SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU IN EVROPSKI CENTRALNI BANKI. o osnutkih proračunskih načrtov za leto 2019: celovita ocena

EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 21.11.2018 COM(2018) 807 final SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU IN EVROPSKI CENTRALNI BANKI o osnutkih proračunskih načrtov za leto 2019: celovita ocena SL SL

Povzetek V tem sporočilu je povzeta Komisijina ocena osnutkov proračunskih načrtov za leto 2019, ki so jih predložile države članice euroobmočja, vključno z načrti ob predpostavki nespremenjenih politik, ki so jih predložile vlade Latvije in Luksemburga, kjer so oktobra potekale nacionalne volitve, ter Slovenije, kjer je nova vlada nastopila mandat 13. septembra 2018. Italija je osnutek proračunskega načrta predložila 16. oktobra 2018, na podlagi mnenja Komisije z dne 23. oktobra 2018, v katerem je bila ugotovljena zelo resna neskladnost, pa je 13. novembra 2018 predložila revidirani osnutek proračunskega načrta. Po zaključku programa za makroekonomsko prilagoditev v okviru evropskega mehanizma za stabilnost 20. avgusta 2018 je Grčija to jesen predložila svoj prvi osnutek proračunskega načrta. Komisija je v skladu z Uredbo (EU) št. 473/2013 ocenila te načrte ter splošno proračunsko stanje in fiskalno naravnanost v celotnem euroobmočju. Celovito oceno osnutkov proračunskih načrtov za leto 2019 in skupne fiskalne naravnanosti euroobmočja je mogoče povzeti, kot sledi: 1. Obeti glede rasti v euroobmočju so sicer še vedno pozitivni, vendar so se od pomladanske ocene poslabšali, pri čemer so Komisija in države članice svoje napovedi za rast za leto 2018 popravile navzdol, za leto 2019 pa se spet pričakuje povečanje rasti. Medtem ko naj bi rast gospodarstva v letih 2018 in 2019 presegla svoj potencial, inflacija pa naj bi bila blizu 2 %, gospodarstvo euroobmočja po petih letih neprekinjene rasti BDP vstopa v manj dinamično obdobje. Obeti so zaradi številnih negotovosti ter velikih in medsebojno povezanih negativnih tveganj manj predvidljivi. 2. Napoved Komisije iz jeseni 2018 predvideva, da se bo skupni nominalni primanjkljaj v euroobmočju, ki se od leta 2010 stalno zmanjšuje, v letu 2018 znižal na 0,6 % BDP, v letu 2019 pa nato povečal na 0,8 % BDP. To bi bilo prvo povečanje skupnega primanjkljaja v euroobmočju od leta 2009, ko je bil največji. Osnutki proračunskih načrtov napovedujejo enako gibanje nominalnega primanjkljaja. 3. V skladu z napovedjo Komisije iz jeseni 2018 naj v letu 2019 prvič po uvedbi eura nobena država članica euroobmočja ne bi imela primanjkljaja nad referenčno vrednostjo 3 % BDP. Od držav članic, ki naj bi imele v letu 2019 primanjkljaj, naj bi pri šestih primanjkljaj znašal manj kot 2 % BDP. Deset držav članic naj bi imelo v letu 2019 presežek. 4. Komisija napoveduje, da bo delež javnega dolga v BDP v euroobmočju nadaljeval trend upadanja iz zadnjih let in padel s približno 87 % v letu 2018 na približno 85 % v letu 2019. To je posledica načrtovanih primarnih proračunskih presežkov, ugodnih makroekonomskih razmer in stalnih nizkih obrestnih mer. Osnutki proračunskih načrtov napovedujejo podobno zmanjšanje deleža javnega dolga v BDP v euroobmočju. Za Italijo se v letih 2018 in 2019 na prvi pogled pričakuje velik odklon od referenčnega merila glede zmanjšanja dolga, pri čemer naj bi delež javnega dolga v BDP ostal na splošno stabilen pri približno 131 %. Predvideva se, da tudi Belgija v obeh letih v manjšem obsegu ne bo izpolnjevala referenčnega merila glede zmanjšanja dolga. Po razveljavitvi postopkov v zvezi s čezmernim primanjkljajem v letih 2016 in 2017 za Portugalsko in Francijo velja prehodno pravilo glede dolga. Portugalska naj bi v letu 2018 izpolnjevala prehodno pravilo glede dolga, ne pa tudi v letu 2019, Francija pa naj merila ne bi izpolnjevala v nobenem od zadevnih let. Če bo Španija v letu 2018 trajno zmanjšala čezmerni primanjkljaj, bo zanjo v letu 2019 veljalo prehodno pravilo glede dolga; trenutno se ne pričakuje, da bi dosegla zahtevano prilagoditev. 5. Glede na napoved Komisije iz jeseni 2018 naj bi se število držav članic, ki dosegajo ali 1

presegajo svoj srednjeročni proračunski cilj, v letih 2018 in 2019 povečalo s sedem na osem, saj naj bi Avstrija leta 2019 nekoliko presegla svoj srednjeročni cilj. Španija, Italija in Francija naj bi v letu 2019 daleč zaostajale za svojimi srednjeročnimi cilji. Kar zadeva države članice, ki še niso dosegle svojega srednjeročnega cilja in so predložile popolne osnutke proračunskih načrtov, Komisija napoveduje, da se bo Italija v letu 2019 še oddaljila od svojega srednjeročnega cilja. V nasprotju s tem naj bi Estonija in Francija nekoliko napredovali pri doseganju svojih srednjeročnih ciljev, druge države pa naj bi ostale na v glavnem nespremenjeni ravni. 6. V nasprotju z napovedjo iz pomladi 2018, ki je predvidevala stalno zmanjševanje skupnega strukturnega primanjkljaja euroobmočja, Komisija zdaj napoveduje, da se bo leta 2019 strukturni primanjkljaj povečal za 0,3 % potencialnega BDP. To povečanje je zlasti posledica napovedanega povečanja strukturnega primanjkljaja Italije za 1,2 % potencialnega BDP. Ekspanzivne fiskalne politike, ki se pričakujejo v državah članicah s fiskalnim manevrskim prostorom, in sicer v Nemčiji in na Nizozemskem, prav tako prispevajo k spremembi skupne vrednosti za euroobmočje. Brez upoštevanja Italije bi bila napovedana skupna fiskalna naravnanost euroobmočja v letu 2019 na splošno nevtralna. Napovedana sprememba za euroobmočje kot celoto je v skladu s spremembo (preračunanega) strukturnega salda v osnutkih proračunskih načrtov. Primarni strukturni saldo, ki ne vključuje odhodkov za obresti, kaže na podobno ekspanzivno naravnanost. Diskrecijski fiskalni napor, kazalnik, ki je blizu merilu rasti odhodkov iz Pakta za stabilnost in rast, za leto 2019 v skladu z napovedjo Komisije iz jeseni 2018 nakazuje na nekoliko bolj ekspanzivno naravnanost (0,4 % potencialnega BDP). 7. Kar zadeva strukturo fiskalne prilagoditve euroobmočja, Komisija pričakuje, da se bo strukturni primanjkljaj v letu 2019 povečal zaradi zmanjšanja ciklično prilagojenega deleža prihodkov v BDP. To pričakovanje je podobno napovedim osnutkov proračunskih načrtov in je posledica sporočenih diskrecijskih zmanjšanj na strani prihodkov in pričakovanih izpadov prihodkov. Ciklično prilagojeni delež odhodkov naj bi v letu 2019 ostal nespremenjen tako v skladu z napovedjo Komisije iz jeseni 2018 kot tudi osnutki proračunskih načrtov, in to kljub nadaljnjemu, čeprav majhnemu, zmanjšanju odhodkov za obresti v letih 2018 in 2019. Izredne prihodke zaradi nižjih odhodkov za obresti bi bilo treba izkoristiti za pospešitev zmanjšanja dolga. 8. Države članice imajo še vedno zelo različne fiskalne položaje z vidika dolga in izzivov glede vzdržnosti. S kratkoročnimi izzivi glede vzdržnosti javnih financ se sooča samo Ciper, pri čemer kazalnik Komisije S0 komaj presega kritično mejno vrednost. Kratkoročna vzdržnost italijanskih javnih financ se zdi izpostavljena nadaljnjemu povečanju stroškov izdaje dolga. Nekatere močno zadolžene države članice se soočajo z velikimi srednjeročnimi tveganji, ki izhajajo iz dejavnikov, kot so trenutne ravni dolga in primarnega salda ter pričakovani stroški, povezani s staranjem prebivalstva. Več teh držav članic načrtuje v letu 2019 precej omejeno fiskalno prilagoditev (Belgija, Španija, Francija in Portugalska) ali fiskalno ekspanzijo (Italija). Za Belgijo, Španijo in Portugalsko Komisija v letu 2019 ne napoveduje fiskalne prilagoditve, ekspanzija v Italiji pa naj bi bila večja od napovedane v osnutku proračunskega načrta. Te države članice ne izkoriščajo dovolj ugodnih makroekonomskih razmer in spodbujevalne monetarne politike za ponovno vzpostavitev fiskalnih blažilnikov. Če se javni dolg ne zmanjša, se poveča tveganje za okrepitev pritiska trga na države članice z visokim javnim dolgom, kar bi lahko imelo negativne učinke prelivanja na trge javnega dolga drugih držav članic euroobmočja. 9. Hkrati nameravajo nekatere države članice s fiskalnim manevrskim prostorom in velikim presežkom na tekočem računu v letu 2019 uporabiti del svojega fiskalnega manevrskega prostora, kot je potrdila Komisija v svoji napovedi iz jeseni 2018. Nemčija in Nizozemska 2

