UNIVERZA V MARIBORU PRAVNA FAKULTETA SIMONA HADALIN ČRPANJE NEPOVRATNIH SREDSTEV EVROPSKE UNIJE Diplomsko delo Maribor, 2009
UNIVERZA V MARIBORU PRAVNA FAKULTETA DIPLOMSKO DELO ČRPANJE NEPOVRATNIH SREDSTEV EVROPSKE UNIJE Študent: Simona Hadalin Številka indeksa: 71136461 Študijski program: UNI-PRAVO Študijska smer: Poslovno gospodarska smer Mentor: Dr. Janja Hojnik Lektor: Jelka Hadalin Maribor, julij 2009
POVZETEK Evropska unija namenja velik del svojih sredstev ciljem kohezijske politike. Poglavitni cilj kohezijske politike je tako zmanjševanje razlik v razvitosti med območji EU doseganje gospodarske in socialne kohezije. To je zelo pomembno za usklajeno delovanje Skupnega trga. Za doseganje gospodarske in socialne kohezije tako države članice pridobijo sredstva Strukturnih skladov, to so Evropski socialni sklad in Evropski sklad za regionalni razvoj, ter sredstva Kohezijskega sklada. Sredstva so namenjena projektom, ki spodbujajo gospodarsko konkurenčnost na slabše razvitih območjih in ki ne samo ustvarjajo okoliščin potrebnih za Skupni trg, ampak omogočajo ljudem na območju cele EU boljšo kvaliteto življenja. Pomembno vlogo imajo poleg organov EU, predvsem Evropske komisije, tudi organi držav članic. Države članice vzpostavijo sistem, ki naj učinkovito organizira in nadzoruje razdeljevanje sredstev EU. Njihova naloga je med drugim končna izbira upravičencev do sredstev. Poleg omenjenih skladov Komisija razpisuje tudi programe, ki financirajo projekte na področjih, ki jim države članice na posvečajo dovolj pozornosti. Značilni predstavniki decentraliziranih programov so npr. 7. Okvirni program, Life+, Program vseživljenjskega učenja, CIP Okvirni program za konkurenčnost in inovativnost. V diplomski nalogi sem preučila najpomembnejše možnosti črpanja sredstev EU. Najprej sem na kratko opisala proračun EU. Nadalje sem se osredotočila na decentralizirane programe skupnosti, načela delovanja in njihove pravne podlage ter instrumente kohezijske politike, ti so ESS, ESRR in Kohezijski sklad. Centralizirane programe skupnosti sem predstavila po področjih, izpostavila sem le najpomembnejše programe. Za konec sem še povzela pomembne napotke za pisanje prijave na razpise. Ključne besede: Evropska unija, programi EU, strukturni skladi,evropski socialni sklad,evropski sklad za regionalni razvoj, Kohezijski sklad, kohezijska politika
ABSTRACT The European Union devotes a large part of it's funds for achieving aims of cohesion policy. The primary objective of cohesion policy is reducing the differences in development between the areas of EU - achievement of economic and social cohesion. This is very important for the harmonious functioning of the market. In order to achieve economic and social cohesion Member States obtain means from Structural Funds, those consist of European Social Fund, European Regional Development Fund, and Cohesion Fund resources. The funds are given to projects that promote economic competitiveness in less developed areas, and by that not only create the circumstances necessary for the common market, but enable residents of EU a better quality of life. An important role is given, in addition to the EU institutions, notably the European Commission, to the authorities of the Member States. Member States establish a system that effectively organize and supervise the distribution of EU funds. Their task is, inter alia, the final selection of beneficiaries of the funds. In addition to funding through the Cohesion and Structural Funds, the Commission tenders programs that fund projects in areas to which the Member States do not to pay enough attention. Typical representatives of the decentralized programs are for example 7. Framework Program, Life +, Life Long Learning Program or CIP - Framework Program. In the thesis, I considered the most important ways of gaining EU funds. At the beginning, I briefly described the EU budget. I furthermore focused on the decentralized programs: operating principles and their legal bases and instruments of cohesion policy as ESF, ERDF and the Cohesion Fund. Then I presented Centralized programs, organized by the areas. I highlighted only the most important programs, because there are too many to present them all. Finally, I summarized main guidelines for preparing the tender documentation. Key words: European Union, EU programs, structural funds, European Social Fund, European Regional Development Fund, Cohesion Fund, the Cohesion Policy
KAZALO 1. UVOD... 1 2. OSNOVNO O EU IN NJENIH FINANCAH... 3 2.1. Proračun EU... 3 3. NEPOVRATNA SREDSTVA EU... 6 3.1. Decentralizirani programi... 6 3.1.1. Zgodovinski pregled... 7 3.1.2. Pravna podlaga... 9 3.1.2.1. Akti Skupnosti... 9 3.1.2.1.1. Strateške smernice... 9 3.1.2.1.2. Uredbe... 10 3.1.2.2. Akti RS... 12 3.1.2.2.1. Nacionalni strateški referenčni okvir 2007 2013... 13 3.1.2.2.1.1. Operativni program razvoja okoljske in prometne infrastrukture za obdobje 2007 2013... 14 3.1.2.2.1.2. Operativni program za krepitev regionalnih razvojnih potencialov...15 3.1.2.2.1.3. Operativni program razvoja človeških virov... 15 3.1.3. Faze oblikovanja kohezijske politike... 16 3.1.4. Instrumenti izvajanja kohezijske politike... 18 3.1.4.1. Strukturni skladi... 18 3.1.4.1.1. Načela delovanja strukturnih skladov... 19 3.1.4.1.2. Prednostni cilji... 20 3.1.4.1.3. NUTS klasifikacija... 23 3.1.4.1.4. Evropski socialni sklad... 24 3.1.4.1.4.1. PRAVNE PODLAGE... 24 3.1.4.1.4.2. SREDSTVA... 24 3.1.4.1.4.3. CILJI... 25 3.1.4.1.4.4. IZVEDBA... 26 3.1.4.1.4.5. UPRAVIČENCI... 27 3.1.4.1.5. Evropski sklad za regionalni razvoj... 27 3.1.4.1.5.1. PRAVNE PODLAGE... 27 3.1.4.1.5.2. SREDSTVA... 28 I
3.1.4.1.5.3. CILJI... 28 3.1.4.1.5.4. IZVEDBA... 29 3.1.4.1.5.5. UPRAVIČENCI... 29 3.1.4.2. Kohezijski sklad... 30 3.1.4.2.1. Pravne podlage... 30 3.1.4.2.2. Sredstva... 30 3.1.4.2.3. Cilji... 31 3.1.4.2.4. Izvedba... 31 3.1.4.2.5. Upravičenci... 32 3.1.4.3. Pobude Skupnosti... 32 3.1.4.4. Evropska investicijska banka in sodelovanje med institucijami... 33 3.1.5. Nadzor nad izvajanjem kohezijske politike... 35 3.2. Centralizirani programi... 36 3.2.1. Informacijska družba... 36 3.2.1.1. Safer Internet Programme... 36 3.2.2. Podjetništvo... 37 3.2.2.1. Competitiveness and Innovation programme CIP... 37 3.2.3. Raziskave in inovacije... 38 3.2.3.1. Sedmi okvirni program... 39 3.2.3.1.1. Posebni program Sodelovanje... 39 3.2.3.1.2. Posebni program Zamisli... 39 3.2.3.1.3. Posebni program Ljudje... 40 3.2.3.1.4. Posebni program Zmogljivosti... 40 3.2.4. Energija in transport... 41 3.2.4.1. Marco Polo II... 41 3.2.5. Izobraževanje, usposabljanje in mladi... 42 3.2.5.1. Vseživljenjsko učenje... 42 3.2.5.2. Program Mladi v akciji... 44 3.2.6. Kultura in mediji... 44 3.2.6.1. Media 2007... 44 3.2.6.2. Program Kultura... 45 3.2.6.3. Program Evropa za državljane... 45 3.2.7. Zaposlovanje, socialne zadeve in enake možnosti... 46 3.2.7.1. Program Skupnosti za zaposlovanje in socialno solidarnost... 46 II
