javna uprava, Pravna fakulteta Univerze v Mariboru, Maribor, 2006, stran 85. 10 Povzeto po Vazzaz v Pličanič, et al., n. d., stran 82. 11 Povzeto po Vazzaz v Pličanič, et al., n. d., stran 82 in 83. 12 Povzeto po Žurej v Čebulj, et al., n. d., stran 119. 13 Vazzaz v Pličanič, et al., n. d., stran 84. 14 Povzeto po Žurej v Čebulj, et al., n. d., stran 121. 15 ZDIJZ, Uradni list RS, št. 51/2006 UPB2, 117/2006 ZdavP-2, 23/2014, 50/2014, 19/2015 odl. US in 102/2015, člen 4/II. 3

do arhivskega gradiva iz prejšnjega stavka se uporabljajo določbe zakona, ki ureja varstvo dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhive, za ponovno uporabo tega gradiva pa določbe tega zakona.'' Pove nam, da v primeru informacij, ki se nahajajo v arhivskem gradivu, ne gre za informacije javnega značaja in nas za dostop do tega gradiva napoti na zakon, ki ureja arhive in arhivsko gradivo; v primeru Slovenije je to Zakon o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (ZVDAGA) 16. ZDIJZ v zadnjem, tretjem odstavku 4. člena 17 opredeljuje ponovno uporabo informacij javnega značaja:''ponovna uporaba informacij javnega značaja pomeni uporabo s strani fizičnih oseb ali pravnih oseb za pridobitne ali nepridobitne namene razen za prvotni namen v okviru javne naloge, zaradi katerega so bili dokumenti izdelani. Uporaba informacij za izvajanje javnih nalog v organu ali izmenjava informacij med organi za izvajanje javnih nalog se ne šteje za ponovno uporabo informacij.'' Na podlagi napisanega v členu vidimo, da je s ponovno uporabo informacij mišljena vsaka uporaba informacije, bodisi gre za reprodukcijo, proizvodnjo, objavo, analizo... bodisi za kako drugo obliko uporabe informacije, subjekti ponovne uporabe pa so tako pravne kot fizične osebe. Pod ponovno uporabo informacije javnega značaja pa ne spada uporaba informacije za prvotni namen v okviru javne naloge, zaradi katerega so bili izdelani, pri čemer pa ni definirano, kaj spada v izvajanje javnih nalog, manjka pa tudi opredelitev, kaj je to prvotni namen. Pridobitni ali nepridobitni namen uporabe informacije javnega značaja ni pomemben z vidika, ali gre za ponovno uporabo informacije javnega značaja. Pomen te razlike je v tem, ali lahko organ za ponovno uporabo zaračuna. 18 V primeru, da želi subjekt ponovno uporabiti informacijo za pridobitne namene, mu lahko organ postavi ceno, ki pa ne sme preseči stroškov zbiranja, priprave, razmnoževanja in običajnega donosa vloženih sredstev. 19 To pa ne velja pri vsakem organu. V 34.a členu 20 ZDIJZ so podani pogoji, ki jih mora organ izpolnjevati, da lahko zaračuna ceno ponovne uporabe, ne pa samo mejnih stroškov. Kot že rečeno, v členu manjka opredelitev prvotnega namena in okvira javnih nalog. Za prvotni namen sklepamo, da je mišljena vsakršna uporaba informacije, ki je v predvidenih postopkih pričakovana. Za izvajanje javnih nalog pa vzamemo, da gre za vsako uporabo informacije javnega značaja v uradnem postopku, pri tem pa izvajanja ne omejimo samo na organe, tako da sem spadajo tudi drugi subjekti, ki uveljavljajo pravice in dolžosti pred organi. 21 16 Zakon o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (ZVDAGA), Uradni list RS, št. 30/06 in 51/14. 17 ZDIJZ, Uradni list RS, št. 51/2006 UPB2, 117/2006 ZdavP-2, 23/2014, 50/2014, 19/2015 odl. US in 102/2015, člen 4/III. 18 Povzeto po Žurej v Čebulj, et al., n. d., stran 130. 19 Povzeto po N. Pirc Musar v N. Pirc Musar, S. Rodež, S. Bien Karlovšek, M. Prelesnik, Vstopite, dostop je prost! : dostop do informacij javnega značaja, V sožitju javnosti in zasebnosti, Informacijski pooblaščenec, Ljubljana, 2006, stran 20. 20 ZDIJZ, Uradni list RS, št. 51/2006 UPB2, 117/2006 ZdavP-2, 23/2014, 50/2014, 19/2015 odl. US in 102/2015, člen 34.a. 21 Povzeto po Žurej v Čebulj, et al., n. d., stran 131. 4

2.2 Načelo prostega dostopa Iz 5. člena ZDIJZ je razvidno načelo prostega dostopa do informacij javnega značaja in s tem bistvo zakonske ureditve dostopa do le-teh. V prvem odstavku 5. člena 22 je zapisano naslednje:''informacije javnega značaja so prosto dostopne pravnim ali fizičnim osebam (v nadaljnjem besedilu: prosilci).'' V drugem odstavku 23 pa je določeno:''vsak prosilec ima na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis.'' Pomen načela prostega dostopa je v tem, da omogoča popolno prostost do dostopa do teh informacij. Prosilec torej ni dolžan imeti in izkazati določenega razloga, zakaj si želi pridobiti neko informacijo. Prav tako je vpogled v dokumente, kjer se zadevne informacije nahajajo, brezplačen. Organ lahko zaračuna za prepis, fotokopijo ali elektronski zapis informacije oziroma dokumenta, ampak samo materialne stroške (o ceni ponovne uporabe je že napisano na drugem mestu v nalogi). Z vpisom načela prostega dostopa je zakonodajalec na sodoben in liberalen način uredil dostop do informacij javnega značaja. Dostop je tako tudi urejen širše, kot ga opredeljuje