načrtujeta v letu 2019 fiskalno ekspanzijo. Ta pristop je v skladu s preteklimi priporočili Komisije glede fiskalne politike. Povečanje javnih naložb v teh državah članicah bi ustvarilo pozitivno prelivanje učinkov v preostali del euroobmočja. Vendar je fiskalna ekspanzija, ki jo načrtujeta zadevni državi članici, le delno usmerjena v javne naložbe. 10. Zaradi odsotnosti fiskalne prilagoditve v nekaterih močno zadolženih državah članicah fiskalne politike niso dovolj diferencirane, zaradi česar je fiskalna naravnanost v euroobmočju kot celoti nekoliko ekspanzivna in prociklična. Skladnost s Paktom za stabilnost in rast bi skupaj z delno uporabo fiskalnega manevrskega prostora v nekaterih državah članicah v letu 2019 povzročila večinoma nevtralno do nekoliko restriktivno fiskalno naravnanost v euroobmočju kot celoti. Taka fiskalna naravnanost bi glede na stalno podporo monetarne politike gospodarstvu prispevala k na splošno uravnoteženi skupni kombinaciji politik in zmanjšala tveganja za nastanek finančne nestabilnosti. Oceno Komisije glede načrtov posameznih držav članic lahko povzamemo z naslednjimi ugotovitvami: Tudi za revidirani osnutek proračunskega načrta Italije se ugotavlja zelo resna neskladnost z zahtevami Pakta za stabilnost in rast, saj načrtuje za leto 2019 znaten odklon od priporočene prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja; napovedano je veliko poslabšanje strukturnega salda, stopnja rasti javnofinančnih odhodkov brez upoštevanja diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov in enkratnih ukrepov pa naj bi bila precej nad referenčno stopnjo. Poleg tega italijanska neodvisna institucija za nadzor javnih financ zaradi pomembnih negativnih tveganj za projekcije ni podprla makroekonomske napovedi, na kateri temelji osnutek proračunskega načrta za leto 2019. Za druge države članice je Komisija v nekaterih primerih ugotovila tveganje, da načrtovana fiskalna prilagoditev ne dosega zahtev iz Pakta za stabilnost in rast. Za države članice, za katere velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast velja naslednje: Osnutki proračunskih načrtov desetih držav članic (Nemčije, Irske, Grčije, Cipra, Litve, Luksemburga, Malte, Nizozemske, Avstrije in Finske) so skladni z zahtevami iz Pakta za leto 2019. Za Avstrijo in Finsko je ta ugotovitev odvisna od predvidenega doseganja srednjeročnega proračunskega cilja ob upoštevanju morebitnih dovoljenih odstopanj. Če se pri prihodnjih ocenah ta projekcija ne bo potrdila, bo treba pri celoviti oceni skladnosti upoštevati obseg odklona od zahteve, ki jo je določil Svet. Osnutki proračunskih načrtov treh držav članic (Estonije, Latvije in Slovaške) so večinoma skladni z zahtevami iz Pakta za stabilnost in rast za leto 2019. Pri teh državah članicah bi lahko izvajanje načrtov povzročilo določen odklon od njihovih srednjeročnih ciljev ob upoštevanju morebitnih dovoljenih odstopanj. Če strukturni saldo v prihodnjih ocenah ne bo več napovedan blizu srednjeročnega proračunskega cilja, bo treba pri celoviti oceni skladnosti upoštevati obseg odklona od zahteve, ki jo je določil Svet. Pri osnutkih proračunskih načrtov štirih držav članic (Belgije, Francije, Portugalske in Slovenije) obstaja tveganje neskladnosti z zahtevami iz Pakta za stabilnost in rast za leto 2019. Izvajanje osnutkov proračunskih načrtov teh držav članic bi lahko povzročilo znaten odklon od prilagoditvene poti za dosego njihovih srednjeročnih proračunskih ciljev. Za Belgijo, Francijo in Portugalsko se poleg tega napoveduje neskladnost s (prehodnim) referenčnim merilom glede zmanjšanja dolga. 3

Za preostalo državo članico, za katero velja korektivni del Pakta za stabilnost in rast (tj. je v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem), velja naslednje: Osnutek proračunskega načrta Španije, za katero bi leta 2019 lahko začel veljati preventivni del Pakta, če pravočasno in vzdržno zmanjša čezmerni primanjkljaj, obstaja tveganje neskladnosti z zahtevami iz Pakta za stabilnost in rast za leto 2019, saj Komisija v napovedi iz jeseni 2018 za leto 2019 predvideva znaten odklon od zahtevane prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega cilja in neskladnost s prehodnim referenčnim merilom glede zmanjšanja dolga. 4