3.2.8. Okolje... 47 3.2.8.1. LIFE+... 47 3.2.9. Kmetijstvo in ribištvo... 47 3.2.9.1. Razvoj podeželja... 48 3.2.10. Instrument predpristopne pomoči (IPA)... 48 4. PRIPRAVA IN PRIJAVA PROJEKTA... 51 4.1. Iskanje finančnih virov... 51 4.2. Analiza razpisa... 51 4.3. Prilagoditev projektnega predloga... 52 4.4. Prijava... 52 5. SKLEP... 54 6. LITERATURA IN VIRI... 56 6.1. Literatura... 56 6.2. Pravni viri... 56 6.2.1. Slovenski pravni viri... 56 6.2.2. Pravni viri EU... 57 6.3. Internetni viri... 58 III
1. UVOD Evropska unija je že kmalu po svojem nastanku spoznala, da razlike med socialno in gospodarsko razvitostjo različnih območij Evropske unije (odslej EU) pomenijo veliko oviro pri doseganju trajnostnega razvoja. Pomembnost kohezijske politike je naraščala in je sedaj, ob upoštevanju širitev EU, ki pomenijo še večje razlike med območji, eno najpomembnejših področij, s katerim se ukvarja EU. Kohezijska politika deluje po načelu solidarnosti. Doseganju ciljev kohezijske politike je namenjen velik del proračunskih sredstev, prav tako informiranju držav članic in ostalih upravičencev o možnostih kohezijske politike. Poglavitni cilj kohezijske politike je tako zmanjševanje razlik v razvitosti med območji EU doseganje gospodarske in socialne kohezije. To je zelo pomembno za usklajeno delovanje skupnega trga. Slovenija je z vstopom v EU leta 2004 pridobila možnost črpanja nepovratnih sredstev EU, že pred tem pa je koristila pomoč iz sistemov predpristopne pomoči. Sama možnost črpanja pa ne zadostuje, saj so postopki pridobivanja sredstev zelo zapleteni in zahtevajo temeljito poznavanje pravnih podlag, ki urejajo delovanje razpoložljivih virov sredstev. Zadnje čase je vse več strokovnjakov, ki svetujejo na področju črpanja sredstev EU, informacije pa so na voljo tudi pri državnih organih, v katerih pristojnosti je izvajanje kohezijske politike. Črpanje nepovratnih sredstev je delno urejeno centralizirano, delno pa decentralizirano. Centralizirani programi EU podpirajo projekte s področij, ki jih EU dojema kot pomembnejše in za katere meni, da dosegajo cilje, ki jih države članice ne v zadostni meri spodbujajo oziroma jih ne dojemajo kot prednostne. Centralizirane programe EU vodi Evropska komisija, ki razpisuje programe in izbira upravičence, ki jim dodeli sredstva. Decentralizirani programi zasledujejo cilje, ki so za vsako programsko obdobje posebej opredeljeni glede na ugotovljene potrebe na razsežnosti EU. Trenutno programsko obdobje teče od leta 2007 do leta 2013, njegovi cilji pa so opredeljeni v Programskih smernicah Skupnosti. Delujejo preko strukturnih skladov, to sta Evropski socialni sklad (ESS) in Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR), ter Kohezijskega sklada. Na skupnih pravnih podlagah nato države članice, upravičenke do sredstev, v okviru skupnih definiranih ciljev sprejmejo nacionalne akte, ki podrobneje določajo, katerim 1
prednostnim področjem glede na specifične potrebe območja bo denar namenjen. Države članice vzpostavijo sistem razdeljevanja sredstev končnim uporabnikom, ki jih same izberejo. Fizična ali pravna oseba, ki želi črpati nepovratna sredstva EU, mora dobro preučiti možnosti črpanja in izbrati najustreznejši vir sredstev glede na svoj projekt. Projektno dokumentacijo mora uskladiti s cilji in namenom razpisa, le to omogoči uspešno pridobivanje sredstev. V diplomski nalogi preučujem najpomembnejše možnosti črpanja sredstev EU. Najprej na kratko opisujem proračun EU. Nadalje se osredotočam na decentralizirane programe Skupnosti, načela delovanja in njihove pravne podlage ter instrumente kohezijske politike, ti so ESS, ESRR in Kohezijski sklad. Centralizirane programe Skupnosti sem predstavljam po področjih, izpostavljam le najpomembnejše programe, saj je njihovo število zelo veliko. Za konec sem še povzela pomembne napotke za pisanje prijave na razpise. 2
2. OSNOVNO O EU IN NJENIH FINANCAH Javnofinančni sistem je bil in je še vedno izrednega pomena tako za samo Skupnost kot tudi za posamezne države članice, nasprotja interesov pa so pogosto povzročala številne težave in nesoglasja. 1 V EU je bilo pred oblikovanjem proračuna potrebno ugotoviti, ali proračun sploh potrebuje, razmejiti pristojnosti institucij EU pri sprejemanju in izvrševanju proračuna in določiti strukturo ter način porabe sredstev. Postopno oblikovanje proračunske politike EU je veliko pripomoglo k razvoju integracije in uspešnemu izpolnjevanju zadanih ciljev. Sredstva se tako ne porabljajo le za administracijo, temveč predvsem za izvajanje prenesenih pristojnosti, to je nalog, katerih izvrševanje so države poverile Skupnosti in za oblikovanje ter izvajanje politike Skupnosti. 2.1. Proračun EU Letni proračun se sestavi v skladu z dolgoročnim načrtom porabe, ta se sprejema za daljše obdobje. Trenutno je aktualen finančni okvir, ki zajema načrt porabe sredstev v sedemletnem obdobju od 2007 do 2013. Postopek sprejema proračuna EU se začne spomladi s predlogom proračuna, izdela ga Evropska komisija za naslednje leto. O predlogu proračuna nato podrobno razpravljajo v Evropskem parlamentu in v Svetu EU in predlagajo potrebne spremembe in dopolnitve. Čeprav obe instituciji razpravljata o celotnem predlogu, ima Evropski parlament odločilno besedo, ko gre za predlagane odhodke za manj bogate regije, okolje, naložbe v ljudi ter programe za raziskave in izobraževanje. 2 Predlogi Sveta EU pa imajo večjo težo glede večine odhodkov za kmetijstvo in odločitve v zvezi s pravosodjem, svobodo, državljanstvom in varnostjo. 3 O proračunu odloča Evropski parlament v decembru, za potrditev je potrebna tri petinska večina oddanih glasov. 1 Mrak, Mojmir: Kohezijska politika Evropske unije, samozaložba, Ljubljana, 2004, stran 7. 2 Kako poteka postopek sprejema proračuna. Portal Evropa, 12.3.2009. 3 Kako poteka postopek sprejema proračuna. Portal Evropa, 12.3.2009. 3
