5 Številka: 413-01-3/2019/10 Ljubljana, 8. 4. 2019 Predlog Državni svet Republike Slovenije je na 17. seji 10. 4. 2019, na podlagi 29. in 67. člena Poslovnika Državnega sveta (Uradni list RS, št. 70/08, 73/09, 101/10, 6/14 in 26/15) in na podlagi posveta z naslovom Evropski pogled na sistemske rešitve problematike kreditov v švicarskih frankih (CHF) sprejel naslednji S K L E P Združenje Frank in Državni svet Republike Slovenije sta 4. 3. 2019 soorganizirala posvet z naslovom Evropski pogled na sistemske rešitve problematike kreditov v švicarskih frankih (CHF), katerega namen je seznanitev slovenske javnosti in politike s sistemsko naravo te problematike, morebitnimi posledicami za proračun Republike Slovenije, če bi o morebitnih kršitvah pravic Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin odločalo Evropsko sodišče za človekove pravice, ter pregled rešitev omenjene problematike v drugih evropskih državah. Udeležence posveta sta uvodoma nagovorila predsednik Državnega sveta Alojz Kovšca in predsednik Združenja Frank Matjaž Sušnik. Raziskovalna novinarka in ekonomistka Sigrún Davíðsdóttir, ki je predstavljala islandski primer, je uvodoma pojasnila, da imajo tujevalutna posojila na Islandiji že 40-letno zgodovino, pri čemer so posojilojemalci, na podlagi izkušenj iz tujine, lahko predvideli določeno tveganje, ki je povezano z njimi. Po izraziti finančni krizi, ki je zajela Islandijo, je Vrhovno sodišče Islandije junija 2010 prvič presojalo skladnost tujevalutnih posojil z nacionalno zakonodajo, pri čemer je ugotovilo, da tujevalutna posojila niso nezakonita, je pa nezakonita njihova indeksacija. Kot odgovor na ugotovitve Vrhovnega sodišča in finančno krizo je bil izveden obširen izbris dolgov potrošnikov, ki je vključeval tudi tujevalutna potrošniška posojila. Pojasnila je, da je islandski primer poseben predvsem zaradi hitrega pozitivnega izida za posojilojemalce, pri čemer so se državljani naučili, da so tujevalutna posojila neprimeren produkt za množično trženje, saj bi morala valutna klavzula v tujevalutnih posojilih ustrezati valuti, v kateri potrošnik prejema svoj prihodek. V
svoji predstavitvi je izpostavila tudi vprašanje pomanjkljivega bančnega informiranja potrošnikov, ki je povzročilo padec zaupanja v banke. Predsednica Zveze potrošnikov Slovenije Breda Kutin je uvodoma pojasnila, da je Zveza potrošnikov Slovenije že januarja 2015 opozorila na nujnost sistemskega reševanja vprašanja kreditov v švicarskih frankih. Poudarila je, da je banka v potrošniških kreditnih razmerjih pogodbena stranka z neprimerljivo večjim pravnim, ekonomskim in bančnim znanjem, zaradi česar se ustvarja asimetrija v znanju in informacijah med banko in potrošnikom. Ta asimetrija terja ne le učinkovito potrošniško zakonodajo, temveč tudi vzpostavitev učinkovite vloge regulatorjev. Izpostavila je, da individualno reševanje problematike kreditov v švicarskih frankih ne predstavlja primerne poti, saj je ta dolgotrajna in draga. Predstavila je stališče avstrijskega bančnega regulatorja, ki naj bi opozoril, da bi morali biti potrošniki za najem tujevalutnih posojil bolj kreditno sposobni in ne manj, kot se je dogajalo v praksi. Opozorila je še, da je ob spremembi potrošniške zakonodaje Zveza potrošnikov Slovenije v preteklosti predlagala prepoved tujevalutnih potrošniških posojilnih pogodb, vendar zakonodajalec omenjenemu predlogu ni prisluhnil. Zveza potrošnikov Slovenije se zavzema za sprejem zakonske rešitve, ki bi vzpostavila pravno podlago za rekonverzijo kreditov v švicarskih frankih v evre pod pogoji, ki so veljali ob dnevu sklenitve kreditne pogodbe, kar bi pripomoglo k povrnitvi zaupanja v finančne institucije in učinkovitost delovanja regulatorjev in nadzornikov. Predsednica španskega potrošniškega združenja Asufin in koodrinatorica Evropske zveze društev FX Loans Patricia