I. Uvod Zakonodaja EU določa, da države članice euroobmočja Komisiji do 15. oktobra predložijo osnutke proračunskih načrtov za naslednje leto s ciljem izboljšati usklajevanje nacionalnih fiskalnih politik v ekonomski in monetarni uniji 1. V načrtih je povzeta vsebina predlogov proračunov, ki so jih vlade predložile nacionalnim parlamentom. Komisija o vsakem načrtu poda mnenje, pri čemer oceni, ali je skladen z obveznostmi države članice v okviru Pakta za stabilnost in rast. Komisija mora podati tudi celovito oceno proračunskega stanja in obetov za euroobmočje kot celoto. V skladu z določbami kodeksa ravnanja za zakonodajni dvojček 2 sta Luksemburg in Latvija zaradi izvedbe državnih volitev oktobra predložila osnutka proračunskih načrtov ob predpostavki nespremenjenih politik. Tudi vlada Slovenije, ki je nastopila mandat 13. septembra 2018, je predložila načrt ob predpostavki nespremenjenih politik. Od teh vlad se pričakuje, da bodo čim prej predložile popolne osnutke proračunskih načrtov. Italija je osnutek proračunskega načrta predložila 16. oktobra 2018, na podlagi mnenja Komisije z dne 23. oktobra 2018, v katerem je bila ugotovljena zelo resna neskladnost, pa je 13. novembra 2018 predložila revidirani osnutek proračunskega načrta. Po zaključku programa za makroekonomsko prilagoditev v okviru evropskega mehanizma za stabilnost 20. avgusta 2018 je Grčija to jesen predložila svoj prvi osnutek proračunskega načrta. Komisija spoštuje proračunsko pristojnost držav članic, hkrati pa v mnenjih zagotavlja objektivno svetovanje glede politik, zlasti nacionalnim vladam in parlamentom, s čimer omogoča ocenjevanje skladnosti predlogov proračunov s fiskalnimi pravili Unije. Uredba (EU) št. 473/2013 zagotavlja obsežen nabor instrumentov za obravnavo ekonomske in proračunske politike kot zadeve skupnega interesa v euroobmočju, kar je tudi namen Pogodbe. Novembra 2017 je Komisija predlagala posodobljeno priporočilo o ekonomski politiki euroobmočja, ki ga je obravnaval Svet, voditelji EU pa so ga potrdili na zasedanju Evropskega sveta 22. marca 2018 3. Na tem priporočilu temelji ocena Komisije. Namen tega sporočila je dvojen. Prvič, prikazuje celotno sliko proračunske politike na ravni euroobmočja, izhajajoč iz horizontalne ocene osnutkov proračunskih načrtov. Ta ocena odraža horizontalno oceno programov za stabilnost, ki se opravi spomladi, vendar je poudarek bolj na naslednjem letu in ne toliko na srednjeročnih fiskalnih načrtih. Drugič, podaja pregled osnutkov proračunskih načrtov na ravni držav članic z obrazložitvijo pristopa Komisije pri njihovem ocenjevanju, zlasti glede skladnosti z zahtevami Pakta za stabilnost in rast. Ocena se razlikuje glede na to, ali je država članica v preventivnem ali korektivnem delu 1 2 3 Kot določa Uredba (EU) št. 473/2013 o skupnih določbah za spremljanje in ocenjevanje osnutkov proračunskih načrtov ter zagotavljanje zmanjšanja čezmernega primanjkljaja držav članic v euroobmočju. To je ena od dveh uredb tako imenovanega zakonodajnega dvojčka, ki je začel veljati maja 2013. Glej kodeks ravnanja za zakonodajni dvojček: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/2014-11- 07_two_pack_coc_amended_en.pdf Priporočilo Sveta z dne 14. maja 2018, UL C 179, 25.5.2018. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/sl/txt/?uri=oj:c:2018:179:toc 5

Pakta za stabilnost in rast, upošteva pa tudi zahteve v zvezi z ravnjo in dinamiko javnega dolga. 6

II. Glavne ugotovitve v zvezi z euroobmočjem Gospodarski obeti glede na načrte držav članic in napoved Komisije Obeti glede rasti v euroobmočju so sicer še vedno pozitivni, vendar so se od pomladanske ocene poslabšali. Po napovedi Komisije iz jeseni 2018 naj bi se skupna realna rast BDP v euroobmočju zmanjšala z 2,4 % v letu 2017 na 2,1 % v letu 2018 in na 1,9 % v letu 2019, podobno kot v skladu z makroekonomskimi predpostavkami iz osnutkov proračunskih načrtov (tabela 1). Napoved za leto 2018 je bila popravljena navzdol za 0,2 odstotne točke v primerjavi z napovedjo Komisije iz pomladi 2018 in za 0,3 odstotne točke v primerjavi s programi za stabilnost, napoved za leto 2019 pa je bila v primerjavi s pomladjo popravljena navzdol za 0,1 odstotne točke 4. Makroekonomski scenariji iz osnutkov proračunskih načrtov so na splošno zelo podobni napovedim Komisije za posamezne države članice, kar delno odraža dejstvo, da morajo vse države članice predlog proračuna osnovati na neodvisno potrjenih ali pripravljenih makroekonomskih napovedih. Za Nemčijo je makroekonomsko napoved prvič potrdila projektna skupina za skupno gospodarsko napoved v okviru nove ureditve napovedovanja. Makroekonomskih predpostavk, na katerih temelji italijanski osnutek proračunskega načrta, neodvisna fiskalna institucija države članice ni potrdila. Poleg tega belgijski osnutek proračunskega načrta ne temelji na najnovejši neodvisni napovedi zveznega urada za načrtovanje. Komisija za Grčijo, Luksemburg in Malto napoveduje precej nižjo rast kot osnutki proračunskih načrtov (tabela 1 iz Priloge IV). Kljub pričakovani blagi upočasnitvi gospodarske rasti naj bi skupna proizvodna vrzel v euroobmočju po napovedih leta 2018 postala pozitivna, leta 2019 pa naj bi se še povečala. Z izjemo Grčije in Italije napoved Komisije iz jeseni 2018 za leto 2018 napoveduje pozitivne proizvodne vrzeli za vse države članice. Ta zaključek velja tudi za ponovno izračunane proizvodne vrzeli na podlagi osnutkov proračunskih načrtov 5. Medtem ko naj bi se skupna pozitivna proizvodna vrzel v letu 2019 še povečala, pa so gibanja po posameznih državah članicah glede na napoved Komisije iz jeseni 2018 in (preračunane) osnutke proračunskih načrtov različna. V letu 2019 naj bi samo Grčija ohranila negativno proizvodno vrzel, čeprav naj bi se občutno zmanjšala. Skupna inflacija naj bi se v letu 2018 približala opredelitvi ECB glede stabilnosti cen, v letu 2019 pa naj bi ostala na splošno nespremenjena. Komisija pričakuje, da bo leta 2018 skupna inflacija dosegla 1,8 %, predvsem zaradi višjih cen energije. Večina držav članic je v osnutkih proračunskih načrtov napovedi za skupno inflacijo v letu 2018 popravila navzgor, kar je privedlo do skupne napovedi za euroobmočje v višini 1,7 % (povečanje za 0,3 odstotne točke v primerjavi s programi za stabilnost). Glede na osnutke proračunskih načrtov in napovedi Komisije naj bi skupna inflacija v letu 2019 ostala na približno enaki ravni. 4 Vsi agregati za euroobmočje, ki temeljijo na programih za stabilnost za leto 2018, izključujejo Grčijo, ki v letu 2018 ni predložila programa za stabilnost, saj je bila vključena v program za makroekonomsko prilagoditev. Vendar so podatki za Grčijo vključeni v agregate za euroobmočje na podlagi osnutkov proračunskih načrtov. Zaradi relativno majhnega obsega grškega gospodarstva ima ta dejavnik omejen učinek na primerljivost agregatov za euroobmočje. 5 Komisija preračuna proizvodno vrzel iz osnutkov proračunskih načrtov, in sicer z uporabo skupno dogovorjene metodologije na podlagi informacij, podanih v načrtih. 7

