Microsoft Word - BuscajPetra

Transkripcija

1 UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO Magistrsko delo FINANCIRANJE OBČIN IN PRIMERJAVA Z EVROPSKIMI DRŽAVAMI Petra Buščaj Ljubljana, november 2011

2 UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA UPRAVO MAGISTRSKO DELO FINANCIRANJE OBČIN IN PRIMERJAVA Z EVROPSKIMI DRŽAVAMI Kandidatka: Petra Buščaj Vpisna številka: Študijski program: magistrski študijski program Uprava druga stopnja Mentorica: izr. prof. dr. Maja Klun Ljubljana, november 2011

3 IZJAVA O AVTORSTVU MAGISTRSKEGA DELA Podpisana Petra Buščaj, študentka Magistrskega študijskega programa Uprava II. stopnje, z vpisno številko , sem avtorica magistrskega dela z naslovom: Financiranje občin in primerjava z evropskimi državami. S svojim podpisom zagotavljam, da: - je predloženo delo izključno rezultat mojega lastnega raziskovalnega dela, - sem poskrbela, da so dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric, ki jih uporabljam v predloženem delu, navedena oz. citirana v skladu s fakultetnimi navodili, - sem poskrbela, da so vsa dela in mnenja drugih avtorjev oz. avtoric navedena v seznamu virov, ki je sestavni element predloženega dela in je zapisan v skladu s fakultetnimi navodili, - sem pridobila vsa dovoljenja za uporabo avtorskih del, ki so v celoti prenesena v predloženo delo in sem to tudi jasno zapisala v predloženem delu, - se zavedam, da je plagiatorstvo predstavljanje tujih del, bodisi v obliki citata bodisi v obliki skoraj dobesednega parafraziranja bodisi v grafični obliki, s katerim so tuje misli oz. ideje predstavljene kot moje lastne kaznivo po zakonu (Zakon o avtorstvu in sorodnih pravicah, Ur. list RS, št. 21/95), kršitev pa se sankcionira tudi z ukrepi po pravilih Univerze v Ljubljani in Fakultete za upravo, - se zavedam posledic, ki jih dokazano plagiatorstvo lahko predstavlja za predloženo delo in za moj status na Fakulteti za upravo, - je elektronska oblika identična s tiskano obliko magistrskega dela ter soglašam z objavo dela v zbirki»dela FU«. Magistrsko delo je lektorirala: Nataša Robič, prof. slo. Ljubljana, november 2011 Podpis avtorice: iii

4

5

6

7 POVZETEK Lokalno samoupravo v Sloveniji zagotavlja Ustava RS in določa lokalne skupnosti kot njene nosilke. Temeljne lokalne skupnosti so občine, saj so najbližja oblast svojim prebivalcem. Za opravljanje vseh zakonsko določenih nalog morajo razpolagati z ustreznimi finančnimi viri, pri razporejanju teh virov, pa morajo imeti tudi finančno avtonomijo. Višina finančnih virov je ključnega pomena za učinkovito delovanje občin. Opravljena analiza prihodkov in odhodkov nam prikaže višino le-teh, iz nje pa tudi izvemo, ali občine s finančnimi viri, ki jim jih določa zakonodaja, lahko pokrijejo vse naloge, ki jih morajo opravljati. Na podlagi te analize in ob pregledu podatkov o višini primerne porabe ter višini finančne izravnave, ki jo prejmejo občine s prenizkimi lastnimi prihodki za pokrivanje te primerne porabe, vidimo, da je finančna avtonomija slovenskih občin nizka, saj je večina občin v proučevanem obdobju odvisna od finančne izravnave iz državnega proračuna. Prav zaradi pomanjkanja sredstev za te naloge morajo občine težiti k novim virom sredstev. Eden od teh virov so sredstva Evropske unije, ki jih slovenske občine vsako leto pridobijo več in so pri njihovem pridobivanju uspešne. Tudi mednarodna primerjava med Finsko, Dansko, Belgijo ter Slovenijo je pokazala, da največ teh sredstev pridobi ravno Slovenija. Poleg tega je omenjena primerjava z izbranimi državami pokazala, da ima samo še Slovenija eno raven lokalne samouprave, kar vpliva na razporeditev sredstev za določene storitve. Finska tako največ sredstev namenja za zdravstvo, saj je zanjo značilno, da je predvsem socialna država, na Danskem občine največ sredstev namenjajo skrbi za socialno varnost, v Belgiji za gospodarske zadeve ter v Sloveniji za izobraževanje. Uvedba dodatne ravni lokalne samouprave pri nas bi pripomogla k boljši organiziranosti delovanja, saj bi se naloge prerazporedile med občino in vmesno ravnjo (pokrajino), določene naloge bi se opravljale skupaj za več občin, kar bi pomenilo prihranek sredstev, občine pa bi se lahko bolj posvetile tistim nalogam, ki se morajo izvajati najbližje svojim prebivalcem. Ključne besede: lokalna samouprava, občina, financiranje, davki, primerna poraba, občinski proračun, finančna izravnava, sredstva EU. v