Ustava Republike Slovenije, katere 39. člen sicer res določa, da ima pravico do dostopa do informacije vsakdo, ampak hkrati zahteva, da ima oseba v zakonu utemeljen pravni interes, kar pa ni najbolj logično. Namen pravice dostopa do informacij javnega značaja je seznanjenost in nadzor državljanov z delom javnih organov, ne pa to, da posameznik pridobi informacijo za lastne, pravne interese. Varovanje teh interesov je zagotovljeno že s pravico stranke, da se seznani z lastnimi podatki iz zbirk osebnih podatkov in s pravicami do vpogleda v spise v pravdnih, kazenskih, upravnih... postopkih. Pri pravici dostopa do informacij javnega značaja torej ne gre za pravni interes, temveč za političnega, kar pomeni, da je v ustavi zapisana zahteva o v zakonu utemeljenem pravnem interesu neprimerna in predstavlja potencialno nevarnost za krčenje pravice. Zakonodajelec ima namreč v sami Ustavi podlago za uvedbo zahteve po pravnem interesu, kar bi pomenilo omejitev dostopa. 24 Zgoraj napisano pa ni celoten domet načela prostega dostopa. Načelo vsebuje tudi pravno domnevo, ki omogoča vsakomur dostop do vseh informacij vseh zavezancev. Natančneje povedano to pomeni, da mora zavezanec v primeru zahteve za dostop do informacije javnega značaja dokazati, da (nekatere) informacije ne spadajo pod informacije javnega značaja oziroma da gre za informacijo javnega značaja, ampak za tako, ki predstavlja izjemo in da za njih ne velja prost dostop ter posledično dana pravna domneva. Če zavezanec ne dokaže, da gre za izjemo oziroma za informacijo, ki ni informacija javnega značaja, je v dvomu prosilcu potrebno dostop omogočiti. 25 22 ZDIJZ, Uradni list RS, št. 51/2006 UPB2, 117/2006 ZdavP-2, 23/2014, 50/2014, 19/2015 odl. US in 102/2015, člen 5/I. 23 ZDIJZ, Uradni list RS, št. 51/2006 UPB2, 117/2006 ZdavP-2, 23/2014, 50/2014, 19/2015 odl. US in 102/2015, člen 5/II. 24 Povzeto po Pličanič v Pličanič, et al., n. d., stran 85 in 86. 25 Povzeto po Pličanič v Pličanič, et al., n. d., stran 87. 5

2.3. Test javnega interesa Test javnega interesa (imenovan tudi test interesa javnosti) je test tehtanja. Uradnim osebam sodiščem v upravnih sporih in Informacijskemu pooblaščencu kot pritožbenemu organu pomaga pri presojanju, kaj prevladuje: pravica javnosti, da izve ali druge pravice oziroma izjeme v ZDIJZ. Gre za tehtanje med pozitivnimi in negativnimi učinki potencialnega razkritja informacije in nato odločitev, ali prevaga ena od zakonskih izjem ali pa javni interes oziroma pravica vedeti. Test javnega interesa velja za najvišjo obliko presoje, ki jo lahko posamezna država doseže pri dostopu do informacij javnega značaja. Ker je institut, ki lahko pokaže velike nepravilnosti in skrite napake v javnem sektorju, ga štejemo za bistven element ZDIJZ. Test omogoča razkritje informacij, ki zaradi v zakonu določenih izjem ne bi smele biti razkrite, pri čemer pa je pomembno poudariti, da je test javnega interesa izjema izjem, kar pomeni, da se ga mora uporabljati premišljeno in samo, ko se z njegovo uporabo odkrivajo dejstva, ki so posebnega pomena za širšo javnost. Definicija testa se s časom spreminja, zato je natančna opredelitev težka, je pa gotovo dobro, če ni absolutnih izjem. 26 Uporabo testa javnega interesa je večina držav uvedla šele po letu 1997, tako da gre za relativno novo smernico na področju dostopa do informacij javnega značaja. V naš ZDIJZ je bil uveden leta 2005 z novelo ZDIJZ-A v drugem odstavku 6. člena, kjer se nahaja tudi v danes veljavnem zakonu. 27 Zanimivo je, da je z zapisom v ZDIJZ-A v slovenski zakonodaji bil vnešen šele drugič (prvič se je to zgodilo v Zakonu o arhivskem gradivu in arhivih). 28 Kot že omenjeno, je test javnega interesa izjema, ki se jo mora uporabljati premišljeno. V duhu tega je pri vprašanju, kdaj in kako uporabljati test, dobro povzeti misel britanskega informacijskega pooblaščenca, po kateri se bi s testom naj odkrivalo tisto, kar je v interesu javnosti, ne pa stvari, ki so za javnost zgolj interesantne. Podobni ideji so sledila mnoga sodišča, med njimi tudi slovenska in v odločbah nakazala razlikovanje med informacijami, ki so javnosti samo zanimive in med takimi, ki so v njenem interesu. Pogosta situacija, pri kateri je potreben test javnega interesa, je, ko si nasproti stojita različna javna interesa. Gre za (javni) interes ohranitve informacij nedostopnih javnosti in (javni) interes za razkritje. Razlog za tovrstno nasprotovanje je v tem, da bi se z razkritjem določen organ osmešilo in osramotilo ali pa bi se v organu odkrilo koruptivno delovanje, nesposobnost... vse to pa bi prizadelo organovo verodostojnost. Po drugi strani pa je gotovo, da spadata odgovornost in dobro upravljanje v javnem sektorju v javni interes, kar je pri uporabi testa oziroma pri odločanju o razkritju informacij potrebno upoštevati. Okoliščine, ko imamo nasprotujoča si javni in zasebni 26 Povzeto po N. Pirc Musar v N. Pirc Musar, S. Rodež, A. Petrič, Kako in kdaj uporabljati test javnega interesa? : Novela Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Ministrstvo za javno upravo : Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja, Ljubljana, 2005, stran 21 in 22. 27 ZDIJZ, Uradni list RS, št. 51/2006 UPB2, 117/2006 ZdavP-2, 23/2014, 50/2014, 19/2015 odl. US in 102/2015, člen 6/II. 28 Povzeto po N. Pirc Musar v Slovenija, N. Pirc Musar, M. Prelesnik, S. Bien, Predpisi s področja prava varstva osebnih podatkov in dostopa do informacij javnega značaja, Zbirka predpisov / GV Založba, GV Založba, Ljubljana, 2006, stran 22. 6