Na splošno naj bi BDP euroobmočja po petih letih neprekinjene rasti vstopil v manj dinamično obdobje. Podpora gospodarski dejavnosti naj bi se nadaljevala zaradi močnih temeljev, ki so podlaga za zasebno potrošnjo in naložbe. Hkrati naj bi na rast vplivali manjši zagon za zunanjo trgovino, počasnejša rast zaposlovanja in splošno povečanje negotovosti. V skladu z napovedjo Komisije iz jeseni 2018 se saldo tveganj nagiba na negativno stran. Zaradi pregrevanja v ZDA bi se lahko spremenil odnos vlagateljev, kar bi imelo škodljive učinke na gospodarstvo ZDA zaradi visoke ravni zadolženosti podjetij ter na trge v razvoju, to pa bi imelo negativne učinke prelivanja za razvita gospodarstva. Poleg tega bi se lahko v nekaterih državah članicah euroobmočja z visokim dolgom ponovno pojavili škodljivi negativni povratni učinki med bankami in državo, ki bi lahko v okolju splošnega prevrednotenja tveganj in normalizacije monetarne politike zbudili pomisleke glede finančne stabilnosti. Tabela 1: Pregled ekonomskih in javnofinančnih agregatov (EO-18) za leti 2018 2019 Realna rast BDP (sprememba v %) Inflacija po HICP (sprememba v %) Proizvodna vrzel (v % potencialnega BDP) Nominalni saldo (v % BDP) Primarni saldo (v % BDP) Strukturni saldo (v % BDP) Sprememba strukturnega salda (v % BDP) Javni dolg (v % BDP) Ciklično prilagojeni delež odhodkov (v % potencialnega BDP) Ciklično prilagojeni delež prihodkov (v % potencialnega BDP) 2017 Napoved Komisije iz jeseni 2018 (november) Programi za stabilnost za leto 2018 (april) 2018 2019 Napoved Programi za Komisije iz stabilnost za jeseni 2018 leto 2018 (november) (april) Osnutki proračunskih načrtov (oktober) Vir: programi za stabilnost za leto 2018, osnutki proračunskih načrtov za leto 2019, jesenska napoved Evropske komisije iz leta 2018. Fiskalni obeti glede na načrte držav članic in napoved Komisije iz jeseni 2018 Skupni nominalni primanjkljaj euroobmočja naj bi v letu 2018 nadaljeval nedavni trend upadanja, v letu 2019 pa naj bi se povečal. Nominalni primanjkljaj euroobmočja naj bi se v skladu z napovedjo Komisije iz jeseni 2018 in osnutki proračunskih načrtov v letu 2018 zmanjšal na 0,6 % BDP (tabela 1). Ta raven ne dosega predvidenega primanjkljaja iz napovedi Komisije iz pomladi 2018 in programov za stabilnost za leto 2018. Gibanja po državah se razlikujejo, pri čemer naj bi imeli Španija in Italija večja primanjkljaja (v 8 Osnutki proračunskih načrtov (oktober) Napoved Komisije iz jeseni 2018 (november) 2,4 2,4 2,1 2,1 2,0 2,0 1,9 1,5 1,4 1,7 1,8 1,5 1,8 1,8-0,2 0,4 0,4 0,3 0,8 0,7 0,6-1,0-0,7-0,6-0,6-0,3-0,8-0,8 1,0 0,4 1,2 1,2 1,1 1,0 1,0-0,8-0,8-0,8-0,7-0,6-1,0-1,0 0,2-0,2 0,1 0,1 0,3-0,3-0,3 88,9 85,3 87,3 86,9 83,0 85,1 84,9 47,0 46,9 47,1 46,9 46,4 47,1 46,9 46,1 46,0 46,2 46,0 45,7 45,8 45,7

primerjavi z napovedjo Komisije iz pomladi 2018), Estonija, Ciper, Luksemburg in Nizozemska pa naj bi imeli večje presežke (tabela 2 iz Priloge IV). Skupni primanjkljaj v euroobmočju naj bi se v skladu z napovedjo Komisije iz jeseni 2018 in osnutki proračunskih načrtov v letu 2019 povečal na 0,8 % BDP. Ta raven pomeni povečanje v primerjavi z napovedjo Komisije iz pomladi 2018 (+0,2 % BDP) in programi za stabilnost za leto 2018 (+0,5 % BDP), predvsem zaradi višjih pričakovanih primanjkljajev v Belgiji, Španiji, Franciji in Italiji ter nižjega presežka v Nemčiji. To bi bilo prvo povečanje skupnega nominalnega primanjkljaja v euroobmočju od leta 2009, ko je bil največji. V letu 2018 naj prvič po uvedbi eura nobena država članica euroobmočja ne bi imela primanjkljaja nad referenčno vrednostjo 3 %. Španija naj bi v letu 2018 odpravila čezmerni primanjkljaj, nominalni primanjkljaj pa naj bi se v skladu z napovedjo Komisije iz jeseni 2018 zmanjšal na 2,7 %, kar ustreza cilju iz osnutka proračunskega načrta Španije (tabela 2 iz Priloge IV). Od držav članic, ki naj bi imele v letu 2019 primanjkljaj, naj bi pri šestih primanjkljaj znašal manj kot 2 % BDP. Devet držav članic naj bi imelo v letu 2018 presežek. V letu 2019 naj bi se v skladu z napovedjo Komisije ta skupina povečala na deset držav članic, saj naj bi Avstrija dosegla uravnotežen položaj. Na splošno so razlike med napovedanimi fiskalnimi saldi držav članic v letu 2019 glede na osnutke proračunskih načrtov in napoved Komisije iz jeseni 2018 majhne (grafa 1 in 2 iz Priloge IV), čeprav so pri Italiji, Španiji in Portugalski očitne nezanemarljive negativne razlike. Skupni primarni saldo euroobmočja, pridobljen z odstranitvijo odhodkov za obresti iz nominalnega salda, naj bi bil tudi v letih 2018 in 2019 v presežku. Glede na napoved Komisije iz jeseni 2018 in osnutke proračunskih načrtov naj bi se skupni primarni saldo euroobmočja povečal z 1 % BDP v letu 2017 na 1,2 % BDP v letu 2018 (tabela 1). V primerjavi s programi za stabilnost za leto 2018 pomeni ta raven znaten popravek navzgor 6. V letu 2018 naj bi imele negativen primarni saldo samo Španija, Francija in Latvija (tabela 3 iz Priloge IV). Glede na osnutke proračunskih načrtov in napoved Komisije iz jeseni 2018 naj bi se skupni primarni saldo euroobmočja v letu 2019 nekoliko zmanjšal, in sicer na 1 % BDP. Nemčija in Italija naj bi v letu 2019 še posebej močno zmanjšali primarni saldo. Francija in Latvija naj bi imeli v letu 2019 še vedno negativen primarni saldo. Za obe leti so razlike med napovedmi držav članic in Komisije na splošno majhne, čeprav Komisija pričakuje, da bo v letu 2019 primarni saldo Španije, Latvije in Portugalske v primerjavi z osnutki proračunskih načrtov nižji za 0,3 % BDP. V nasprotju s programi za stabilnost za leto 2018 bi izvajanje osnutkov proračunskih načrtov v letu 2019 povzročilo nekoliko ekspanzivno fiskalno naravnanost v euroobmočju (merjeno s spremembo strukturnega salda) 7. Tako jesenska napoved Komisije iz leta 2018 kot tudi (preračunani) osnutki proračunskih načrtov predvidevajo za leto 2018 na splošno nespremenjen skupni strukturni saldo (tabela 1). To je tudi na splošno skladno s programi za stabilnost za leto 2018, čeprav zakriva nekatere spremembe v posameznih državah članicah (tabeli 4 in 5 iz Priloge IV). Strukturni saldo naj bi se v letu 6 Medtem ko se je skupni primarni saldo euroobmočja iz osnutkov proračunskih načrtov v primerjavi s programi za stabilnost za leto 2018 izboljšal, so se povečali tudi napovedani odhodki za obresti za leto 2018. Ti spremembi se večinoma izravnata, zaradi česar je ciljni skupni nominalni saldo euroobmočja v glavnem nespremenjen (tabela 1). 7 Strukturni saldo je ciklično prilagojeni saldo brez enkratnih in začasnih ukrepov. Komisija preračuna strukturne salde iz osnutkov proračunskih načrtov, in sicer z uporabo skupno dogovorjene metodologije na podlagi informacij, podanih v načrtih. 9