EU ima lastne vire, s katerimi financira svoje odhodke. Čeprav ti viri pripadajo EU, jih zbirajo države članice, ki jih nato nakažejo na račun EU. Obstajajo tri temeljne skupine lastnih virov: največ v proračun EU doprinesejo sredstva, ki temeljijo na bruto domačem proizvodu (BDP). Obračuna se enotna stopnja 0,73% BDP-ja vsake države članice. Sredstva iz tega vira predstavljajo 69% skupnih prihodkov; tradicionalne lastne vire sestavljajo dajatve na uvoz izdelkov iz držav, ki niso članice EU, in kmetijski prelevmani 4. Sredstva iz tega vira predstavljajo 15% skupnih prihodkov; tretjo skupino predstavljajo sredstva, ki temeljijo na davku na dodano vrednost (DDV). So enotna odstotna stopnja, ki se pobere od prihodkov vsake države članice iz usklajene osnove za odmero DDV. 5 Sredstva iz tega vira predstavljajo 15% skupnih prihodkov. Poleg tega se v proračunska sredstva zlivajo tudi davki na plače zaposlenih v ustanovah EU, prispevki držav nečlanic k programom EU, kazni za kršitve konkurenčnega prava ter za druge kršitve predpisov ES. Proračunska sredstva se porabljajo za prednostne naloge, ki jih kot take določijo države članice. Tako se pomembna področja urejajo na ravni EU namesto na državnih ravneh. Namen takega urejanja je zmanjšanje stroškov in večja učinkovitost pri doseganju ciljev. V trenutnem finančnem okviru se zbrana sredstva porabljajo za dosego različnih ciljev. Velik del sredstev je namenjen povečanju števila delovnih mest, zagotavljanju gospodarske rasti, doseganju konkurenčnosti gospodarstva EU in spodbujanju razvoja zaostalih regij. 43% sredstev je namenjeno kmetijstvu, ribištvu in varstvu okolja. Nadalje se sredstva porabljajo za boj proti terorizmu, organiziranemu kriminalu in nezakonitemu priseljevanju. Sredstva se namenjajo tudi državam nečlanicam: državam, ki se pridružujejo EU, revnim državam po svetu, državam, ki so jih prizadele naravne nesreče v pomoč pri odpravi posledic le-teh. 4 Kmetijski prelevmani so oblika uvozne dajatve na kmetijske proizvode. Vir: Proračun EU, Slovensko predsedstvo EU 2008, 12.3.2009. 5 Od kod prihaja denar. Evropska komisija, Generalni direktorat za proračun, 12.3.2009. 4
Graf: Prikaz porabe proračunskih sredstev 6 Uveden je tudi nadzor nad porabo proračunskih sredstev. Evropska Komisija, ki upravlja proračun EU, je za pravilno porabo odgovorna Evropskemu parlamentu. Že med postopkom oblikovanja in sprejemanja proračuna je uveden nadzor notranje revizije. Zunanje vrednotenje izvaja neodvisno Evropsko računsko sodišče. Če vseeno pride do kršitev, je za reševanje pristojen neodvisni urad za boj proti goljufijam (OLAF) 7. 6 Za kaj se porablja denar. Evropska komisija, Generalni direktorat za proračun, 12.3.2009. 7 European Anti-Fraud office. 5
3. NEPOVRATNA SREDSTVA EU EU državam namenja velik del svojih sredstev. Zasleduje dva cilja: povezovati območja EU in razviti različna področja, ki so opredeljena kot prednostna. Ustvariti želi konkurenčno gospodarstvo in izravnati opazne razlike med območji. Države članice in tudi države nečlanice so ob izpolnjevanju določenih pogojev upravičene do nepovratnih sredstev EU. Dodeljevanje nepovratnih sredstev EU deluje v okviru različnih programov, nekateri delujejo preko Evropske Komisije, pri nekaterih temeljnih področjih financiranja pa se končno odločanje o dodeljevanju razpoložljivih sredstev izbranim projektom prenese na države članice. 3.1. Decentralizirani programi V okviru decentraliziranih programov EU zasleduje cilje kohezijske politike 8, ki jih opredeljuje člen 158 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (odslej PES):»Da bi Skupnost pospešila svoj vsesplošni skladni razvoj, razvija in izvaja tiste svoje dejavnosti, ki vodijo h krepitvi njene ekonomske in socialne kohezije. Skupnost si še posebno prizadeva zmanjšati neskladje med stopnjami razvitosti različnih regij in zaostalost regij ali otokov z najbolj omejenimi možnostmi, tudi podeželja.«9 Mrak definira kohezijsko politiko kot»skupek razvojnih aktivnosti, programov in ukrepov države, lokalnih skupnosti in drugih nosilcev organiziranih interesov na regionalni ravni, koordiniranih in sofinanciranih s strani Evropske unije in namenjenih doseganju razvojnih ciljev ob upoštevanju skladnega regionalnega razvoja.«10 Vsaka država članica vzpostavi pregleden sistem za dodeljevanje sredstev posameznim projektom. Programski akt, v katerem opredeli svoje prednostne cilje, potrdi Evropska komisija. Programiranje vključuje ugotavljanje razvojnih potreb in strateških usmeritev, ki so usklajene s cilji regionalnega delovanja Skupnosti ter razpoložljivimi finančnimi sredstvi 11. Država nato skrbi za izvajanje razpisov in razdeljevanje dodeljenih sredstev. Pri tem lahko v okviru programskega akta sama odloča, komu bo dodelila denar. Kohezijska politika je zaradi velikih naložb v nekaterih državah (do 4 % njihovega bruto domačega proizvoda) zelo pomembna. Na začetku tega programskega obdobja so 8 Izraz kohezijska politika je enakovreden izrazoma regionalna politika ali strukturna politika. 9 Pogodba o ustanovitvi ES, UL C 321E. 10 Mrak, Mojmir: Kohezijska politika Evropske unije, samozaložba, Ljubljana, 2004, stran 29. 11 Kobal, Jurij: Evropska finančna sredstva za slovenska podjetja, Ljubljana, 2007 stran 16. 6
države članice določile želene cilje, zlasti v skladu z nacionalnim strateškim referenčnim okvirom. Države članice in Evropska komisija ocenijo učinek teh programov. Vsaka tri leta Evropska komisija v poročilu o ekonomski in socialni koheziji opiše razvoj regij in vpliv kohezijske politike. Vsako leto objavi tudi poročilo o napredku na področju gospodarske in socialne kohezije. Tako so na primer kohezijski programi med letoma 2000 in 2006 prispevali k povečanju BDP v Grčiji in na Portugalskem (za 2,8 % oziroma 2 %) in bodo predvidoma vplivali na porast bruto domačega proizvoda tudi v Litvi, Latviji in na Češkem (približno za 8,5 %), na Poljskem (za približno 5,5 %) ter ponovno v Grčiji (približno + 3,5 %). 12 3.1.1. Zgodovinski pregled Za povezovanje držav v EU ekonomska in socialna kohezija prvotno ni bila pomembna. Najpomembnejši cilj je bil oblikovati skupni trg. Z leti se je pridruževalo vedno več članic, zato so se postopoma spremenili in razširili tudi cilji EU in politično sodelovanje med državami. Ko so v osemdesetih letih pristopile Grčija, Španija in Portugalska kot manj razvite članice, je postalo vprašanje ekonomske in socialne kohezije prednostna naloga Skupnosti. 