Suárez je uvodoma pojasnila, da so se tujevalutna posojila v Španiji, kot novost na španskem trgu, začela tržiti leta 2006. Pojasnila je, da so se španska tujevalutna hipotekarna posojila razlikovala od tujevalutnih posojil v drugih državah članicah EU, saj so imeli potrošniki možnost tujevalutno posojilo v času odplačevanja konvertirati v drugo tujo valuto, kar naj bi jim omogočalo izkoristiti najboljše valutne pogoje. V praksi se je pogosto izkazalo ravno nasprotno, in sicer da so bili potrošniki, ki so tujevalutna posojila konvertirali iz ene tuje valute v drugo, še na slabšem. Januarja 2015, ko se je Švicarska nacionalna banka odločila opustiti regulacijo menjalnega tečaja, so se v Španiji začele pojavljati težave. V dveh dneh je dolg kreditojemalcev narastel za 30 %. Izpostavila je, da je v primeru tujevalutnih potrošniških posojil pomembno predvsem preveriti, ali so banke v popolnosti izpolnile svojo informacijsko dolžnost. Sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice na področju tujevalutnih posojil je bila izredno pomembna za Španijo, saj niso imeli zadostne podpore za zakonsko rešitev vprašanj tujevalutnih posojil, zaradi česar so se posojilojemalci, ob manku nacionalne zakonodaje, ki bi specifično urejala to področje, odločili za individualne tožbe. Pričakuje se, da bo sodno rešitev poiskalo največ 10 % posojilojemalcev. Poslanec hrvaškega Sabora Goran Aleksić je uvodoma pojasnil, da so se na Hrvaškem od 2003 do 2008 sklepale tujevalutne potrošniške posojilne pogodbe z nižjo obrestno mero, kot je bila predvidena za posojila v nacionalni valuti ali v valuti evro. Kreditno 2
nesposobni potrošniki so se, ravno zaradi visoke obrestne mere, odločali za posojila v švicarskih frankih. Od 2010 je začel rasti tečaj franka v primerjavi z evrom in kuno, pri čemer se je prava rast začela 2011 in 2012, ko je frank zrastel za 30, 40 in več odstotkov. Na Hrvaškem je približno 125.000 posojil z valutno klavzulo v švicarskih frankih. Predstavil je sodno prakso hrvaških sodišč na področju potrošniških posojilnih pogodb s tujevalutno klavzulo in 2015 sprejeto nacionalno zakonodajo, ki je omogočila rekonverzijo kreditov v švicarskih frankih v kredite z valutno klavzulo v evrih. Z zakonom določena konverzija ni upoštevala vseh povezanih vprašanj, saj na primer ni bila urejena regulacija nove obrestne mere v novem kreditu. Trenutno je na Hrvaškem ravno zaradi pomanjkljivih zakonskih rešitev sproženih več novih sodnih postopkov. Profesor na univerzi v Budimpešti, raziskovalec in urednik prof. dr. Zoltan Laszlo Kiss je uvodoma izpostavil, da je na Madžarskem 2015 prišlo do bančne poravnave, s katero so razrešili vprašanje obrestnih mer in vprašanje menjalnega tečaja v tujevalutnih posojilnih potrošniških pogodbah. Raziskovalci so ugotovili, da so bile obrestne mere določene na nepošten način, pri čemer v kreditnih pogodbah ni bilo določeno, kakšna je pravna podlaga za spremembo obrestne mere, temveč je bilo to prepuščeno diskrecijski pravici bank. Na podlagi omenjene poravnave so na Madžarskem retroaktivno konvertirali več kot 1.700.000 posojilnih pogodb, na podlagi katerih so bila tujevalutna posojila odobrena ne le fizičnim, temveč tudi pravnim osebam. Kljub omenjeni poravnavi in rekonverziji v madžarski forint trenutno madžarsko vrhovno sodišče odloča o tem, ali so banke ustrezno informirale potrošnike glede vseh posebnosti posojil, nominiranih v tuji valuti in ali je bilo primerno, da se je konverzija izvajala na podlagi veljavnega tržnega tečaja in ali je bil ta produkt sploh zakonit. Opozoril je na številne sodne postopke, ki prežemajo madžarski sodni sistem, kljub temu da je bila predvidena rekonverzija, saj ta rešitev ni odgovorila na vse očitke pobudnikov. Dr. Andrej Miksić, strokovnjak za finančna tveganja, je uvodoma pojasnil, da so valutna tveganja