2019 tako v skladu (preračunanimi) osnutki proračunskih načrtov kot tudi z napovedjo Komisije iz jeseni 2018 poslabšal za 0,3 % potencialnega BDP. To poslabšanje je v nasprotju s programi za stabilnost za leto 2018, ki so predvideli izboljšanje skupnega strukturnega salda euroobmočja za 0,3 % potencialnega BDP v letu 2019. Poslabšanje strukturnega salda je zlasti posledica napovedanega povečanja strukturnega primanjkljaja Italije za 1,2 % potencialnega BDP. Ekspanzivne fiskalne politike, ki se pričakujejo v državah članicah s fiskalnim manevrskim prostorom, in sicer v Nemčiji in na Nizozemskem, prav tako prispevajo k spremembi skupne vrednosti za euroobmočje. Brez upoštevanja Italije bi bila napovedana skupna fiskalna naravnanost euroobmočja v letu 2019 večinoma nevtralna, strukturni primanjkljaj pa naj bi se povečal za 0,1 % potencialnega BDP. Napovedana sprememba za euroobmočje kot celoto je v skladu s spremembo (preračunanega) strukturnega salda v osnutkih proračunskih načrtov (graf 3 iz Priloge IV). Diskrecijski fiskalni napor kaže na ekspanzivno fiskalno naravnanost euroobmočja v letih 2018 in 2019. Diskrecijski fiskalni napor je konceptualno blizu merilu rasti odhodkov. 8. Na podlagi napovedi Komisije iz jeseni 2018 kaže diskrecijski fiskalni napor na fiskalno ekspanzijo v višini približno 0,4 % BDP v letih 2018 in 2019 9. Diskrecijski fiskalni napor, izračunan na podlagi osnutkov proračunskih načrtov, kaže na nekoliko manjšo ekspanzijo v letu 2019 (0,3 % potencialnega BDP), kar je v skladu z usmeritvijo fiskalne politike, na katero nakazuje sprememba strukturnega salda (graf 4 iz Priloge IV). Število držav članic, ki dosegajo ali presegajo svoj srednjeročni proračunski cilj, naj bi se v letih 2018 in 2019 povečalo. V skladu z napovedjo Komisije iz jeseni 2018 naj bi v letu 2018 sedem držav članic euroobmočja preseglo svoj srednjeročni cilj (Nemčija, Irska, Ciper, Litva, Luksemburg, Malta in Nizozemska) (tabela 5 iz Priloge IV) 10. Vse te države naj bi v letu 2019 dosegle ali presegle svoj srednjeročni cilj, čeprav nameravajo Nemčija, Ciper in Nizozemska uporabiti del svojega fiskalnega manevrskega prostora (grafa 7a in 7b iz Priloge IV). Tudi Avstrija naj bi v letu 2019 nekoliko presegla svoj srednjeročni proračunski cilj. Po napovedi Komisije iz jeseni 2018 naj bi bilo v letu 2019 več držav članic precej daleč od svojega srednjeročnega cilja, in sicer Španija ( 3,1 odstotne točke), Italija ( 3 odstotne točke) in Francija ( 1,9 odstotne točke) (tabela 6 in grafa 7a/7b iz Priloge IV). Kar zadeva države članice, ki še niso dosegle svojega srednjeročnega cilja, Komisija napoveduje, da se bosta Italija in Slovenija v letu 2019 še oddaljili od svojega srednjeročnega cilja. V nasprotju s tem naj bi Estonija, Francija in Finska v letu 2019 nekoliko napredovale pri doseganju svojega srednjeročnega cilja, medtem ko naj bi Belgija, Španija, Latvija, Portugalska in Slovaška ostale na nespremenjeni ravni. 8 Diskrecijski fiskalni napor je kazalnik fiskalnega napora. Pristop od zgoraj navzdol na strani odhodkov združuje s pristopom od spodaj navzgor oziroma opisnim pristopom na strani prihodkov. Na eni strani zajema povečanje primarnih odhodkov brez cikličnih komponent glede na gospodarski potencial, na drugi strani pa diskrecijske ukrepe na strani prihodkov (brez enkratnih ukrepov). Glej Evropska komisija (2013): Merjenje fiskalnega napora, poročilo o javnih financah v EMU, del 3http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2013/pdf/ee-2013-4.pdf. 9 Razliko med ukrepoma fiskalne prilagoditve v letu 2018 je mogoče pojasniti z več dejavniki: prvič, manjši odhodki za obresti vplivajo na strukturni saldo, ne pa tudi na diskrecijski fiskalni napor; drugič, nižji prihodki od načrtovanih vplivajo na strukturni saldo, ne pa tudi na diskrecijski fiskalni napor ter tretjič, 10-letna povprečna stopnja potencialne rasti, ki se uporablja kot referenčna stopnja pri diskrecijskem fiskalnem naporu, je nižja od ocene za eno leto, uporabljene pri strukturnem saldu. Zaradi vseh teh dejavnikov diskrecijski fiskalni napor kaže na bolj ekspanzivno fiskalno naravnanost kot sprememba strukturnega salda v letu 2018. 10 Ker Grčiji ni bilo treba predložiti programov za stabilnost, dokler je potekal program, še ni določila srednjeročnega cilja. Zato se ne upošteva v tej analizi. 10