13 Gospodarstvo držav se ne razvija enakomerno in usklajeno, zato skuša EU zmanjšati, če že ne zabrisati, razlike med regijami. To izvaja preko finančnih instrumentov, ki vključujejo strukturne sklade, kohezijski sklad in druge finančne instrumente. Pojem regionalne politike na ravni EU je nastal šele z ustanovitvijo Evropske gospodarske skupnosti (EGS) leta 1957. Rimska pogodba je leta 1958 ustanovila Evropski kmetijski usmerjevalni in jamstveni sklad (EKUJS) 14 in Evropski socialni sklad (ESS ) 15. Njuna naloga je bila zmanjšati razlike med regijami v razvitosti in v življenjskem standardu. Ker se je izkazalo, da ima regionalna politika pozitivne vplive na krepitev EGS, je pridobila na vplivu. Tako je bil leta 1975 poleg že obstoječih skladov ustanovljen še Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR) 16. Njegovo področje dela je bilo prerazporejanje dela proračunskih prispevkov držav v najrevnejše dele Skupnosti. Dobrih deset let kasneje je Enoten evropski akt postavila temelje kohezijske 12 Vprašanja o kohezijski politiki. Regionalna politika INFOREGIO, 14.3.2009. 13 Wostner, Peter: Kako do denarja EU, GV Založba, Ljubljana, 2005, stran 29. 14 EAGGF European Agricultural Guidance and Guarantee Fund. 15 ESF European Social fund. 16 ERDF European Regional Development Fund. 7
politike, ki so aktualni še danes, z namenom pomagati južnoevropskim državam in manj razvitim regijam pri vključitvi v notranji trg. Finančna sredstva, namenjena strukturnim skladom v obdobju 1989-1993, so se povečala, a takšna politika je le delno uspela pri doseganju ciljev. Spremembe so bile nujne in sicer zaradi višje stopnje integracije, ekonomske in monetarne unije. 17 Maastrichtska pogodba iz leta 1992 je težila k krepitvi ekonomske in socialne kohezije ter zmanjševanju razvojnih razlik med območji. Predvidela je ustanovitev Kohezijskega sklada, ki naj bi nudil pomoč pri projektih na področju prometa in okolja. V obdobju med 1994-1999 je bil ustanovljen nov sklad, Finančni instrument za usmerjanje ribištva (FIUR). 18 Amsterdamska pogodba je leta 1997 potrdila potrebo po kohezijski politiki, med cilje je bilo prvič zapisano reševanje problematike zaposlovanja. V preteklem obdobju od leta 2000-2006 je kohezijska politika doživela reformo. Finančna perspektiva, imenovana Agenda 2000, je prinesla mnoge spremembe temeljnih politik EU, rdeča nit pa je ostala ista pomoč regijam z razvojnimi zaostanki. Reforma je bila poskus doseči večjo učinkovitost pri vodenju in upravljanju posameznih skladov ter deliti odgovornost med posamezne izvajalce. Večje spremembe so bile tako uvedene tudi na področju upravljanja s sredstvi EU, po novem so ta finančna sredstva vključena tudi sredstva za predpristopno pomoč in strukturne ukrepe, uporabljene v prvi fazi nove širitve EU. 19 Finančna instrumenta ISPA 20 in SAPARD 21, ki dopolnjujeta program PHARE, nista namenjena državam članicam, temveč državam kandidatkam za razvoj ekonomskega in socialnega napredka. Te države so s pristopom k EU izgubile možnost črpanja sredstev iz zgoraj naštetih predpristopnih programov, a so pridobile pravico do pomoči iz strukturnih skladov ter Kohezijskega sklada, ki so že vnaprej predvideli potrebna sredstva ob širitvi. Pomembno je, da se je ob reformi decentraliziral sistem in da je odgovornost izvajanja v rokah držav članic, medtem ko Evropska komisija le preverja pravilnost in učinkovitost njihovega dela. Tekoče programsko obdobje 2007-2013 je znova prineslo spremembe. Reforma cilja na olajšanje birokratskih postopkov in povečanje učinkovitosti financiranja ter 17 Mrak, Mojmir: Kohezijska politika Evropske unije, samozaložba, Ljubljana, 2004, stran 31. 18 FIFG - Financial Instrument for Fisheries Guidance. 19 Mraz, Janja: Kohezijska politika Evropske unije in njen vpliv v Sloveniji, diplomsko delo, Univerza v Kopru, Fakulteta za management, stran 4. 20 Instrument for Structural Policies for Pre-Accession. 21 Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development. 8
transparentnosti področja. Zmanjšanje birokracije naj bi naredilo donacije EU lažje dostopne predvsem upravičencem z omejenimi viri 22, kot so majhne nevladne organizacije in mala podjetja. Večja odgovornost in povečana preglednost sta bistveni za zagotovitev, da se sredstva EU, ki so javna sredstva, porabljajo pravilno na vseh ravneh. Nova pravila uvajajo obveznost objave seznama upravičencev, ki prejemajo denar EU preko vlad držav članic, tretjih držav ali prek mednarodnih organizacij, ter izmenjavo informacij o primerih goljufij. Poročila držav članic o tem, kako porabljajo denar naj bi bila natančnejša in preglednejša. Takšni ukrepi bodo povečali učinkovitost politik EU in pomoč pri zaščiti davkoplačevalskega interesov. 3.1.2. Pravna podlaga 3.1.2.1. Akti Skupnosti 3.1.2.1.1. Strateške smernice Programska osnova Kohezijskega in strukturnih skladov so strateške smernice Skupnosti o gospodarski, socialni in teritorialni koheziji. Namen smernic je opredeliti prednostne naloge Skupnosti, ki bodo deležne podpore kohezijske politike za spodbujanje usklajenega, uravnoteženega in trajnostnega razvoja. 23 Smernice Skupnosti so bile objavljene v Uradnem listu EU 21.10.2006, potem ko jih je 6. oktobra 2006 potrdil Svet EU. Strateške smernice Skupnosti so pomembne kot osnova, na katero se opirajo države članice pri pripravi nacionalnih strateških referenčnih okvirov in operativnih programov za obdobje od leta 2007 2013. 24 Države pri pripravi svojih programskih dokumentov upoštevajo tri prioritete oz. smernice 25 : spremembo Evrope in njene regije v privlačnejši kraj za naložbe in delo. Cilj smernice je razširitev in izboljšanje prometne infrastrukture, krepitev sinergij med varstvom okolja in gospodarsko rastjo in obravnavanje intenzivne rabe tradicionalnih energetskih virov v Evropi; 22 New funds, better rules. European Commision,18.5.2009. 23 Uredba Sveta (ES) št. 1083/2006 Ur. l. L 210/25. 24 Operativni program razvoja okoljske in prometne infrastrukture za obdobje 2007 2013, 2007, str. 6. 25 Sklep 2006/702/ES, Ur. l. L 291/11. 9