8 SUMMARY Funding of municipalities and comparison with European countries Local self-government in Slovenia is provided with Constitution of the Republic of Slovenia and sets the local community as its bearers. Basic local communities are municipalities as the nearest state authority to its residents. To perform all statutory duties shall have adequate financial resources and in the allocation of these resources must also have financial autonomy. The amount of financial resources is crucial to the efficient functioning of municipalities. An analysis of revenue and expenditure shows us the amount of them, but also to find out from county whether the financial resources assigned to them by law can cover all the tasks they must perform. Based on this analysis and the review of data on the level of appropriate expenditure and amount of financial compensation received by municipalities with low own revenue to cover appropriate expenditure, we see that the financial autonomy of Slovenian municipalities is low, because the majority of municipalities in the study period depends on financial compensation from the state budget. It is because of lack of resources to this task, requires municipalities to seek new sources of funds. One of these sources of funds are resources of the European Union, which Slovenian municipalities each year obtain successfully. The international comaprison between Finland, Denmark, Belgium and Slovenia has shown that most of these funds obtain Slovenia. Moreover, such a comaprison with selected countries shows that Slovenia has only one level of local government, which affects the allocation of funds for certain services. Finland the most resources devoted to health, since it is characterized by the particular welfare state, municipalities in Denmark most of the funds earmarked for social security concerns, in Belgium for economic affairs an in Slovenia for education. Introduction of an additional level of local government in our country would lead to better organizational prerformance as it would redistribute tasks between the municipality and intermediate level (province), specific tasks to perform together for several municipalites, which would mean a saving of funds, municipality would be able to reinforce those tasks that must be carried out closer to its citizens. Keywords: local government, minicipality, financing, taxes, appropriate expenditure, municipal budget, financial compensation, the EU funds. vi

9 KAZALO IZJAVA O AVTORSTVU MAGISTRSKEGA DELA... iii POVZETEK...v SUMMARY... vi 1 UVOD LOKALNA SAMOUPRAVA V REPUBLIKI SLOVENIJI Zgodovinski pregled razvoja lokalne samouprave Zakonska ureditev lokalne samouprave Ustava Republike Slovenije Zakon o lokalni samoupravi Evropska listina lokalne samouprave MELLS Priporočila Kongresa lokalnih in regionalnih oblasti Evrope (CLRAE) FINANCIRANJE OBČIN V SLOVENIJI Zakon o financiranju občin Lastni davčni viri Drugi lastni viri Premoženje občine Zadolževanje Primerna poraba občine Solidarnostna izravnava in dodatna solidarnostna izravnava Finančna izravnava Sofinanciranje Sredstva države Organizirano skupno opravljanje nalog občinske uprave Nadzor nad porabo občinskega proračuna in sredstev za sofinanciranje Financiranje novoustanovljenih občin Primerjava s prejšnjim zakonom o financiranju občin ANALIZA PRIHODKOV IN ODHODKOV OBČIN V SLOVENIJI V OBDOBJU Proračun Bilanca prihodkov Bilanca odhodkov Proračunski presežek oziroma primanjkljaj v proučevanem obdobju Račun financiranja Primerni obseg sredstev na prebivalca v državi za financiranje lokalnih zadev za obdobje od 2002 do Zbirni kazalniki občin v obdobju POTENCIALNI MOŽNI VIRI FINANCIRANJA OBČIN Črpanje sredstev EU Investicije zasebnega kapitala Javno javno partnerstvo vii

10 6 FINANCIRANJE LOKALNE SAMOUPRAVE V EVROPI Evropski modeli lokalne samouprave Evropski modeli financiranja občin Financiranje lokalne samouprave na Finskem Financiranje lokalne samouprave na Danskem Financiranje lokalne samouprave v Belgiji PRIMERJAVA FINANCIRANJA OBČIN V SLOVENIJI Z IZBRANIMI EVROPSKIMI DRŽAVAMI Primerjava podatkov med Slovenijo, Finsko, Dansko in Belgijo Primerjava medobčinskega sodelovanja PREVERITEV POSTAVLJENIH HIPOTEZ TER PRISPEVEK K ZNANOSTI IN STROKI Preveritev hipotez Prispevek k znanosti in stroki ter uporabnost rezultatov ZAKLJUČEK LITERATURA IN VIRI PRILOGE viii