brezpogojna, dolgoročna in vnaprej znana, pri čemer se je pri tujevalutnih posojilih povečala ne le anuiteta, temveč tudi glavnica. Udeležencem je pojasnil vsebino Sklepa o upravljanju kreditnega tveganja v bankah in hranilnicah, na podlagi katerega morajo banke evalvirati tveganja posameznega finančnega produkta in izrazil zanimanje nad vsebino evalvacij kreditnih pogodb v švicarskih frankih s strani finančnih institucij, ki so omenjene proizvode tržili. Poudaril je, da je bilo med strokovnjaki za upravljanje tveganj že pred plasiranjem izdelka na trg ugotovljeno, da omenjeni produkti niso primerni za množično potrošnjo, posebej ne kot hipotekarni krediti. Na podlagi simulacije je predstavil posledice apreciacije vrednosti franka in opozoril na pomen nacionalnega regulatorja pri plasiranju omenjenih produktov na trg. Odvetnica Jelena Pavlović je uvodoma pojasnila, da se povprečen posojilojemalec v Srbiji ni zavedal kompleksnosti finančnega produkta in morebitnih posledic njegovega sprejema. Predstavila je agresivno trženje posojil v švicarskih frankih, ki so jih izvajale banke v Srbiji, pri čemer je izpostavila, da so bile obrestne mere pri posojilnih pogodbah v 3
švicarskih frankih za 3 % nižje kot v drugih posojilnih pogodbah. Opozorila je, da večina posojilojemalcev ni razumela učinka spremembe tečaja na valutno klavzulo v posojilni pogodbi. Informacija, ki je bila podana potrošnikom, se je osredotočala samo na primerjavo obrestnih mer in ni prikazovala vpliva depreciacije valute na glavnico. Zaslužni profesor dr. Ciril Ribičič je pojasnil, da so bili dosedanji napori Združenja Frank po ureditvi problematike tujevalutnih potrošniških posojil z različnimi deležniki neuspešni. Prednost predlagane zakonske rešitve v Sloveniji vidi predvsem v tem, da skuša ohraniti dele posojilne pogodbe tudi po odpravi neskladnih in neustavnih določb. Na podlagi hrvaškega primera je utemeljil, da je z zakonom možno doseči ravnovesje interesa potrošnikov in interesa bank. Predstavil je odločitev hrvaškega ustavnega sodišča, ki je presojalo skladnost hrvaškega zakona o rekonverziji, pri čemer je ugotovilo, da zakon ni ogrozil dobičkov bank, ki so nastali zaradi trgovanja v švicarskih frankih in ni finančno obremenil bank v takšni meri, da bi lahko to šteli kot ogrožujoče za poslovanje bank. V Črni gori so sprejeli poslanski predlog zakona, ki je omogočil rekonverzijo vseh posojilnih pogodb v evrske. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je zakon skladen z zakonodajo in opozorilo na posledice omenjenih posojil za kreditojemalce. Nadalje je ugotovilo, da je država dolžna varovati človekove pravice in zagotoviti varstvo potrošnikov ter preprečevati sleherno diskriminacijo. Obenem je opozorilo, da je mogoče pravice, na katere se sklicujejo banke, omejiti do te mere, da ni prizadeto načelo sorazmernosti. Dr. Ribičič je izpostavil resno tveganje sprožitve sodnega postopka pred Evropskim sodiščem za človekove pravice, pri čemer je v teh postopkih tožena stranka Republika Slovenija. Predstavil je tudi sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice na tem področju, pri čemer je izpostavil predvsem, da ima država določeno polje proste presoje pri urejanju omenjenih vprašanj. Posvet je zaključil predsednik Združenja Frank Matjaž Sušnik s kratkim povzetkom ključnih ugotovitev celodnevnega posvetovanja. Na podlagi predstavljenih strokovnih prispevkov in razprave so bili oblikovani naslednji Z A K L J U Č K I : 1. Glede na perečo problematiko in v želji po ustreznih in učinkovitih mehanizmih za zaščito potrošnikov bo Državni svet v sodelovanju z Združenjem Frank pristopil k pripravi zakonodajne iniciative. 2. Več desetletne izkušnje s tujevalutnimi posojili, ki so v posameznih obdobjih prizadela posojilojemalce v različnih svetovnih regijah in državah kažejo, da gre za ponavljajoči vzorec poslovne prakse bank, ki z navidez cenejšimi tujevalutnimi posojili povečujejo tržni delež, pri tem pa posojilojemalce potiskajo v podrejeni položaj. Pri bankah, ki so posojila tržile v južni, vzhodni in srednji Evropi, je moč utemeljeno domnevati, da so bile dobro seznanjene z zgodovinskimi primeri in posledicami, ki jih imajo tujevalutna posojila za 4