izboljšanje znanja in inovativnosti za rast. Namen je povečanje in boljša usmerjenost naložb v raziskave in tehnološki razvoj, pospeševanje inovacij in spodbujanje podjetništva, spodbujanje informacijske družbe za vse in izboljšanje dostopa do finančnih sredstev; več delovnih mest in boljša delovna mesta. Cilji so zaposliti več ljudi in za daljše obdobje ter posodobitev sistemov socialne zaščite, izboljšanje prilagodljivosti delavcev in podjetij ter prožnosti trga dela, izboljšanje naložb v človeški kapital z boljšo izobrazbo in strokovnim znanjem, administrativna zmogljivost ter pomoč pri ohranjanju zdrave delovne sile. 3.1.2.1.2. Uredbe Uredba Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999 26 Na podlagi strateških smernic ta splošna uredba prenavlja postopek načrtovanja programov v skladu z načelom skupnega upravljanja med EU in državami članicami. Določeni so tudi skupni standardi za finančno upravljanje, nadzor in vrednotenje skladov. Prenovljeni sistem izvajanja v skladu s to uredbo zagotavlja preprostejše, sorazmerno in bolj decentralizirano upravljanje strukturnih skladov in Kohezijskega sklada. Uredba opredeljuje cilje, h katerim morajo prispevati skladi, merila upravičenosti držav članic in regij do pomoči, razpoložljiva finančna sredstva in merila za njihovo dodeljevanje. Izvedbena uredba o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem 26 Ur. l. L210/25. 27 Ur. l. L371/1. socialnem skladu in Kohezijskem skladu, Uredba 2006/1828/ES z dne 8. decembra 2006 27 1. člen uredbe določa:»ta uredba določa pravila za izvajanje Uredbe (ES) št. 1083/2006 in Uredbe (ES) št. 1080/2006 v zvezi z naslednjim: informiranjem in obveščanjem javnosti, informacijami o uporabi skladov, sistemi upravljanja in 10
nadzora, nepravilnostmi, osebnimi podatki, finančnimi popravki zaradi neupoštevanja dodatnosti, elektronsko izmenjavo podatkov, instrumenti finančnega inženiringa, upravičenostjo stanovanjskih objektov ter upravičenostjo operativnih programov v okviru cilja evropskega teritorialnega sodelovanja iz člena 3(2) Uredbe (ES) 1083/2006.«28 Uredba (ES) št. 1081/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. julija 2006 o Evropskem socialnem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1784/1999 29 ESS se izvaja v skladu z Evropsko strategijo zaposlovanja (EES), osredotoča se na ključna področja, ki so: povečevanje prilagodljivosti delavcev in podjetij, povečevanje dostopa do zaposlitve in udeležbe na trgu dela, krepitev socialne vključenosti z bojem proti diskriminaciji in omogočanjem lažjega dostopa do trga dela prikrajšanim osebam ter spodbujanje partnerstva za reforme na področjih zaposlovanja in vključevanja. Uredba (ES) št. 1080/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. julija 2006 o Evropskem skladu za regionalni razvoj in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1783/1999 30 Uredba o ESRR opredeljuje njegovo vlogo in področja pomoči, kot je spodbujanje javnih in zasebnih naložb za zmanjševanje regionalnih neskladij v EU. ESRR podpira programe za regionalni razvoj, gospodarske spremembe, večjo konkurenčnost in ozemeljsko sodelovanje po EU. Prednost pri financiranju imajo raziskave, inovacije, varstvo okolja in preprečevanje tveganj, pomembno vlogo pa ohranjajo naložbe v infrastrukturo, zlasti v najmanj razvitih regijah. Uredba Sveta (ES) št. 1084/2006 o ustanovitvi Kohezijskega sklada in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1164/94 z dne 11. julija 2006 31 Kohezijski sklad prispeva pomoč na področju okolja in vseevropskih prometnih omrežij. Sklad poleg ESRR prispeva k večletnim naložbenim programom, ki se 28 Uredba 2006/1828/ES Ur. l. L371/1. 29 Ur. l. L210/12. 30 Ur. l. L210/1. 31 Ur. l. L210/79. 11
upravljajo decentralizirano, ne pa kot projekti, ki jih mora Evropska komisija odobriti posamično. Uredba (ES) št. 1082/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. julija 2006 o ustanovitvi evropskega združenja za teritorialno sodelovanje (EZTS) 32 Uredba uvaja Evropsko skupino za teritorialno sodelovanje. Namen tega novega pravnega instrumenta je poenostaviti čezmejno, transnacionalno in/ali medregijsko sodelovanje med regionalnimi in lokalnimi organi. Ti organi izvajajo programe ozemeljskega sodelovanja kot pravne osebe in na podlagi konvencije med sodelujočimi nacionalnimi, regionalnimi, lokalnimi ali drugimi javnimi organi. 3.1.2.2. Akti RS Strategija razvoja Slovenije Strategija razvoja Slovenije (odslej SRS) 33 je krovni dokument Republike Slovenije, na katerega se nanašajo vsi ostali dokumenti, pomembni za pridobivanje nepovratnih evropskih sredstev. Predstavlja konceptualni okvir za razvoj države v obdobju finančne perspektive 2007 2013. V ospredju SRS, ki temelji na prenovljeni razvojni viziji Slovenije, je blaginja državljanov, zato poleg gospodarskih vprašanj vključuje tudi socialna, okoljska, politična in pravna ter kulturna vprašanja. 34 Državni razvojni program 2007 2013 SRS je okvir za programe in ukrepe Državnega razvojnega programa 2007 2013 (odslej DRP) 35. Državni razvojni program operativno razdela sprejete strateške usmeritve in razvojne prioritete SRS na finančno ovrednotene programe, pri čemer upošteva tudi vse druge dokumente razvojnega načrtovanja ter za njih predvidi ustrezne vire financiranja. Ker je bil DRP podlaga za pogajanja o vsebini strukturne pomoči EU Sloveniji v obdobju 2007 2013, povezuje tudi vsebine, ki jih je bilo treba predložiti Evropski komisiji kot tako imenovani Nacionalni strateški referenčni okvir, v katerem so opredeljeni mehanizmi doseganja ciljev, vključno z določitvijo števila operativnih 32 Ur. l. L210/19. 33 Sprejeta na seji Vlade RS dne 23.6.2005. 34 Nacionalni strateški referenčni okvir: 2007-2013, DZS, Ljubljana, 2008, str. 55. 35 Sprejet na seji Vlade RS dne 20.3.2008. 12
programov in finančnimi razdelitvami. 36 Uredba o izvajanju postopkov pri porabi sredstev evropske kohezijske politike v Republiki Sloveniji v programskem obdobju 2007 2013 Nacionalna uredba za vse tri sklade je Uredba o izvajanju postopkov pri porabi sredstev evropske kohezijske politike v Republiki Sloveniji v programskem obdobju 2007 2013. 37 Z njo se določajo pristojnosti, odgovornosti in naloge organa upravljanja, organa za potrjevanje, revizijskega organa, posredniških teles, upravičencev in drugih državnih organov v postopkih načrtovanja in porabe sredstev evropske kohezijske politike v Republiki Sloveniji v programskem obdobju 2007 2013. Načrtovanje in poraba sredstev evropske kohezijske politike, ki jih ureja ta uredba, poteka na področjih treh operativnih programov: operativnega programa razvoja okoljske in prometne infrastrukture, operativnega programa razvoja človeških virov in operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov. 38 3.1.2.2.1. Nacionalni strateški referenčni okvir 2007 2013 Nacionalni strateški referenčni okvir (odslej NSRO) je nekakšen krovni dokument za vse tri sklade (KS, ESRR in ESS), v njem so navedene strateške smernice, na podlagi katerih Slovenija namenja EU sredstva v programskem obdobju 2007 2013. 