interes, se v javnem sektroju najpogosteje pojavijo pri odločanju o varovanih osebnih podatkih in poslovnih skrivnostih. Glavni faktor za odločitev v korist javnega interesa pri teh izjemah predstavlja poraba javnega denarja. V primeru, da se javni denar ni porabljal, do razkritja informacij ne bo prišlo. Organi mnogokrat menijo, da bi zahtevana informacija zaradi zapletenosti prosilca lahko zavedla in s tem povzročila napačno interpretacijo informacije pri prosilcu oziroma v javnosti. Takšna obrazložitev ni razlog za zavrnitev zahteve, temveč se organu naloži, da informacijo bolje predstavi oziroma da jo dodatno obrazloži. 29 Ker je odprtost informacij javnega značaja sama po sebi v interesu javnosti, kar izhaja iz samega zakona (in česar posledica je tudi bila uvedba testa javnega interesa), morajo organi objavljati razloge sprejemanje svojih odločitev, tako strokovnih kot političnih in zagotavljati dostop do informacij, ki jih imajo. Zaradi takšne ureditve to za javnost pomeni mnoge koristi, ki jih test javnega interesa samo še potencira. Možnost dostopa do informacij omogoča boljše razumevanje določenih vsebin, kar javnosti daje možnost razpravljanja znotraj civilne javnosti, kot tudi na relaciji javnost oblast. Zaradi možnosti nadzora se manjša možnost nesankcioniranega neodgovornega in koruptivnega ravnanja uradnikov in funkcionarjev. Preglednost na le-te ustvarja določen pritisk, ki vodi k sprejemanju bolj premišljenih odločitev, kar posledično povzorča dvig nivoja uradništva samega. Zaradi dostopnosti do podatkov o porabi javnega denarja ima javnost na eni strani npr. pregled nad tem, koliko zapravijo funkcionarji za prenočišča, transport ipd., s čimer bi se naj spodbudila poštenost in varčnost le-teh, po drugi pa nad npr. razpisnimi postopki pri javnih naročilih, kjer se zaradi tega zmanjša možnost korupcije in prispeva k iskanju ponudb z najboljšim razmerjem med ceno in kakovostjo. Nezanemarljiva korist je tudi objavljanje informacij s področja javnega zdravja in varnosti. Veliko morebitnih izbruhov bolezni in tudi nesreč se prepreči zaradi hitrega razkritja informacij o dognanjih znanstvenikov. To pa ima za posledico tudi večje zaupanje javnosti v stroko. 30 Kljub vsem navedenim koristim in pozitivnim učinkom razkrivanja informacij pa vseeno v nekaterih primerih dostop ni dovoljen. Takrat govorimo o izjemah, ki so v našem sistemu razdeljene na absolutne in relativne. Absolutne, ki jih je v ZDIJZ 5, testa ne dovoljujejo. Prva takšna izjema je pri tajnih podatkih z najvišjima stopnjama tajnosti. Ti stopnji sta označeni s TAJNO in STROGO TAJNO. Test javnega interesa pa se sme uporabiti, če so podatki označeni z INTERNO in ZAUPNO. Absolutne izjeme so tudi podatki, ki jih za statistično analizo zbira Statistični urad Republike Slovenije. Nadalje testa ni moč uporabiti pri davčnih tajnostih fizičnih oseb (razen v primeru že končanega davčnega postopka oziroma če je zavezanec obveznost ugotovil v obračunu davka in ga ni plačal v roku), kot tudi ne pri davčnih podatkih, ki jih je organ tuje države posredoval organu Slovenije. Zadnja absolutna izjema se nanaša na podatke, ki so pripravljeni na podlagi tajnih podatkov mednarodne organizacije ali tuje 29 Povzeto po Pirc Musar v Pirc Musar, Rodež, et al., Kako in kdaj..., stran 23 in 24. 30 Povzeto po Pirc Musar v Pirc Musar, Rodež, et al., Kako in kdaj..., stran 25 in 26. 7

države, s katero ima Slovenija sklenjeno mednarodno pogodbo o posredovanju oziroma izmenjavi tajnih podatkov. 31 3. UREDITEV PRED VZPOSTAVITVIJO REGISTRA ZAVEZANCEV ZDIJZ je od svojega sprejetja leta 2003 bil mnogokrat spremenjen in dopolnjen. Že do leta 2006 so bile z novelo uvedene pomembne novosti, kot sta test interesa javnosti in ponovna uporaba informacij javnega značaja. Ustanovitev Informacijskega pooblaščenca je botrovala naslednji noveli in posledično do takrat najcelovitejšem ZDIJZ, to je ZDIJZ-UPB2 (Uradni list RS, št. 51/06). 32 V nadaljevanju naloge sledi primerjava nekaterih pomembnejših členov oziroma sprememb (predvsem tistih, ki se nanašajo na register zavezancev) omenjenega ZDIJZ- UPB2 33, novele ZDIJZ-C 34, s katero je bil uveden register zavezancev za informacije javnega značaja in najnovejšo novelo ZDIJZ-E 35 oziroma zdaj veljavnim ZDIJZ. 