11 Kazalo tabel Tabela 1: Skupaj vsi prihodki in vsi odhodki ter razlika med njimi, Tabela 2: Višina povprečnine v Sloveniji v obdobju Tabela 3: Pregled podatkov primernega obsega sredstev za financiranje lokalnih zadev za obdobje Tabela 4: Višina tekočih transferov občinam iz državnega proračuna za obdobje Tabela 5: Povprečna vrednost zbirnih kazalnikov v slovenskih občinah v obdobju od 2000 do Tabela 6: Pregled črpanja evropskih sredstev Kohezijskega sklada in Evropskega sklada za regionalni razvoj za vse občine skupaj v obdobju od leta 2005 do leta Tabela 7: Primerjava med državami glede na število poddržavnih ravni in povprečno velikost občin, za leto Tabela 8: Višina odhodkov poddržavnega javnega sektorja, za leto Tabela 9: Glavna področja odhodkov poddržavnega javnega sektorja in njihova višina (v % celotne porabe za leto 2008) Tabela 10: Višina prihodkov poddržavnega sektorja, za leto Tabela 11: Višina davčnih prihodkov poddržavnega javnega sektorja, za leto Tabela 12: Okvirna razporeditev sredstev evropskih strukturnih skladov in kohezijskega sklada ( ) na državni ravni, podatki za leto 2007 (v mio ) Tabela 13: Proračunski saldo poddržavnega javnega sektorja in javni dolg, za leto Tabela 14: Davčni in nedavčni prihodki občin v Sloveniji v obdobju Tabela 15: Kapitalski prihodki, prejete donacije, transferni prihodki, prejeta sredstva iz EU (v EUR), Tabela 16: Skupaj vsi prihodki občin v Sloveniji v obdobju Tabela 17: Tekoči odhodki in tekoči transferi, Tabela 18: Investicijski odhodki in investicijski transferi, Tabela 19: Vsota vseh odhodkov v občinah v Sloveniji v obdobju Tabela 20: Račun financiranja, ix

12 Kazalo grafikonov Grafikon 1: Davčni in nedavčni prihodki občin v Sloveniji v obdobju Grafikon 2: Prejete donacije in prejeta sredstva iz EU, Grafikon 3: Kapitalski in transferni prihodki, Grafikon 4: Skupaj vsi prihodki občin v Sloveniji v obdobju Grafikon 5: Tekoči odhodki in tekoči transferi, Grafikon 6: Investicijski odhodki in investicijski transferi, Grafikon 7: Skupaj vsi odhodki, Grafikon 8: Zadolževanje in odplačilo dolga, Kazalo prilog Priloga 1: Davčni in nedavčni prihodki občin v Sloveniji v obdobju Priloga 2: Kapitalski prihodki, prejete donacije, transferni prihodki, prejeta sredstva iz EU (v EUR), Priloga 3: Skupaj vsi prihodki občin v Sloveniji v obdobju Priloga 4: Tekoči odhodki in tekoči transferi, Priloga 5: Investicijski odhodki in investicijski transferi, Priloga 6: Vsota vseh odhodkov v občinah v Sloveniji v obdobju Priloga 7: Račun financiranja, x

13 Seznam uporabljenih kratic in okrajšav CLRAE DZ EU MELLS MF MNZ MOL NUSZ OECD Slovenija Ustava ZFO ZLS Kongres lokalnih in regionalnih oblasti Evrope Državni zbor Evropska Unija Evropska listina lokalne samouprave Ministrstvo za finance Ministrstvo za notranje zadeve Mestna občina Ljubljana Nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj Republika Slovenija Ustava Republike Slovenije Zakon o financiranju občin Zakon o lokalni samoupravi xi