39 Uredba o izvajanju postopkov pri porabi sredstev evropske kohezijske politike v Republiki Sloveniji v programskem obdobju 2007 2013 ga opredeljuje kot dokument razvojnega načrtovanja, ki zagotavlja, da je pomoč skladov kohezijske politike usklajena s kohezijsko politiko in je podlaga za pripravo operativnih programov. V skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 1083/2006 NSRO vsebuje naslednje elemente: analizo razvojnih neskladij, slabosti in možnosti, ob upoštevanju trendov v evropskem in svetovnem gospodarstvu; strategijo, izbrano na osnovi te analize; 36 Državni razvojni program Republike Slovenije za obdobje 2007 2013, 2008, str. 3 4, 3.3.2009. 37 Uradni list RS, št. 41/2007. 38 Uredba o izvajanju postopkov pri porabi sredstev evropske kohezijske politike v Republiki Sloveniji v programskem obdobju 2007 2013 Uradni list RS, št. 41/2007. 39 Nacionalni strateški referenčni okvir 2007 2013, 2007, str. 4. 13
seznam operativnih programov za cilja konvergence in regionalne konkurenčnosti in zaposlovanja; opis, kako bodo izdatki za cilja konvergence in regionalne konkurenčnosti in zaposlovanja prispevali k prednostnim nalogam EU glede krepitve konkurenčnosti in ustvarjanja delovnih mest; okvirna letna dodeljena sredstva iz vsakega sklada po programih. V NSRO je opredeljenih pet ciljev. 40 Ti so: spodbuditi podjetništvo, inovativnost in tehnološki razvoj; izboljšati kvaliteto sistema izobraževanja in usposabljanja ter raziskovalne dejavnosti; izboljšati fleksibilnost trga dela ob zagotavljanju varnosti zaposlitve; zagotoviti pogoje za rast z izboljšanjem kakovosti okolja in ustrezne infrastrukture; zagotoviti skladen razvoj regij. Cilje NSRO Slovenija dosega z izvedbo operativnih programov, ki imajo v obdobju 2007 2013 enako funkcijo kot Enotni programski dokument za obdobje 2004 2006, ki je veljal le za strukturne sklade in je predstavljal pravno podlago za črpanje sredstev. 3.1.2.2.1.1. Operativni program razvoja okoljske in prometne infrastrukture za obdobje 2007 2013 Operativni program razvoja okoljske in prometne infrastrukture 2007-2013 (OP ROPI) je izvajalski dokument Republike Slovenije. Določa neposredno izhajajoče pravne obveznosti in pravice izvajanja kohezijske politike Evropske unije v Sloveniji. Program sofinancirata Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR) in Kohezijski sklad (KS) v okviru cilja konvergence. 40 Nacionalni strateški refrenčni okvir, 2007, str. 72. 14
Slovenija razpoložljiva sredstva Kohezijskega sklada in Evropskega sklada za regionalni razvoj, drugih finančnih virov in sredstva lastnega sofinanciranja namenja za gospodarsko konvergenco države. 41 Služijo izboljšanju pogojev rasti in zaposlovanja z vlaganjem v fizične in človeške vire, inovacijam v družbi znanja, zmožnosti prilagajanja gospodarskim in socialnim spremembam, varovanju okolja ter učinkovitosti upravljanja. Operativni program je razdeljen na sedem prednostnih osi, in sicer na tri za promet, tri za okolje in eno za tehnično pomoč. Polovica sredstev Kohezijskega sklada je dodeljena prometnemu sektorju, druga polovica pa okoljskemu sektorju in področju trajnostne uporabe energije. 3.1.2.2.1.2. Operativni program za krepitev regionalnih razvojnih potencialov Operativni program krepitve regionalnih razvojnih potencialov za obdobje 2007-2013 je skupni programski dokument Slovenije in EU. Program deluje v okviru konvergenčnega cilja. Glavni cilj operativnega programa je doseči osnovne cilje, zlasti spodbujanje konkurenčnosti države z zagotavljanjem uravnoteženega regionalnega razvoja v celi državi. Konkretni cilji OP so: povečanje konkurenčnosti, krepitev podjetništva, razvoj inovacij in tehnologije, lažje ustvarjanje delovnih mest in zmožnost prilagajanja gospodarskim in socialnim spremembam ter varovanje okolja. Več kot 36 % finančnih sredstev za operativni program je dodeljenih dejavnostim, neposredno povezanim z raziskavami, inovacijami in razvojem tehnologije. V celoti je skoraj 65 % finančnih sredstev ESRR, ki so na voljo za ta OP, namenjenih za cilje, ki so neposredno povezani z Lizbonsko strategijo. 42 3.1.2.2.1.3. Operativni program razvoja človeških virov Operativni program za razvoj človeških virov za obdobje 2007-2013 je skupni programski dokument Slovenije in EU, financirata ga obe. Cilj Operativnega programa razvoja človeških virov je doseči večjo zaposlenost, socialno vključenost, višji življenjski standard ljudi in zmanjšati regionalne razlike. To je mogoče doseči z večjim 41 Državni programski dokumenti. Občina Šentjur, 10.4.2009. 42 Operativni program Krepitev zmogljivosti za regionalni razvoj. Regionalna politika INFOREGIO, 23.4.2009. 15
vlaganjem v ljudi. Človeški kapital zagotavlja večjo stopnjo inovativnosti, zaposljivosti in gospodarske rasti. 3.1.3. Faze oblikovanja kohezijske politike Na podlagi predloga Evropske komisije Svet EU in Evropski parlament odločata o proračunu strukturnih skladov in pravilih za uporabo sredstev. Evropska komisija v tesnem sodelovanju z državami članicami oblikuje strateške smernice Skupnosti o kohezijski politiki. Smernice pomagajo državam članicam uskladiti svoje programe s skupnimi prednostnimi cilji, ki so spodbujanje inovativnosti in podjetništva, pospeševanje gospodarstva in ustvarjanje novih delovnih mest. V sodelovanju z Evropsko komisijo nato vsaka država članica pripravi nacionalni strateški referenčni okvir. Država članica mora svoj nacionalni strateški referenčni okvir predložiti Evropski komisiji pet mesecev po sprejetju strateških smernic. V njem država opredeli svojo strategijo in predlaga operativne programe, ki jih namerava izvajati. Operativni programi predstavijo prednostne cilje države in način državnega izvajanja teh programov. V treh mesecih po prejemu nacionalnega referenčnega okvira posamezne države članice lahko Evropska komisija sporoči svoje pripombe ali zahteva dodatne informacije. Nato potrdi nacionalni strateški referenčni okvir in vsak operativni program posebej. Vrednotenje predstavlja eno pomembnejših načel razvojne politike. Z njim se preverja, ali programi dosegajo cilje, pridobi oceno in priporočila, kako programe ali politike še izpopolniti in seznanja javnost glede dosežkov javne porabe na področju regionalnega razvoja. 43 Operativni programi so predmet: predhodnega vrednotenja, kjer neodvisni evalvator poda oceno in priporočila na vprašanje, ali bomo sredstva uporabili smotrno, vmesnih vrednotenj, kjer nam neodvisni strokovnjak poda odgovor na vprašanje, ali sredstva porabljamo smotrno, in poda priporočila za izboljšave, ter 43 Wostner, Peter: Kako do denarja EU, GV Založba, Ljubljana, 2005, stran 271. 16