3.1 Primerjava med ZDIJZ-UPB2, ZDIJZ-C in ZDIJZ-E Prva vidnejša sprememba se pojavi že v prvem členu, kjer je z ZDIJZ-C črtan tretji odstavek. 36 V ZDIJZ-UPB2 je ta odstavek določal, da:''ministrstvo, pristojno za upravo (v nadaljnjem besedilu: ministrstvo), na podlagi podatkov Poslovnega registra Republike Slovenije na svetovnem spletu objavi in redno osvežuje informativni katalog organov iz prvega odstavka tega člena.'' 37 Z ZDIJZ-C je nato dodan 1.a člen 38, ki poleg organov iz prvega člena doda še poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava in v svojih odstavkih določa, kdaj gre za prevladujoč vpliv in za katere subjekte velja. S 3.a členom 39 je zakonodajalec z ZDIJZ-C razjasnil nekaj pojmov, ki so se v zakonu znašli na podlagi te novele, kar je nato še nadgradil v 3.a členu 40 z ZDIJZ-E z razlago še večih pojmov. Eno največjih sprememb ZDIJZ-C gotovo predstavljajo členi 3.b, 3.c in 3.č. Vsi ti imajo za svojo vsebino register zavezancev za informacije javnega značaja (v 31 Povzeto po Pirc Musar v Pirc Musar, Prelesnik, et al., Predpisi s področja..., stran 27. 32 Povzeto po Pirc Musar v Pirc Musar, Rodež, et al., Vstopite, dostop..., stran 5. 33 Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (uradno prečiščeno besedilo) (ZDIJZ-UPB2), Uradni list RS, št. 51/06. 34 Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ-C), Uradni list RS, št. 23/14. 35 Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ-E), Uradni list RS, št. 102/15. 36 Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (neuradno prečiščeno besedilo št. 8) (ZDIJZ), Uradni list RS, št. 51/2006 UPB2, 117/2006 ZdavP-2 in 23/2014, člen 1/III. 37 ZDIJZ-UPB2, člen 1/III. 38 ZDIJZ (NPB št. 8), 1.a. 39 ZDIJZ (NPB št. 8), 3.a. 40 ZDIJZ, Uradni list RS, št. 51/2006 UPB2, 117/2006 ZdavP-2, 23/2014, 50/2014, 19/2015 odl. US in 102/2015, člen 3.a 8

nadaljevanju: register zavezancev). Prvi odstavek 3.b člena 41 določa, kdo vzpostavi in vodi register zavezancev ter koga se v le-tega vpiše. V drugem odstavku 3.b člena 42 so navedeni podatki, ki jih mora register zavezancev vsebovati, tretji odstavek pa:''z namenom zagotavljanja večje preglednosti glede članov poslovodnih organov, organov upravljanja/.../ vsebuje tudi naslednje njihove podatke iz poslovnega in sodnega registra: ime in priimek osebe; vrsta zastopnika oziroma tip člana nadzornega organa; datum imenovanja oziroma podelitve pooblastila.'' 43 V četrtem odstavku 44 je napisano, na podlagi česa se zavezanca vpiše oziroma izbriše iz registra, peti odstavek 45 pa postavlja domnevo, da je pravna oseba zavezanec po tem zakonu, če je vpisana v registru zavezancev in hkrati določa dve situaciji, ko lahko zavrne dostop do informacij javnega značaja. Pravna oseba mora za to izkazati, da ne izpolnjuje pogojev za zavezanca po tem zakonu ali pa da so zahtevane informacije nastale, ko poslovni subjekt ni bil pod prevladujočim vplivom oseb javnega značaja. Šesti odstavek 46 določa brezplačno dostopnst in javnost podatkov, ki so v registru zavezancev, zadnji odstavek 47 pa pove, za kaj vse uporablja podatke iz registra ministrstvo, pristojno za finance. V prvem odstavku 3.c člena 48 je govora o pridobivanju podatkov pristojne organizacije za namen vzpostavitve in vodenja registra zavezancev. Podatke lahko pridobiva samodejno in brezplačno iz sodnega in poslovnega registra Slovenije, centralnega registra nematerializiranih vrednostnih papirjev in drugih uradnih evidenc. Drugi odstavek 49 ureja pridobivanje podatkov pristojne organizacije za potrebe izračunavanja posrednih deležev države, samoupravnih lokalnih skupnosti in drugih oseb javnega prava v osnovnem kapitalu poslovnih subjektov, in sicer je določeno, da se glede omejitev dostopa do podatkov na način, ki omogoča ugotovitev, če je določena oseba ustanovitelj oziroma družbenik v subjektu vpisa, ne uporablja določba zakona, ki ureja sodni register. Tretji odstavek 50 nam pove, da je naloga ministra, pristojnega za upravo, da določi način in roke za pridobivanje podatkov od upravljavcev uradnih evidenc. Celoten 3.č člen 51 ima za svojo vsebino posredovanje podatkov za vpis (in izbris) subjekta v register zavezancev. Prvi odstavek 52 tako ministrstvom in organom samoupravnih lokalnih skupnosti nalaga dolžnost posredovanja elektronske prijave za vpis v register zavezancev zavezancev iz svoje pristojnosti, kar morajo storiti najkasneje v 15 dneh po ustanovitvi osebe javnega ali zasebnega prava (oziroma od podelitve javnega pooblastila ali pričetka izvajanja javne službe). V enakem časovnem 41 ZDIJZ (NPB št. 8), člen 3.b/I. 42 ZDIJZ (NPB št. 8), člen 3.b/II. 43 ZDIJZ (NPB št. 8), člen 3.b/III. 44 ZDIJZ (NPB št. 8), člen 3.b/IV. 45 ZDIJZ (NPB št. 8), člen 3.b/V. 46 ZDIJZ (NPB št. 8), člen 3.b/VI. 47 ZDIJZ (NPB št. 8), člen 3.b/VII. 48 ZDIJZ (NPB št. 8), člen 3.c/I. 49 ZDIJZ (NPB št. 8), člen 3.c/II. 50 ZDIJZ (NPB št. 8), člen 3.c/III. 51 ZDIJZ (NPB št. 8), 3.č. 52 ZDIJZ (NPB št. 8), 3.č/I. 9