lokalno prebivalstvo. Zavarovanje slovenskih posojilojemalcev je bilo bistveno manjše kot zavarovanje bank. 3. Problematika posojilnih pogodb, nominiranih v švicarskih frankih, je nastala kot sistemski problem, zato je primerno, da se tudi rešuje na sistemski način. Največ posojilnih pogodb, nominiranih v švicarskih frankih, je bilo sklenjenih v letih 2005 2008; posojilne pogodbe, nominirane v švicarskih frankih, so med novosklenjenimi stanovanjskimi krediti 2005 predstavljale 24,9 %, 2006 35,9 %, 2007 46,4 % in 2008 17 %. V valutni strukturi vseh podeljenih stanovanjskih posojil so posojilne pogodbe, nominirane v švicarskih frankih, 2005 predstavljale 12,8 %, 2006 20,8,%, 2007 29 % in 2008 35,3 %. V povezavi s posojilnimi pogodbami, nominiranimi v švicarskih frankih, so najbolj občutljiva prav stanovanjska posojila gospodinjstvom, predvsem zaradi njihove višine in dolgoročnosti. Gospodinjstva imajo zelo omejene možnosti pri odzivanju na neugodna gibanja obrestnih mer in deviznega tečaja. Med posojilojemalci v Sloveniji je bilo tudi veliko takih, ki niso bili kreditno sposobni za evrski kredit v želenem znesku. 4. Posojilojemalec v odnosu do banke predstavlja neuko stran. Zaradi asimetrije informacij je banka dolžna posojilojemalca seznaniti z vsemi relevantnimi informacijami o bistvenih značilnostih kredita. Kot izhaja iz sodbe Sodišča Evropske unije v zadevi C- 186/16, sam zapis valutne klavzule v pogodbo brez vsebinskega pojasnila ne zadošča standardu izpolnitve pojasnilne dolžnosti. Na posvetu predstavljeni primeri in zbrana dokumentacija vseh društev ter Zveze potrošnikov Slovenije ustvarjajo dvom o tem, ali so banke ustrezno izpolnile svojo pojasnilno dolžnost. Banke so imele namreč na razpolago simulacije, s katerimi posojilojemalcev niso seznanile. Te so pokazale, da že sorazmerno majhna in počasna, le nekaj odstotna, apreciacija švicarskega franka v primerjavi z evrom na letni ravni pripelje do znatnih negativnih učinkov sprejetega tveganja. Banke doslej v slovenskih sodnih postopkih niso postregle z listinskimi dokazi o izpolnitvi pojasnilne dolžnosti. 5. Banke so v času podeljevanja spornih kreditov v južni, srednji in vzhodni Evropi imele dostop do opozoril mednarodnih organizacij in napovedi finančnih institucij o pričakovani apreciaciji vrednosti švicarskega franka. Po nekaterih napovedih (Bloomberg Forecast iz leta 2006) bi se lahko vrednost švicarskega franka v primerjavi z evrom v dveh desetletjih povečala tudi za 45 %. Potrošniki ob najemu kredita o napovedih o dolgotrajni krepitvi švicarskega franka niso bili obveščeni, kar vzbuja dvome o pošteni poslovni praksi bank, ki so izkoristile ozke časovne škarje oziroma kratko obdobje, ko je bila vrednost švicarskega franka na zgodovinsko nizki ravni in obresti nižje od evrskih. Krediti so se tržili na agresiven način z oglasi, ki so enostransko izpostavljali zgolj prednosti tujevalutnega kredita (»Ugoden kredit je cenejši, zato si lahko odmerite prostornejši dom«) in odkrito zavajali (»Oprite se na tujo valuto«). 6. Banke niso upoštevale opozoril nacionalnih regulatorjev glede tečajnega tveganja in zmanjšale oziroma opustile sporne ponudbe tujevalutnih posojil. Združenje Frank in 5