končnega vrednotenja, ki ga izvede Evropska komisija in ki poda strateško sliko glede doseganja ciljev na najvišjem nivoju. Obveznosti držav in regij, ki pridobijo sredstva, sta: 60 % sredstev za doseganje konvergenčnega cilja morajo dodeliti prednostnim ciljem, ki jih opredeljuje Lizbonska strategija, 75 % sredstev namenjenih doseganju cilja konkurenčnosti in zaposlovanja mora prav tako biti namenjeno ciljem Lizbonske strategije. Evropska komisija bo v obdobju 2007 2013 sprejela približno 450 operativnih programov. 44 Gospodarski in socialni partnerji pa tudi organizacije civilne družbe sodelujejo pri načrtovanju programov in vodenju operativnih programov. Država članica začne izvajanje programov, potem ko Evropska komisija odobri operativne programe. Vsako leto država izbere tisoče projektov, nadzira in ocenjuje njihovo izvedbo. To delo opravljajo organi za upravljanje v vsaki državi oziroma regiji. Evropska komisija odobri izdatke, da lahko država članica začne izvajati programe in plača izdatke, ki jih država potrdi. Evropska komisija spremlja vse operativne programe skupaj z državami članicami. Organ upravljanja pošlje Evropski komisiji letna poročila o izvajanju programskih dokumentov do 30. junija vsako leto. Letna poročila vsebujejo naslednje podatke: napredek pri vsebinskem izvajanju programskih dokumentov (doseganje zastavljenih ciljev in kazalnikov); napredek pri finančnem izvajanju programskih dokumentov (višina razpisanih sredstev, dodeljenih sredstev, podpisanih pogodb, izplačil iz državnega proračuna, zahtevkov za povračila sredstev iz proračuna EU, plačil, prejetih od Evropske komisije); stanje na področju spremljanja in vrednotenja programskih dokumentov; 44 Regionalna politika INFOREGIO, 23.4.2009. 17
povzetek vseh pomembnejših težav pri izvajanju programskih dokumentov in sprejetih ukrepov za njihovo odpravo; uporaba tehnične pomoči; ukrepi, sprejeti za zagotavljanje informacij in obveščenosti javnosti o programskih dokumentih; druge relevantne informacije. Evropska komisija obvesti državo članico o sprejemljivosti letnega poročila v desetih delovnih dneh od dneva prejema poročila. V roku dveh mesecev od prejema poročila pa Evropska komisija poda svoje mnenje oziroma pripombe glede vsebine sprejemljivega letnega poročila o izvajanju, ki ga je predložil organ upravljanja. 45 3.1.4. Instrumenti izvajanja kohezijske politike V finančni perspektivi 2007-2013 lahko v okviru kohezijske politike države članice črpajo sredstva iz več virov. Tako lahko pridobivajo denar iz Kohezijskega sklada ter iz strukturnih skladov, ki jih sestavljata Evropski socialni sklad in Evropski sklad za regionalni razvoj. V prejšnjem obdobju, ki je za Slovenijo trajalo od vstopa v EU 2004 do 2006, sta med Strukturne sklade spadala tudi Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja in Evropski sklad za ribištvo, ki pa po novem ne sodita več v okvir kohezijske politike, temveč sta del skupne kmetijske in ribiške politike EU. 3.1.4.1. Strukturni skladi EU združuje veliko število držav, ki pokrivajo zelo veliko območje. Razumljivo je, da niso vsa območja enako razvita. Eden od prednostnih načrtov je vzpostavitev skupnega evropskega trga, ki ima veliko gospodarsko moč. Ob nastanku Skupnosti se razlike med razvitostjo trga v različnih državah članicah niso tako opazile, s pristopom novih članic, predvsem manj razvitih držav vzhodne Evrope, pa so nastale znatne razlike med gospodarskimi območji na področju EU. Za primerjavo razvojnih razlik med regijami se navadno uporabi kot kazalnik BDP na prebivalca, izražen v standardih kupne moči. 46 Tako na primer Litva, Latvija in Estonija dosegajo komaj 40 % povprečja EU, po drugi 45 Letna poročila o izvajanju programskih dokumentov, Vlada RS, 22.5.2009. 46 Wostner, Peter: Kako do denarja EU, GV Založba, Ljubljana, 2005, stran 29. 18
strani pa Luksemburg presega povprečje za 110 %. Očitne razlike se pojavljajo zaradi različnih zgodovinsko-političnih vplivov, sestave gospodarstva, razlik med mestnimi in podeželskimi območji. Sredstva strukturnih skladov se prispevajo za socialno politiko, zaposlitveno politiko, regionalni razvoj in spodbude podeželju. 3.1.4.1.1. Načela delovanja strukturnih skladov Delovanje strukturnih skladov temelji na petih osnovnih načelih. Načelo koncentracije Sredstva se namenja državam, kjer so najbolj potrebna. Načelo dodatnosti Strukturni skladi so mišljeni kot pomoč državam pri doseganju povečanja socialne in gospodarske kohezije, ne pa kot nadomestilo za državno vlaganje. Država mora kljub prejeti pomoči tudi sama vlagati v razvoj, njeni izdatki morajo biti, z določenimi izjemami, v enaki višini kot v prejšnjem programskem obdobju. Načelo programiranja Sredstva strukturnih skladov se dodeljujejo državam članicam v skladu s programom, ki so ga za določeno programsko obdobje oddale v presojo Evropski komisiji. Programi morajo obsegati celovit načrt razvoja in imeti opredeljene cilje in ukrepe za doseganje le teh. Načelo učinkovitosti Za izvrševanje, nadzor in učinkovitost strukturnih operacij so prvotno odgovorne države članice. Cilj izboljšanja učinkovitosti delovanja skladov skuša EU doseči z uvedbo rezerve za izplačevanje sredstev po učinku v višini 4 % razpoložljivega zneska za strukturne sklade. 47 Načelo partnerstva 47 Mrak, Mojmir: Kohezijska politika Evropske unije, samozaložba, Ljubljana, 2004, stran 63. 19