obdobju morajo posredovati elektronsko prijavo za izbris v primeru prenehanja obstoja pogojev za zavezanost po tem zakonu. Drugi odstavek 53 veljavnost roka iz prvega odstavka razširi tudi na osebe javnega prava, ki nastopajo kot ustanovitelji pri osebah zasebnega prava, ki niso gospodarske družbe. Tretji odstavek 54 določa, da pristojna organizacija izvede vpis oziroma izbris zavzanca iz registra zavezancev po prejemu popolne prijave in o tem obvesti prijavitelja, v odstavku pa je še navedeno, da način in vsebino prijave določi minister, pristojen za upravo. Zadnji odstavek 55 člena pove, da so podatki o izbrisanem zavezancu javno spletno dostopni še deset let po izbrisu. Vsi trije členi, ki se nanašajo na register zavezancev, so nespremenjeni v veljavnem ZDIJZ, se pravi se novela ZDIJZ-E na njih ni nanašala. Naslednja razlika, ki jo je prinesla novela ZDIJZ-C, je 4.a člen. Vsebina 4.a člena 56 so poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega značaja. Oba odstavka člena določata, kdaj oziroma katere informacije se pri takih subjektih štejejo za informacije javnega značaja. Novela ZDIJZ-E tega člena ni spreminjala. Z ZDIJZ-C je v petem členu dodan nov odstavek 57, ki nekoliko omejuje prost dostop do informacij javnega značaja. Organu daje pravico, da zavrne dostop do informacije v primeru, ko prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi svojo pravico dostopa do informacij javnega značaja oziroma takrat, ko je očitno, da je zahteva šikanoznega značaja. Prav tako je novost 5.a člen, ki v prvem odstavku organu nalaga, da zavrne dostop do informacije, če:''... se zahteva nanaša na podatek, glede katerega je dostop v skladu z zakonom prepovedan ali omejen tudi strankam, udeležencem ali oškodovancem v sodnem, upravnem ali z zakonom določenem nadzornem postopku.'' 58 Podoben je tudi drugi odstavek 59 - če se zahteva nanaša na podatek, glede katerega je v zakonu določeno varovanje tajnosti vira, mora organ prosilcu dostop do informacije zavrniti. V veljavnem ZDIJZ je 5.a člen še dopolnjen. Prvi in tretji odstavek 60, ki ustrezata prvemu in drugemu iz zakona z novelo ZDIJZ-C, sta dopolnjena s tem, da organ zavrne tudi ponovno uporabo, drugi odstavek 61 pa določa zavrnitev dostopa do informacije oziroma njene ponovne uporabe, če gre za podatek, ki je pridobljen za namene nadzornega postopka, ki ga vodi Banka Slovenije oziroma drug nadzorni organ, specializiran za finančni nadzor. Velja za čas, ko postopek še poteka. Prav tako pa je zavrnitev mogoča po končanem postopku, če bi razkritje povzročilo škodo drugi osebi ali ogrozilo izvajanje nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek. 53 ZDIJZ (NPB št. 8), 3.č/II. 54 ZDIJZ (NPB št. 8), 3.č/III. 55 ZDIJZ (NPB št. 8), 3.č/IV. 56 ZDIJZ (NPB št. 8), 4.a. 57 ZDIJZ (NPB št. 8), 5./V. 58 ZDIJZ (NPB št. 8), 5.a/I. 59 ZDIJZ (NPB št. 8), 5.a/II. 60 ZDIJZ, Uradni list RS, št. 51/2006 UPB2, 117/2006 ZdavP-2, 23/2014, 50/2014, 19/2015 odl. US in 102/2015, člen 5.a/I, III. 61 ZDIJZ, Uradni list RS, št. 51/2006 UPB2, 117/2006 ZdavP-2, 23/2014, 50/2014, 19/2015 odl. US in 102/2015, člen 5.a/II. 10

Nadaljna primerjava ZDIJZ-UPB2 in njegovih novel oziroma danes veljavnega zakona pokaže še nekatere spremembe oziroma novosti, ki pa z registrom zavezancem nimajo direktne povezave. Zaradi tega za potrebe tega diplomskega dela niso tako relevantne in ne bodo podrobneje obdelane. Iz zgoraj opisanih pa se da razbrati, da razvoj ZDIJZ stremi k bolj podrobni in pregledni ureditve področja informacij javnega značaja z uvajanjem orodja kot je register zavezancev in uvrstitvijo poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava med zavezance. Po drugi strani pa se najdejo tudi določbe, kot je peti odstavek petega člena, ki prost dostop omejujejo. V konkretnem primeru gre sicer za upravičeno omejitev, je pa ob takih in podobnih določbah vedno potrebna pozornost, da ne bi prišlo do zlorab s strani zakonodajalca, ki bi zavezancem omogočale pretirano skrivanje informacij in s tem zmanjšanja (že pridobljenega nivoja) transparentnosti. 4. REGISTER ZAVEZANCEV ZA INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA 4.1 Vzpostavitev Register zavezancev je bil vzpostavljen na podlagi Pravilnika o vzpostavitvi in vodenju Registra zavezancev za informacije javnega značaja, ki ga je izdal minister za notranje zadeve. Datum objave pravilnika je 24. 6. 2014, veljati pa je začel 25. 