potrošniška združenja v drugih državah so zbrala obširno dokumentacijo o opozorilih, ki so jih bile deležne finančne institucije s strani nadzornih in regulativnih institucij. Na primer, v Avstriji sta centralna banka in Agencija za finančne trge opozorila bankam stopnjevali od leta 2000 naprej, in 2006, ko je postalo jasno, da banke pojasnilne dolžnosti ne izpolnjujejo, izdali brošuro, ki je bila namenjena potrošnikom. Tujevalutne posojilne pogodbe sta označili kot neprimerne za masovno prodajo. Poljski pristojni organ je v istem času izdal priporočila, v katerih se je od bank pričakovalo zvišanje kriterija kreditne sposobnosti, ob upoštevanju 20 % depreciacije domače valute in rasti tujih obrestnih mer na raven domačih, in da banke informirajo posojilojemalca o tečajnem tveganju v obliki izdelave scenarija, ki predvideva vsaj 20 % devalvacijo domače valute. Slovenski regulator se je odzval pozno in premalo aktivno, čeprav je bil z ukrepi drugih regulatorjev v regiji seznanjen. Implementacija načel varstva potrošnikov predstavlja resen razvojni izziv za slovenske javne institucije in zasebni sektor. 7. Slovenija sodi med države, ki trenutno sodijo na evropski rep reševanja problematike posojilnih pogodb, nominiranih v švicarskih frankih, kljub večletnim prizadevanjem Združenja frank kot civilnodružbene organizacije kreditojemalcev za sistemsko rešitev problema. V naši soseščini so sistemsko rešitev že sprejele Madžarska, Hrvaška in Črna Gora. Ob izostanku sistemske rešitve se je večje število slovenskih posojilojemalcev odločilo za sodno pot in vložilo tožbe. Večina sodb v Sloveniji je negativnih, za razliko od Španije, kjer se pričakuje, da bo po zaključenih revizijah okoli 90 % sodb odločenih v korist posojilojemalcev. Sodna pot je v principu odprta za vse posojilojemalce, vendar pa iz socioloških razlogov dejansko zaprta za depriviligirane skupine prebivalstva. Dodatno povečanje števila tožb bi tudi povečalo obremenitev slovenskih sodišč. 8. Predlagatelji zakonov na Madžarskem, Hrvaškem in v Črni Gori ter ustavni in evropski sodniki, ki so ocenjevali ustavnost zakonov, so se sklicevali na ista ustavna načela, kot jih pozna slovenska Ustava. To so socialna država, človekovo dostojanstvo, skrb za pravno in socialno varnost, pravica do zasebne lastnine, socialna funkcija lastnine, načelo sorazmernosti. Evropsko sodišče za človekove pravice je že zavrglo pritožbe petih madžarskih bank. ESČP je opozorilo banke, da so konvencijske pravice namenjene predvsem človeku kot posamezniku. Po oceni ESČP s sprejemom zakonske rešitve v nekaterih državah ni prišlo do kršitve načela retroaktivnosti niti načel pravne države. ESČP se sklicuje na prosto polje svobodne presoje države in na načelo subsidiarnosti, saj je predvsem zakonodajalec dolžan skrbeti za usklajeno upoštevanje interesov potrošnikov, bank in nacionalnega gospodarstva, ki je bilo v krizi. 9. Državi svet je ob organizaciji posveta prejel pismo s strani BEUC, Evropske potrošniške organizacije, ki predstavlja 43 nacionalnih potrošniških organizacij iz 32 držav. BEUC podpira zakonsko rešitev, h kateri poziva Združenje Frank z namenom zaščite potrošnikov in ocenjuje, da finančno breme zakona za banke ne bi bilo zelo visoko in bi se razporedilo med večje število bank, ki so sklepale posojilne pogodbe, nominirane v švicarskih frankih. Pomembna je tudi ocena, da bi imel sprejem zakona pozitivne učinke 6
na ponovno vzpostavitev zaupanja v finančni sektor in javne institucije, ki sta bila močno prizadeta v krizi in z načinom reševanja posledic krize. Prav tako bi prispeval k vzpostavitvi odgovornega ravnanja ponudnikov finančnih storitev in zmanjšal verjetnost, da bi v prihodnje prišlo do ponovne prodaje takih produktov. V primeru, da bi primer dobil epilog pred ESČP in bi to ugotovilo kršitev pravic potrošnikov, bi stroške ravnanja bank nosila slovenska država. * * * Za poročevalca na seji Državnega sveta je bil določen državni svetnik Alojz Kovšca. * * * Predlog mnenja Državnega sveta je pripravljen na podlagi Poročila Komisije Državnega sveta za gospodarstvo, obrt, turizem in finance. 7