Delež javnega dolga v BDP naj bi se v letih 2018 in 2019 še naprej zmanjševal. Dolg sektorja država kot odstotek BDP v euroobmočju se od leta 2014 zmanjšuje; takrat je dosegel svojo najvišjo vrednost 94,5 %. Glede na napoved Komisije iz jeseni 2018 naj bi se v letu 2019 zmanjšal na približno 85 %. Zmanjševanje skupnega deleža javnega dolga v BDP v euroobmočju je v glavnem posledica napovedanih primarnih presežkov v letih 2018 in 2019 (graf 8 iz Priloge IV). Pozitiven učinek snežene kepe, ki odraža napoved, da bodo nominalne obrestne mere nižje od nominalne rasti BDP, naj bi prav tako prispeval k zmanjševanju dolga. V nasprotju s tem naj bi prilagoditve stanj in tokov v letu 2019 vplivale na povečanje skupnega deleža javnega dolga v BDP v euroobmočju. V osnutkih proračunskih načrtov je predvideno podobno zmanjšanje deleža javnega dolga v BDP v euroobmočju, čeprav naj bi bil delež v letu 2018 večji (87,5 %). Za obe leti je načrtovani delež javnega dolga v BDP večji od deležev v programih za stabilnost za leto 2018, v veliki meri zaradi popravkov navzgor za Francijo, Italijo, Latvijo, Malto, Nizozemsko in Slovenijo (tabela 7 iz Priloge IV). Vse države članice razen Litve naj bi v letih 2018 in 2019 zmanjšale svoj delež javnega dolga v BDP, čeprav naj bi bilo pri Franciji in Italiji zmanjšanje zanemarljivo 11. Vse države članice razen Italije naj bi bile v letu 2019 deležne učinka snežene kepe, ki zmanjšuje dolg, učinek zmanjševanja pa imajo tudi pozitivni primarni saldi, z izjemo Francije in Latvije (graf 8 Priloge IV). Razlike med napovedmi iz napovedi Komisije iz jeseni 2018 in osnutkov proračunskih načrtov so majhne, pri čemer Komisija napoveduje nekoliko višje deleže za Grčijo, Italijo, Ciper in Malto ter nekoliko nižje deleže za Nemčijo, Latvijo in Luksemburg. Glede na napoved Komisije naj bi v letu 2019 pri desetih državah članicah delež javnega dolga v BDP znašal več kot 60 %. Grčija in Italija naj bi imeli najvišji delež med vsemi državami članicami, in sicer nad 120 %, Portugalska pa naj bi v letu 2019 delež javnega dolga v BDP zmanjšala pod 120 %. Belgija, Francija, Ciper in Španija naj bi v letu 2019 še vedno imeli deleže blizu 100 %. V skladu z napovedjo Komisije iz jeseni 2018 se za nekatere močno zadolžene države članice v letu 2019 ne pričakuje strukturnega napora (Španija, Belgija in Portugalska) ali pa se pričakuje ekspanzija (Italija in Ciper), kar pomeni, da imajo možnost za hitrejše zmanjšanje dolga (graf 9 iz Priloge IV). Za Italijo se v letih 2018 in 2019 na prvi pogled pričakuje velik odklon od referenčnega merila glede zmanjšanja dolga, pri čemer naj bi delež javnega dolga v BDP ostal na splošno stabilen pri približno 131 %. Predvideva se, da tudi Belgija v obeh letih v manjšem obsegu ne bo izpolnjevala referenčnega merila glede zmanjšanja dolga. Po razveljavitvi postopkov v zvezi s čezmernim primanjkljajem v letih 2016 in 2017 za Portugalsko in Francijo velja prehodno pravilo glede dolga. Portugalska naj bi v letu 2018 izpolnjevala prehodno pravilo glede dolga, ne pa tudi v letu 2019, Francija pa naj merila ne bi izpolnjevala v nobenem od zadevnih let. Če bo Španija v letu 2018 trajno zmanjšala čezmerni primanjkljaj, bo zanjo v letu 2019 veljalo prehodno pravilo glede dolga; trenutno se ne pričakuje, da bi dosegla zahtevano prilagoditev. Struktura fiskalne prilagoditve Napovedano poslabšanje skupnega strukturnega salda v euroobmočju v letu 2019 je v veliki meri posledica padca ciklično prilagojenega deleža prihodkov. Medtem ko naj bi se 11 V skladu z napovedjo Komisije iz jeseni 2018 naj bi se zaradi velike pozitivne prilagoditve stanj in tokov zlasti močno povečal delež pri Litvi, in sicer za 3,1 odstotne točke (na 37,9 %). 11

skupni javnofinančni prihodki v letu 2019 povečali za 2,9 % (v skladu z napovedjo Komisije iz jeseni 2018), naj bi se ciklično prilagojeni delež prihodkov zmanjšal s 46 % potencialnega BDP v letu 2018 na 45,7 % potencialnega BDP v letu 2019 (tabela 1 in tabela 8 iz Priloge IV). Prispevki za socialno varnost, ki naj bi se povečevali počasneje od nominalnega BDP, največ prispevajo k napovedanemu zmanjšanju ciklično prilagojenega deleža prihodkov (graf 14 iz Priloge IV). Predvideno zmanjšanje odraža učinek sporočenih ukrepov na strani prihodkov, ki naj bi v letu 2019 povečali nominalni primanjkljaj za 0,1 % BDP, in nižjih prihodkov od pričakovanih, ki naj bi po pričakovanjih tudi povečali primanjkljaj za okoli 0,1 % BDP 12 (tabela 9 iz Priloge IV) 13. Osnutki proračunskih načrtov napovedujejo podobno zmanjšanje deleža prihodkov v letu 2019, prihodki pa naj bi se povečevali po nekoliko višji stopnji, tj. 3,1 %. Ciklično prilagojeni delež odhodkov naj bi v skladu z napovedjo Komisije iz jeseni 2018 v letih 2018 in 2019 ostal nespremenjen, kar ustreza skupni rasti odhodkov v višini 3,3 %. Medtem ko naj bi se razmerje med v letih 2017 in 2018 nekoliko zmanjšalo, pa bo v letu 2019 predvidoma ostalo na ravni 46,9 % potencialnega BDP (tabela 1). Osnutki proračunskih načrtov prav tako napovedujejo nespremenjen ciklično prilagojeni delež odhodkov v letih 2018 in 2019, vendar na nekoliko višji ravni (47,1 % potencialnega BDP), skupni odhodki pa naj bi se povečali za 3,5 %. Tudi ciklično prilagojeni delež primarnih odhodkov naj bi ostal nespremenjen (tabela 8 iz Priloge IV), čeprav ta stabilnost zakriva nekatere razlike med državami članicami. Pri več državah članicah naj bi se ciklično prilagojeni delež primarnih odhodkov v letu 2019 precej povečal (Španija, Italija, Ciper, Luksemburg in Nizozemska), pri nekaterih pa naj bi se zelo zmanjšal (Latvija, Malta, Avstrija in Slovaška). Medtem ko naj bi odhodki za obresti nadaljevali nedavni trend upadanja kot odstotek BDP, pa je zmanjšanje v letih 2018 in 2019 manjše kot v zadnjih letih (v skladu z napovedjo Komisije iz jeseni 2018 3 bazične točke). Implicitna obrestna mera, na kateri temelji napoved Komisije, naj bi v letih 2018 in 2019 v povprečju ostala pri 2,1 %, podobno kot napovedujejo osnutki proračunskih načrtov. Ocena usmeritve fiskalne politike v euroobmočju Pri fiskalni naravnanosti bi bilo treba ustrezno upoštevati monetarno naravnanost, ki naj bi v prihodnjih letih še naprej podpirala gospodarstvo euroobmočja. Medtem ko je Evropska centralna banka začela postopno umikati nekatere stimulativne ukrepe, je navedla, da bodo njene ključne obrestne mere ostale na sedanji ravni vsaj do poletja 2019, v vsakem primeru pa toliko časa, kot bo potrebno, da se zagotovi konvergenca inflacije na ravni, skladni z njenim mandatom. Naravnanost monetarne politike naj bi bila kot taka ugodna tudi v letu 2019. Ta pristop je razviden iz grafa 1, ki kaže skupno usmeritev monetarne in fiskalne politike s primerjavo razvoja pogojev financiranja (realna dolgoročna obrestna mera) in obsega fiskalnega napora. Terminski tečaji kažejo na nadaljnje postopno povečanje nominalnih dolgoročnih obrestnih mer v prihodnjih letih, kar bi se moralo odražati v višjih realnih dolgoročnih obrestnih merah. Vendar naj bi te ostale negativne, pri čemer naj bi se dolgoročna inflacijska pričakovanja povečevala precej počasneje. Zato naj bi bili pogoji financiranja še naprej zelo ugodni. Kar zadeva fiskalno področje, napoved Komisije iz jeseni 2018 za leto 2019 napoveduje rahlo ekspanzivno fiskalno naravnanost. 12 V primerjavi s hipotetičnim scenarijem, ki temelji na obetih glede nominalne rasti. 13 Skupna elastičnost prihodkov v razmerju do BDP tako v načrtih kot tudi napovedi Komisije iz jeseni 2018 znaša približno 0,9 v primerjavi s standardno elastičnostjo prihodkov v razmerju do BDP, ki znaša 1. 12