6., torej dan po objavi. S pravilnikom je bilo določeno, da bo register zavezancev vzpostavila in vodila Agencija Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve AJPES (v nadaljevanju: AJPES). V pravilniku so prav tako določeni način in roki za prevzemanje podatkov od upravljancev uradnih evidenc za namene vzpostavitve in vodenja registra zavezancev, način dostopa do podatkov iz registra in način in vsebina prijave zavezancev v register zavezancev. Določeni so tudi podatki o zavezancih, ki se bodo obdelovali v registru zavezancev (firma ali naziv, sedež, matična in davčna številka, pravna podlaga za vpis v register, datum vpisa...) in da bo register zavezancev javno in brezplačno dostopen na spletu. Kot že omenjeno v prejšnjem poglavju, so z novelo ZDIJZ-C med zavezance prišli tudi poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. V ZDIJZ in pravilniku je določeno, da se o teh zavezancih v registru obdelujejo še dodatni podatki, in sicer osnovni podatki o zastopnikih in članih nadzornega organa in podatki o posrednem in neposrednem deležu oseb javnega prava v kapitalu zavezanca. Te zavezance se v register vpiše neposredno na podlagi podatkov iz uradnih evidenc, za razliko od ostalih zavezancev, za katere morajo podatke posredovati občine in ministrstva (za vse tiste, ki po zakonu spadajo pod njihovo pristojnost). Vzpostavitev registra, v katerem so tudi subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava in njihova vodstvena sestava, doprinaša tudi k izpolnitvi 11

obveznosti do Evropske unije, saj se z njegovo pomočjo udejanjajo priporočila št. 8 Sveta EU iz leta 2013 v zvezi z z Nacionalnim reformnim programom. 62 S pravilnikom je bilo določeno tudi do kdaj mora AJPES register zavezancev vzpostaviti. V 13. členu 63 tako piše, da je AJPES moral do 17. septembra 2014 na svoji spletni strani objaviti obliko datoteke za prvo posredovanje podatkov o osebah javnega prava s strani pristojnih ministrstev, le-ta pa so morala AJPES v roku meseca od objave posredovati podatke o zavezancih iz svoje pristojnosti. Nadalje je določeno, da je moral AJPES do 17. septembra 2014 omogočiti prijavo za vpis v register zavezancev, o čemer je moral obvestiti zavezane organe iz 8. člena pravilnika. Organi iz tega člena so bili dolžni izpolniti svoje obveznosti glede prijave do 17. oktobra 2014, to pa je tudi datum, ko je prišlo do dejanske vzpostavitve registra zavezancev. 4.2 Značilnosti in namen Definicija registra zavezancev je podana na straneh AJPES in se glasi:''register zavezancev za informacije javnega značaja (RZIJZ) je enotna informatizirana baza podatkov o zavezancih, ki morajo nuditi prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo.'' 64 Po eni strani gre za učinkovito orodje, s katerim lahko državni organi, v prvi vrsti Informacijski pooblaščenec, izvajajo nadzor nad zavezanci, po drugi pa je pomemben pripomoček za prosilce in medije, ki želijo dostopa do informacij in jim dodatno omogoča uveljavljanje pravice vedeti. 65 V registru zavezancev se nahajajo tako (javnopravni) organi iz 1. člena veljavnega ZDIJZ, kot tudi poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava iz 1.a člena tega zakona. AJPES podatke za register zavezancev pridobiva od ministrstev in organov samoupravnih lokalnih skupnosti, ki so podatke o zavezancih iz svoje pristojnoti dolžni sporočati in samodejno iz centralnega registra nematerializiranih vrednostnih papirjev, poslovnega in sodnega registra in drugih uradnih evidenc. Podatki, ki se v registru zavezancev nahajajo, so naziv ali firma pravne osebe, sedež in poslovni naslov, davčna in matična številka, podatki o prijavitelju, če je vpis opravljen na podlagi prijave, podatki o drugi pravni podlagi za vpis v register zavezancev, datum vpisa (in izbrisa). Vsebuje tudi delež oseb javnega prava v osnovnem kapitalu, ki se vpiše tudi pri zavezancih, pri katerih ta delež ne vpliva na status zavezanca. Pomembnost podatka je seveda veliko večja pri poslovnih subjektih pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Zadnji podatek, ki je v registru zavezancev, je pravna podlaga za podelitev javnega pooblastila ali izvajanje javne službe. Ta podatek mora 62 Povzeto po: Ministrstvo za Notranje zadeve, V veljavi Pravilnik o vzpostavitvi in vodenju Registra zavezancev za informacije javnega značaja, URL: http://www.mnz.gov.si/nc/si/novinarsko_sredisce/novica/article/12027/8929/ (25. 8. 2017) 63 Pravilnik o vzpostavitvi in vodenju Registra zavezancev za informacije javnega značaja, Uradni list RS, št. 47/14, člen 13. 64 AJPES, Zavezanci za informacije javnega značaja, URL: http://www.ajpes.si/registri/drugi_registri/zavezanci_za_informacije_javnega_znacaja (26. 8. 2017) 65 Povzeto po: N. Pirc Musar v N. Pirc Musar (ur.), T. Kraigher Mišič (ur.), Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ) s komentarjem, Zbirka predpisov / Uradni list Republike Slovenije, Uradni list Republike Sloveniji, Ljubljana, 2017 12