V procesu oblikovanja in izvajanja programov sodelujejo Evropska komisija, države članice, lokalne in regionalne organizacije, nevladne organizacije in drugi. Načelo subsidiarnosti Načelo subsidiarnosti je zapisano v členu 5 PES. Skladi posredujejo na področjih, ki jih države članice in regije zaradi razvojnih razlik in omejenih finančnih sredstev ne zmorejo zadovoljivo rešiti same. Temu načelu sledi tudi organizacija upravljanja skladov, saj države članice in regije prevzemajo odgovornost za izvajanje. 48 3.1.4.1.2. Prednostni cilji Načini in cilji izvajanja kohezijske politike so se v preteklosti spreminjali z vsakim novim programskim obdobjem. Cilji reforme, ki so ključni za upravljanje s sredstvi kohezije v tekočem programskem obdobju, so: približevanje strateškim usmeritvam EU. Gre za obveze, sprejete na vrhu v Lizboni in Göteborgu, ki vodijo k vzpostavitvi konkurenčnega in rastočega, na znanju temelječega gospodarstva, evropsko strategijo zaposlovanja; 49 osredotočanje na manj razvite regije glede na pričakovani razvoj v ostalih EU regijah; decentralizacija in poenostavitev postopkov z namenom povečane transparentnosti in učinkovitosti področja. Za programsko obdobje 2007-2013 so se izoblikovali trije cilji: cilj konvergence, cilj regionalne konkurenčnosti in zaposlovanja ter cilj evropskega ozemeljskega sodelovanja. Cilj konvergence je namenjen gospodarskemu zmanjševanju razlik in zbliževanju najmanj razvitih regij z ostalimi. Stremi k izboljšanju pogojev rasti in zaposlovanja z vlaganjem v fizične in človeške vire, inovacije, zmožnost prilagajanja gospodarskim in socialnim spremembam, varovanje okolja ter učinkovitost upravljanja. V novih državah članicah je ta cilj še posebej pomemben, saj je njihova vključitev ustvarila na območju 48 Črpanje denarnih sredstev iz Evropske unije, Poslanska pisarna Ljudmile Novak, 2006, 12.2.2009. 49 Kohezijska politika EU v novem programskem obdobju (2007 2013). Gospodarska zbornica Slovenije, 22.3.2009. 20
EU zelo velike razlike, kakršnih prej ni bilo. Cilj se osredotoča na regije, kjer domači bruto produkt na prebivalca ne presega 75 % povprečja v razširjeni EU. Takšen položaj je v večini novih držav članic. Za ta cilj je namenjenih 78 % sredstev. Posamezna vsebinska področja, ki so zaobsežena v cilju konvergence, se financirajo in Evropskega socialnega sklada in Evropskega sklad za regionalni razvoj. Cilj regionalne konkurenčnosti in zaposlovanja je namenjen regijam, ki jih cilj konvergence ne zajame. Iz Evropskega sklada za regionalni razvoj se financira izboljšanje konkurenčnosti in poslovne privlačnosti regij ob predvidevanju gospodarskih in socialnih razlik in podpori inovacijam, družbi znanja, podjetniškemu duhu, varovanju okolja in zmanjšanju tveganja preko programov za regionalni razvoj. 50 Evropski socialni sklad pa v okviru tega cilja financira projekte na podlagi evropske strategije zaposlovanja. Namen je izboljšati prilagodljivost delavcev in podjetij ter razviti trga dela. Konkurenčnost je najpomembnejši dejavnik pri preprečevanju nastajanja novih neenakosti v regijah. Za ta cilj je namenjenih 18% sredstev. Cilj evropskega ozemeljskega sodelovanja ima namen okrepiti sodelovanja na treh ravneh: čezmejno sodelovanje, sodelovanje na ravni prekodržavnih območij in sodelovanje ter izmenjava izkušenj v celotni EU. Spodbuja se uravnotežen, skladen in trajen razvoj evropskega prostora. Za ta cilj naj bi bilo namenjenih 4 % sredstev. Financira se iz Evropskega sklada za regionalni razvoj. V finančnem obdobju 2007 2013 Slovenija sodeluje v: petih programih čezmejnega sodelovanja: Slovenija-Avstrija, Italija, Madžarska, Hrvaška, Jadranska pobuda štirih programih transnacionalnega sodelovanja: Območje Alp, Območje jugovzhodne Evrope, Območje srednje Evrope, Območje Mediterana; štirih programih medregionalnega sodelovanja: Interreg IVC 51, Interact II, ESPON 52, URBACT 53. 50 Kohezijska politika EU v novem programskem obdobju (2007 2013). Gospodarska zbornica Slovenije, 22.3.2009. 51 Interregional Cooperation Programme IVC. 52 European Spatial Planning Observation Network. 21
KONVERGENCA: 81,54% vseh kohezijskih sredstev 251,163 mrd a) najmanj razvite regije 70,51% 177,083 mrd b) kohezijske države 23,22% 58,308 mrd c) statistično prizadete regije 4,99% 12,521 mrd d) države s prehodno pomočjo iz 1,29% 3,25 mrd REGIONALNA KONKURENČNOST IN ZAPOSLOVANJE: 15,95% vseh kohezijskih sredstev a) regije nad 75% BDP/prebivalca EU25 49,128 mrd 78,86% 38,742 mrd b) regijam sedanjega cilja 1, ki so zaradi svoje rasti presegle mejo 75% povprečne razvitosti EU15 c) Ciper b) in c) skupaj 21,14% 10,385 mrd EVROPSKO TERITORIALNO SODELOVANJE: 2,52% vseh kohezijskih sredstev 7,75 mrd a) čezmejno sodelovanje 73,86% 5,576 mrd b) transnacionalno sodelovanje 20,95% 1,582 mrd c) medregionalno sodelovanje 5,19% 392 mio Prikaz razdelitve sredstev po ciljih v programskem obdobju 2007 2013. 54 53 Cilj 3 - Evropsko teritorialno sodelovanje. InfoSPLET, 28.2.2009. Osnovna cilja programa Interreg IVC, sta: na inovacijah in na znanju temelječa ekonomija in zaščita okolja pred nesrečami. Cilja programa Interact II sta: razvoj storitev in njihova uporaba ter tehnična pomoč. Namen programa ESPON je izdelava tematskih študij o pomembnih trendih prostorskega razvoja in študije vplivov evropskih politik na prostorski razvoj. Program URBACT spodbuja mesta k izmenjavi znanj o aktualnih politikah in praksah. 54 Cilji kohezije. Vlada Republike Slovenije, 28.2.2009. 22
3.1.4.1.3. NUTS klasifikacija Klasifikacijo NUTS 55 je razvil Eurostat 56 z namenom zagotoviti celovito in dosledno členitev teritorialnih enot za potrebe zbiranja, razvoja in usklajevanja regionalnih statistik EU. 57 Uredba (ES) št. 1059/2003 Evropskega parlamenta in Sveta je vzpostavila skupno klasifikacijo statističnih teritorialnih enot (NUTS) za tedanje države članice. Zaradi pristopa novih držav k EU jo je bilo potrebno dopolniti z novo uredbo, ki vzpostavlja klasifikacijo statističnih teritorialnih enot za nove države članice (Uredba (ES) št. 1888/2005 58 in Uredba (ES)176/2008 59 ). Klasifikacija NUTS poskuša obdžati skupaj že opredeljene upravne regije, lahko pa se posamezno področje prilagodi zaradi zgodovinskih ali gospodarskih dejavnikov. Teritorij se deli na več ravni. 60 Raven Opis Najmanj Največ NUTS prebivalcev prebivalcev NUTS 0 celotno ozemlje države, ne glede na velikost NUTS 1 večje pokrajine, lahko obsegajo celotne države ali le dele 3 milijone 7 milijonov NUTS 2 večje temeljne upravne enote, npr. okrožja, province 800.000 3 milijone NUTS 3 manjše upravne enote, npr. okraji 150.000 800.000 Vir: http://www.stat.si/tema_splosno_upravno_nuts.asp 55 Nomenclature des Units Territorielles pour Statistique, nomenklatura statističnih teritorialnih enot. 56 EUROSTAT je statistični urad Evropskih skupnosti. 57 Mrak, Mojmir: Kohezijska politika Evropske unije, samozaložba, Ljubljana, 2004,stran 58. 58 Skupna klasifikacija statističnih teritorialnih enot (NUTS). Uradni list Evropske unije, 12.2.2009. 59 Uredba (ES) št. 176/2008 Ur. l. L 61/1. 60 V Uredbi so opredeljene samo prve tri ravni, medtem, ko se lahko uporabi 6 ravni najnižja raven predstavlja občine v vsaki državi. 23