Čeprav naj bi se gospodarska rast v euroobmočju upočasnila, pa splošna makroekonomska uspešnost ostaja močna. V vseh državah članicah euroobmočja so zdaj normalne ali ugodne gospodarske razmere (graf 2), stopnja gospodarske stagnacije pa se je v zadnjih letih zmanjšala. Proizvodna vrzel naj bi bila v letu 2019 v vseh državah članicah pozitivna (razen v Grčiji). Stopnje brezposelnosti naj bi se postopoma zmanjševale in v vseh državah članicah dosegle raven pred krizo, razen v Grčiji, Španiji in Italiji. Sedanja gospodarska rast skupaj s spodbujevalno monetarno politiko državam članicam omogoča, da ponovno vzpostavijo fiskalne blažilnike. Države članice imajo zelo različne fiskalne položaje z vidika dolga in izzivov glede vzdržnosti. Na podlagi napovedi Komisije iz jeseni 2018 je bila izvedena posodobljena ocena tveganj vzdržnosti javnih financ (graf 2 in tabela 10 iz Priloge IV). Ta ocena med drugim upošteva trenutno raven dolga, tekoči primarni saldo in pričakovane stroške staranja prebivalstva 14. S kratkoročnimi izzivi glede vzdržnosti javnih financ se sooča samo Ciper, pri čemer kazalnik S0 komaj presega kritično mejno vrednost. Vendar se zdi kratkoročna vzdržnost italijanskih javnih financ izpostavljena nadaljnjemu povečanju stroškov izdaje dolga. Ta tveganja so zlasti zajeta z vrednostjo fiskalnega podindeksa S0, ki presega kritično mejno vrednost. Glede na kazalnik S1 se zdi, da se Belgija, Španija, Francija, Italija in Portugalska soočajo z velikimi srednjeročnimi tveganji 15. Čeprav ima Ciper v skladu s poročili nekaj fiskalnega manevrskega prostora na podlagi kazalnika S1, je treba opozoriti, da se sooča z znatnimi tveganji v povezavi s pogojnimi obveznostmi. 14 Metodologija, uporabljena za oceno tveganj vzdržnosti javnih financ, je predstavljena v poročilu Evropske komisije o vzdržnosti javnih financ za leto 2015 (European Economy Institutional Paper, št. 018, januar 2016) in publikaciji Evropske komisije o spremljanju vzdržnosti dolga za leto 2017 (European Economy Institutional Paper, št. 071, januar 2018). Ti posodobljeni rezultati, ki temeljijo na napovedi Komisije iz jeseni 2018, bodo predstavljeni v poročilu Evropske komisije o vzdržnosti javnih financ za leto 2018. 15 Kazalnik vzdržnosti S1, ki ga uporablja Komisija, prikazuje skupni napor, potreben v obdobju 2021 2025 (pet let po obdobju, ki ga zajema napoved) za zmanjšanje dolga na 60 % BDP do leta 2033, ob upoštevanju implicitnih obveznosti, povezanih s staranjem. Kaže na dodatno prilagoditev v višini 2,1 % BDP za euroobmočje v zadevnih petih letih. To pomeni dodatno letno prilagoditev v višini približno 0,4 % BDP med letoma 2021 in 2025. 13

Diskrecijski fiskalni napor (v % pot. BDP) <- omejevalni ekspanzivni -> Graf 1: Realne dolgoročne obrestne mere (v %) in diskrecijski fiskalni napor (v % potencialnega BDP) za euroobmočje - 2-1 2018 2019 2015 2017 2016 1 2011 2014 2013 2 1,0 0,5 0,0 2012-0,5-1,0 Realne dolgoročne obrestne mere (v %) <- zaostreni pogoji financiranja lažji pogoji financiranja -> Države članice, ki se soočajo z največjimi izzivi glede trajnosti, v letu 2019 načrtujejo bodisi omejeno fiskalno prilagoditev bodisi v primeru Italije fiskalno ekspanzijo (graf 9 Priloge IV). Načrtovane fiskalne politike teh držav članic ne izkoriščajo dovolj ugodnih makroekonomskih razmer in spodbujevalne monetarne politike za ponovno vzpostavitev fiskalnih blažilnikov. Večje zmanjšanje javnega dolga v teh državah članicah bi zmanjšalo njihovo občutljivost za pretrese in prispevalo k prihodnjemu dobremu delovanju avtomatskih stabilizatorjev. Če se javni dolg ne zmanjša, se poveča tveganje za okrepitev pritiska trga na države z visokim javnim dolgom, kar bi lahko imelo negativne učinke prelivanja na trge javnega dolga drugih držav članic euroobmočja. Po drugi strani nekatere velike neto zunanje upnice z velikim fiskalnim manevrskim prostorom in velikim presežkom na tekočem računu nameravajo uporabiti del svojega fiskalnega manevrskega prostora. V skladu s preteklimi priporočili nameravata Nemčija in Nizozemska v letu 2019 izvajati ekspanzivne fiskalne politike (graf 10 iz Priloge IV). Vendar so ti načrti le delno usmerjeni v javne naložbe. Povečanje javnih naložb v teh državah članicah bi spodbudilo potencialno rast in ustvarilo pozitivno prelivanje učinkov v preostali del euroobmočja. Dolgoročni učinki na BDP bi presegli kratkoročni učinek, saj bi javne naložbe povečale produktivnost zasebnega kapitala in delovne sile za daljše obdobje. 14

Proizvodna vrzel (v % potencialnega BDP) Graf 2: Fiskalna slika euroobmočja v letu 2019 4,0 Ugodni ciklični pogoji CY 3,0 SI EE 2,0 1,0 0,0 LU MT NL SK DE LV LT IE AT Normalne razmere Ugodne razmere FI ES PT FR BE IT -1,0 Kazalnik S1-2,0-6,0-5,0-4,0-3,0-2,0-1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 Neugodni ciklični pogoji Opomba: Na podlagi napovedi Evropske komisije iz jeseni 2018. Dobre (slabe) gospodarske razmere se merijo s proizvodno vrzeljo v letu 2019, v % potencialnega BDP, izračunanega na podlagi skupno dogovorjene metodologije. Potrebe po konsolidaciji ali fiskalnem manevrskem prostoru se merijo s kazalnikom Komisije za tveganja za vzdržnost financ S1, v % BDP, na podlagi izračunov iz jesenske napovedi iz leta 2018 in z uporabo leta 2018 kot izhodiščnega leta. Na splošno fiskalne politike niso dovolj diferencirane, kar vodi k pretirano ekspanzivni fiskalni naravnanosti za euroobmočje kot celoto. Popolno izvajanje osnutkov proračunskih načrtov bi prav tako povzročilo blago prociklično ekspanzijo za euroobmočje kot celoto. Po drugi strani bi kombinacija določene fiskalne ekspanzije, ki jo načrtujejo države članice s fiskalnim manevrskim prostorom, ter skladnosti držav članic s potrebami po konsolidaciji s Paktom za stabilnost in rast vodila k na splošno nevtralni do nekoliko restriktivni fiskalni naravnanosti v euroobmočju (grafa 6a in 6b iz Priloge IV). Poleg tega bi taka diferenciacija med državami članicami glede na stalno podporo monetarne politike gospodarstvu prispevala k na splošno uravnoteženi skupni kombinaciji politik v euroobmočju. 15