biti vsebovan, ker je pri izvajalcih javnih služb oziroma nosilcih javnega pooblastila informacija javnega značaja vezana na delovno področje in organ mora posredovati zahtevane informacije javnega značaja z vseh teh področij. Sam vpis v register zavezancev se opravi na dva načina avtomatično na podlagi podatkov iz uradnih evidenc in na podlagi prijave za vpis. Ob vpisu se navede tudi podatek o tem, na kateri način je prišlo do vpisa, v primeru prijave pa tudi, kdo je prijavitelj, vpiše pa se tudi podatek o tem, če gre za zavezanca po 1. členu ali po 1.a členu veljavnega ZDIJZ. Pri poslovnih subjektih pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava se v register zavezancev dodatno vnesejo podatki o članih poslovodnih organov, organov upravljanja, drugih zastopnikov in članov nadzornih organov, kljub temu da se ti podatki že nahajajo v poslovnem in sodnem registru. Gre za ime in priimek osebe, vrsto zastopnika oziroma tip člana nadzornega organa in datum imenovanja oziroma podelitve pooblastila. Ti podatki se navedejo z namenom večje preglednosti, zato ni najbolj logično, da se vpisujejo samo pri zavezancih iz 1.a člena, ne pa tudi pri tistih iz 1. člena. 66 Za pravno osebo, ki je vpisana v registru zavezancev, velja domneva, da je zavezanec po veljavnem ZDIJZ, kar pomeni, da je dolžna dati na voljo informacije javnega značaja. V kolikor je subjekt mnenja, da je neupravičeno vpisan v registru zavezancev, ima to možnost dokazovati v postopku zahteve za dostop do informacij javnega značaja oziroma za njihovo ponovno uporabo, in sicer tako, da dokaže, da ne izpolnjuje pogojev za zavezanca oziroma da so zahtevane informacije nastale v času, ko ni bil pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (samostojnega pravnega sredstva za izpodbijanje vpisa subjekt torej nima). Posledično s tem zavrne dostop do informacij javnega značaja, na kar se prosilec lahko pritoži. To pritožbo obravnava Informacijski pooblaščenec, ki preveri tudi pravilnost vpisa v register zavezancev. V primeru ugotovitve nepravilnosti vpisa zaradi neizpolnjenosti pogojev, prosilčevo zahtevo zavrne. Ne obstaja pa nasprotna domneva, torej da subjekt, ki ni vpisan v registru zavezancev, ni zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja. V kolikor izpolnjuje pogoje za zavezanca, bo ob morebitnem postopku v zvezi z zahtevo za dostop do informacij to, da gre za zavezanca, potrjeno, saj je preverjanje pogojev zavezanosti eden elementov takega postopka. 67 Kot že omenjeno, so podatki iz registra zavezancev javni in brezplačno dostopni, nahajajo pa se na strani AJPES, kjer omogoča tudi:''...enostavno ponovno uporabo podatkov preko objave erzijz v odprtem, strojno berljivem formatu (struktura XML)''. 68 V primeru, da se subjekt iz registra zavezancev izbriše, se informacija o vpisu pri AJPES ohrani še deset let od izbrisa. 69 Kot orodje je ima register zavezancev poseben pomen tudi za Ministrstvo za finance. Le-to pridobiva in uporablja podatke iz njega za izvajanje javnih nalog na finančnem 66 Povzeto po: Pirc Musar v Pirc Musar, Kraigher Mišič, et. al., Zakon o dostopu..., stran 62, 64 in 65. 67 Povzeto po: Pirc Musar v Pirc Musar, Kraigher Mišič, et. al., Zakon o dostopu..., stran 65 in 66. 68 Pirc Musar v Pirc Musar, Kraigher Mišič, et. al., Zakon o dostopu..., stran 67. 69 Povzeto po Pirc Musar v Pirc Musar, Kraigher Mišič, et. al., Zakon o dostopu..., stran 67. 13

področju oziroma za svoje druge potrebe. Tako na podlagi teh podatkov ministrstvo sestavlja razne sezname, kar mu nalaga zakonodaja. Pri tej zakonodaji je vredno izpostaviti Zakon o preglednosti finančnih odnosov o ločenem evidentiranju različnih dejavnosti 70, saj se z njim implementira določbe Direktive Komisije 2006/111/ES o preglednosti finančnih odnosov med državami članicami in javnimi podjetji ter o finančni preglednosti znotraj določenih podjetij. Ta direktiva služi preprečevanju nelojalne konkurence na trgu EU in podaja definicijo javnega podjetja kot pravne osebe:''..., ki izvaja tržno dejavnost in na katero imajo lahko državni organi ali organi samoupravnih lokalnih skupnosti neposredni ali posredni prevladujoč vpliv'' 71. Podatki iz registra zavezancev, ki jih AJPES pošilja v odprtem, strojno berljivem formatu, s čimer se omogoča hitro procesiranje, služijo ministrstvu, pristojnemu za finance, za sestavo seznamov javnih kreditnih institucij in javnih podjetij. Ti seznami so nato tudi javno objavljeni. 72 Po tehnični plati je pomembna lastnost registra zavezancev, da so podatki v njem redno osveženi. AJPES namreč večino podatkov pridobiva iz uradnih evidenc dnevno in brezplačno. Ker pa za vse subjekte samodejno ni moč pridobiti podatkov o tem, da so zavezanci, so za njih potrebni ročni vpisi. Rok za podajo prijave za vpis je 15 dni od ustanovitve osebe javnega prava (oziroma podelitve javnega pooblastila ali začetka izvajanja gospodarske javne službe). Enako časovno obdobje pa je dano na voljo tudi po prenehanju pogojev za zavezanca pri podaji prijave za izbris. Za prijave vpisa v register vseh teh subjektov morajo skrbeti vse osebe javnega prava, ki v njih nastopajo kot utanovitelji. V prvi vrsti pa je to naloga ministrstev in organov samoupravnih lokalnih skupnosti. Tako morajo občine preko spletnega elektronskega obrazca podati prijave za vse zasebne zavode, gospodarske družbe in društva, katerim so podelile koncesijo. Enako morajo storiti ministrstva za osebe javnega prava, ki jim je koncesija podeljena s strani države. Prijavo poda tisto ministrstvo, pod katerega spada področje delovanja osebe javnega prava s koncesijo. Prijave se lahko podajo tudi na večih pravnih podlagah, prav tako pa jih lahko za en subjekt posreduje več prijaviteljev. Primer tega je Slovenski državni holding (SDH), ki je bil že oktobra leta 2014 vpisan na podlagi avtomatiziranega prenosa podatkov kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Oktobra leta 2015 pa ga je Ministrstvo za finance vpisalo po drugi pravni podlagi. To je storilo zaradi tega, ker ima SDH javno pooblastilo in je torej zavezanec tudi po 1. členu veljavnega ZDIJZ. Prav tako pa je prišlo že do vpisov zaradi odločitev Informacijskega pooblaščenca: Ministrstvo za javno upravo je na primer leta 2016 opravilo vpis Študentske organizacije univerze v Ljubljani kot zavezanca po 1. členu veljavnega ZDIJZ na podlagi take odločbe. 73 Register zavezancev je baza podatkov. Njegov namen je, da na enem mestu omogoči vsakemu interesentu, da kadarkoli pogleda, natančno kateri poslovni subjekti so porabniki javnih sredstev; se pravi državni organi, organi lokalnih skupnosti, javni 70 Zakon o preglednosti finančnih odnosov in ločenem evidentiranju različnih dejavnosti, Uradni list RS, št. 33/11. 71 Pirc Musar v Pirc Musar, Kraigher Mišič, et. al., Zakon o dostopu..., stran 67. 72 Povzeto po Pirc Musar v Pirc Musar, Kraigher Mišič, et. al., Zakon o dostopu..., stran 67. 73 Povzeto po Pirc Musar v Pirc Musar, Kraigher Mišič, et. al., Zakon o dostopu..., stran 68, 70 in 71. 14

skladi, druge osebe javnega prava in nosilci javnih pooblastil ter izvajalci javnih služb oziroma kateri subjekti poslujejo z državnimi ali občinskimi sredstvi, torej poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom države, občin ali drugih oseb javnega prava. S tem se olajša delo zainteresirani osebi. Predvsem taki, ki namerava zaprositi za dostop do informacij javnega značaja, saj ji to, da se subjekt nahaja v registru zavezancev da vedeti, da lahko pričakuje pridobitev zahtevanih informacij (seveda če le-te ne spadajo med izjeme po veljavnem ZDIJZ). Register zavezancev pa ne omogoča samo pregleda nad samimi poslovnimi subjekti, temveč tudi nad vodstvenim osebjem (vsaj pri subjektih pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava), kar interesentu omogoči še lažji vpogled v to, kdo je odgovoren za (dobro ali slabo) delovanje subjekta. Pri pregledu namembnosti registra zavezancev pa se moramo spomniti še na že opisan pomen, ki ga ima za Ministrsvo za finance, kateremu služi za ustvarjanje z zakonom določenih seznamov, kot tudi na njegovo funkcijo nadzora nad zavezanci s strani državnih organov. 74 4.3 Register zavezancev in Katalog zavezanih organov Pred vzpostavitvijo registra zavezancev je podobno funkcijo opravljal Katalog zavezanih organov (v nadaljevanju: katalog), ki ga je na podlagi tretjega odstavka 1. člena ZDIJZ-UPB2 75 objavilo ministrstvo, pristojno za upravo. Ministrstvo ga je bilo tudi dolžno redno osveževati, podatke pa je pridobivalo iz Poslovnega registra Republike Slovenije. Katalog je bil informativne narave in brez pravnih učinkov, dostopen pa je na arhivskem spletnem mestu Ministrstva za javno upravo. 76 Primerjava števila zavezancev v registru zavezancev in nekdanjem katalogu je težavna. Zavezanci v katalogu so namreč nazadnje omenjeni v Skupnem letnem poročilu o izvajanju ZDIJZ za leto 2010, ki se nahaja na straneh Ministrstva za javno upravo 77, kjer je zapisano, da jih je navedenih nekaj manj kot 10000 (za potrebe statistične primerjave v tej nalogi, jih bomo zaokrožili na to število), sam katalog pa se nahaja na 74 Povzeto po Ministrstvo za Notranje zadeve, Aktualno, URL: http://www.mnz.gov.si/si/o_ministrstvu/informacije_javnega_znacaja/transparentnost_in_dostop_do_informacij_javnega _znacaja/aktualno/ (27. 8. 2017) in po Prešern Mateja, Register zavezancev za informacije javnega značaja namen in pravne podlage, Ministrstvo za javno upravo, s.l., s.a., URL: http://www.mnz.gov.si/fileadmin/mnz.gov.si/pageuploads/ijz/rzijz-mju.pdf (27. 8. 2017) 75 ZDIJZ-UPB2, člen 1/III. 76 Ministrstvo za javno upravo arhivsko spletno mesto, Delovna področja, Transparentnost delovanja javnih organov, Katalog zavezanih organov, URL: http://www.arhiv.mju.gov.si/si/delovna_podrocja/nevladne_organizacije/transparentnost_delovanja_javnega_sektorja/kat alog_zavezanih_organov/index.html (10. 9. 2017) 77 Ministrstvo za javno upravo, Delovna področja, Transparentnost in dostop do informacij javnega značaja, Poročilo o stanju, Skupno letno poročilo za leto 2010, stran 7 URL: http://www.mju.gov.si/si/delovna_podrocja/transparentnost_in_dostop_do_informacij_javnega_znacaja/porocilo_o_stanj u/ (10. 9. 2017) 15