III. Pregled osnutkov proračunskih načrtov Mnenja Komisije o osnutkih proračunskih načrtov se osredotočajo na izpolnjevanje določb Pakta za stabilnost in rast ter priporočil, ki so bila izdana na tej podlagi. Za države članice, ki so v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, Komisija v mnenjih oceni napredek pri odpravi čezmernega primanjkljaja glede na ciljni nominalni primanjkljaj in strukturni napor. Za države članice, za katere velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast, se v mnenjih Komisije ocenita doseganje srednjeročnega proračunskega cilja za posamezno državo ali napredek pri njegovem doseganju ter izpolnjevanje določb glede dolga, da se preveri, ali so načrti v skladu z zahtevami Pakta za stabilnost in rast in fiskalnimi priporočili za posamezne države iz priporočil Sveta z dne 13. julija 2018. 16 Vse države članice euroobmočja so svoje osnutke proračunskih načrtov predložile pravočasno v skladu s členom 6 Uredbe (EU) št. 473/2013. V skladu z določbami kodeksa ravnanja za zakonodajni dvojček sta vladi Latvije in Luksemburga v odhodu zaradi izvedbe državnih volitev oktobra 2018 predložili osnutka proračunskih načrtov ob predpostavki nespremenjenih politik. Organi so pozvani, da Komisiji in Euroskupini predložijo posodobljen osnutek proračunskega načrta takoj, ko bosta vladi nastopili mandat, in praviloma vsaj en mesec pred načrtovanim sprejetjem osnutka zakona o proračunu v nacionalnem parlamentu. Vlada Slovenije, ki je nastopila mandat 13. septembra 2018, je zaradi zamud v proračunskem postopku predložila osnutek proračunskega načrta brez novih ukrepov politike za leto 2019. Komisija je v dopisu z dne 19. oktobra 2018 poudarila pomen predložitve posodobljenega osnutka proračunskega načrta. Španija ob osnutku proračunskega načrta ni predložila tudi predloga proračuna nacionalnemu parlamentu, kot se zahteva v skladu s členom 4 Uredbe (EU) št. 473/2013. Zato osnutek proračunskega načrta ne daje popolne slike o načrtovanih ukrepih. Komisija je v dopisu z dne 19. oktobra 2018 Španijo pozvala, da predloži vse potrebne informacije o različnih ukrepih ter da v primeru bistvenih razlik med osnutkom proračunskega načrta in osnutkom proračuna, ki je bil pozneje predložen Parlamentu, Euroskupini in Komisiji predloži posodobljen osnutek proračunskega načrta. Osnutek proračunskega načrta, ki ga je 16. oktobra 2018 predložila Italija, načrtuje očiten znaten odklon od priporočil, ki jih je sprejel Svet v okviru Pakta za stabilnost in rast, kar vzbuja resne pomisleke. Komisija je te pomisleke izrazila v dopisu italijanski vladi z dne 18. oktobra 2018. Prvič, Komisija je ugotovila, da sta dejstvo, da osnutek proračunskega načrta načrtuje fiskalno ekspanzijo v višini skoraj 1 % BDP, medtem ko je Svet priporočil fiskalno prilagoditev v višini 0,6 % BDP, in obseg odklona (vrzel približno 1,5 % BDP), brez primere v zgodovini Pakta za stabilnost in rast. Drugič, Komisija je poudarila, da javni dolg Italije znaša približno 130 % BDP, načrti pa ne bi zagotovili skladnosti z referenčnim merilom glede zmanjšanja dolga. V zvezi s tem se je Komisija sklicevala na pretekla poročila v skladu s členom 126(3) PDEU, v katerih je bila kot ključni dejavnik upoštevana splošna skladnost s preventivnim delom Pakta za stabilnost in rast, ter ugotovila, da bi bil lahko potreben pregled ugotovitev poročila z dne 23. maja 2018, če take splošne skladnosti ni več mogoče doseči 17. 16 17 Priporočila Sveta z dne 13. julija 2018, UL C 320, 10.9.2018. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/sl/txt/?uri=oj:c:2018:320:toc V dopisu je Komisija tudi navedla, da makroekonomske napovedi, na katerih temeljijo proračunski načrti, ni potrdil neodvisen organ, kar je v nasprotju z določbami Uredbe št. 473/2013. 16

Komisija je ugotovila, da ti dejavniki kažejo na zelo resno neskladnost z obveznostmi proračunske politike, določenimi v Paktu za stabilnost in rast, kot je določeno v členu 7(2) Uredbe (EU) št. 473/2013. Komisija je italijansko vlado pozvala, da do 22. oktobra 2018 predstavi svoje stališče o tej zadevi, da bi ga lahko upoštevala pred končno oceno osnutka proračunskega načrta. Italijanska vlada je v svojem dopisu z dne 22. oktobra 2018 priznala, da proračunski načrti ne izpolnjujejo pravil Pakta za stabilnost in rast glede strukturne prilagoditve zmanjšanja dolga, dodatno pojasnila proračunske načrte in se dotaknila dejstva, da parlamentarni proračunski urad ni potrdil makroekonomske napovedi. Komisija je 23. oktobra 2018 sprejela mnenje o osnutku proračunskega načrta Italije v povezavi z dopisom, naslovljenim na italijansko vlado, v katerem je navedla, da je ugotovila zelo resno neskladnost s priporočilom Sveta z dne 13. julija 2018. Komisija je v skladu z Uredbo št. 473/2013 od Italije zahtevala, da čim prej in najpozneje v treh tednih predloži revidiran osnutek proračunskega načrta. Italija je 13. novembra 2018 predložila revidiran osnutek proračunskega načrta. Komisija na podlagi ocene vladnih načrtov v revidiranem osnutku proračunskega načrta za leto 2019 in napovedi Komisije iz jeseni 2018 potrjuje obstoj zelo resne neskladnosti s priporočilom, ki ga je Svet naslovil na Italijo 13. julija 2018 18. Ugotovljen ni bil noben drug primer zelo resnega neizpolnjevanja zahtev, vendar nekateri osnutki proračunskih načrtov vzbujajo zaskrbljenost. Komisija je 19. oktobra 2018 Belgiji, Franciji, Portugalski, Sloveniji in Španiji poslala dopise, v katerih je zaprosila za več informacij in poudarila več predhodnih ugotovitev, povezanih z njihovimi osnutki proračunskih načrtov. Zadevne države članice so odgovorile 22. oktobra 2018. Komisija je informacije iz njihovih dopisov upoštevala pri oceni proračunskega dogajanja in tveganj. V tabeli 2 so povzete ocene osnutkov proračunskih načrtov posameznih držav članic iz mnenj Komisije, sprejetih 21. novembra 2018, skupaj z oceno napredka pri fiskalno-strukturnih reformah. Te ocene temeljijo na napovedi Komisije iz jeseni 2018. Za lažjo primerjavo je ocena načrtov, za katere ni bilo ugotovljeno zelo resno neizpolnjevanje zahtev, povzeta v treh splošnih kategorijah. Ker naj v letu 2019 nobena država članica ne bi bila več v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, so bile ocene skladnosti za leto 2019 za vse države članice izvedene v skladu z zahtevami iz preventivnega dela, zlasti s priporočili Sveta z dne 13. julija 2018: Skladen: glede na napoved Komisije iz jeseni 2018 proračunskih načrtov ni treba prilagajati v okviru nacionalnega proračunskega postopka, da bi zagotovili, da bo proračun za leto 2019 skladen s pravili Pakta za stabilnost in rast. Večinoma skladen: glede na napoved Komisije za leto 2019 se pričakuje, da bo osnutek proračunskega načrta večinoma skladen s pravili Pakta za stabilnost in rast. V skladu z napovedjo Komisije za leto 2019 bodo zadevne države članice blizu svojega srednjeročnega cilja, pri čemer se po potrebi upoštevajo dovoljena odstopanja v povezavi z izvajanjem strukturnih reform. Hkrati merilo rasti odhodkov trenutno kaže na tveganje znatnega odklona od zahtev, ki ga bo treba upoštevati pri prihodnjih ocenah, če strukturni saldo po napovedih ne bo več blizu srednjeročnemu cilju, po potrebi ob upoštevanju morebitnih odstopanj. Te države članice po oceni dosegajo merilo glede dolga. 18 Priporočilo Sveta z dne 13. julija 2018 v zvezi z nacionalnim reformnim programom Italije za leto 2018 in mnenje Sveta o programu Italije za stabilnost za leto 2018 (UL C 320, 10.9.2018, str. 48). 17