14

15 1 UVOD Občine predstavljajo temeljne samoupravne lokalne skupnosti. Lahko se samostojno odločajo o povezovanju v širše skupnosti, tudi pokrajine, ki jih Slovenija zaenkrat še nima. Ustanovljene so, da bi svojim prebivalcem zagotavljale lokalne zadeve javnega pomena. Na ta način naj bi se njihove naloge opravljale bolj racionalno in ekonomično, kot če bi jih opravljala država. Občine so zato pomembne za vsakega izmed njenih prebivalcev. Občina v okviru zakonodaje samostojno ureja svoje zadeve in izvaja določene zakonske predpise na področjih, ki so ji dodeljena. Za opravljanje svojih nalog občine potrebujejo tudi ustrezna finančna sredstva in so tako pomemben del javnih financ. Njihov smisel je razvijanje občine in omogočati svojim prebivalcem boljše pogoje za življenje, vendar vse to ni mogoče, če ni finančnih virov. Občine imajo svoje vire finančnih sredstev, ki pa velikokrat ne zadostujejo za vse potrebne investicije, zato je pomembno, da poizkušajo pridobiti sredstva tudi na druge načine, kot so sredstva, ki jih ponuja EU. Sistem financiranja lokalne samouprave je ena najpomembnejših komponent. Hkrati je tudi najpogostejši vir konflikta med lokalnimi oblastmi in državo. Ustrezen sistem financiranja je potreben za učinkovito delovanje lokalnih oblasti. Veljaven sistem financiranja občin temelji na tem, da se občine financirajo iz lastnih virov, ki pa morajo biti v sorazmerju z nalogami občine. Poleg nacionalne zakonodaje je potrebno upoštevati tudi predpise Evropske unije, hkrati pa imajo tudi evropski integracijski procesi velik vpliv na domačo lokalno in regionalno raven in tudi na sodelovanja med občinami različnih držav. Glede na svojo velikost ima Slovenija veliko število občin, od katerih imajo mnoge slab finančen položaj. Prav zaradi tega je smiselno proučevati sistem financiranja in oblikovati spodbude občinam, da bi se bolj povezovale, tako v obliki skupnih občinskih uprav kot tudi na področju regionalnega razvoja. Magistrska naloga obravnava tematiko financiranja občin kot neposrednega proračunskega porabnika. Ker gre za javne finance, je to vsekakor zanimivo področje raziskovanja, saj posameznik lahko podrobno spozna, kako se občine financirajo. Občina je samostojna gospodarska enota. Samostojno razpolaga s svojim premoženjem, to je premičninami in nepremičninami, denarnimi sredstvi in pravicami. Ker pa se občine razlikujejo tako po velikosti kot po gospodarski razvitosti, naravnih danostih in tudi življenjskem standardu prebivalcev, obstajajo velike razlike med posameznimi občinami v državi. Vsi ti dejavniki pa vplivajo na izračun primerne porabe in na višino sredstev, ki jih občine lahko zagotovijo za zadovoljevanje javnih potreb svojim prebivalcem. Zaradi drobljenja slovenskega ozemlja na veliko število občin, ki s svojo ustanovitvijo želijo omogočiti hitrejši razvoj območij, se pojavlja vprašanje upravičenosti takšnega drobljenja. Podatki nam namreč povedo, da je glavni vir prihodkov finančna izravnava iz državnega proračuna in ne lastni viri, ki bi občinam zagotavljali finančno avtonomijo in možnosti razvoja. Že pri financiranju obveznih nalog se pojavlja problem financiranja. Poleg tega 1

16 občine nimajo dovolj lastnih sredstev za financiranje ostalih, neobveznih nalog, ki bi jim omogočale razvoj in primerljivost z drugimi občinami. Država za zmanjševanje razlik sprejema različne dokumente in spreminja svojo zakonodajo. Država je sprejela temeljne strateške dokumente, ki opredeljujejo razvojne probleme, strateške cilje, ukrepe in aktivnosti za skladen regionalni razvoj Slovenije, za izvajanje le-teh pa občine predstavljajo izhodišče, saj še nimamo pokrajin. Od tod izvira tudi osnovni problem, in sicer že sama ureditev lokalne samouprave, saj manjka vmesna raven pokrajine, ki ji zaenkrat še nimamo. Oblikovanih je bilo že kar nekaj predlogov glede števila le-teh, vprašanje pa se pojavlja tudi glede delitve nalog med občinami in pokrajinami ter delitvi finančnih virov med njima za opravljanje teh nalog. Že sedaj pa se pojavlja vprašanje, kako zagotoviti občinam finančna sredstva za izvajanje tistih nalog, ki jih morajo opravljati po ustavi in zakonu, torej ali so občine samozadostne. Z magistrskim delom želim potrditi oziroma ovreči naslednje hipoteze: 1. Finančna sredstva občin niso dovolj velika, da lahko občine financirajo naloge, ki jim jih nalaga zakonodaja. 2. Slovenske občine uspešno pridobivajo sredstva iz skladov EU. 3. Struktura občin v Sloveniji je neustrezna, zato bi potrebovali drugačno strukturo. Namen magistrske naloge je torej proučiti sistem financiranja občin v Sloveniji in s tem pomagati razrešiti dileme, ki so povezane z zagotavljanjem sredstev posamezni občini, kar lahko vpliva na samostojnost občin. Poudarek je tudi na črpanju sredstev iz skladov EU ter uspešnosti slovenskih občin pri kandidiranju na teh razpisih. Ureditev v Sloveniji primerjam z ureditvijo v nekaterih državah v Evropi, ki imajo podobno strukturo občin, njihova primerjava pa pokaže prednosti in slabosti našega in njihovih sistemov. Cilj je ugotoviti ali imamo ustrezen način financiranja občin ali so občine v Sloveniji samozadostne, skozi analizo financiranja občin v Sloveniji in analizo prihodkov in odhodkov pa ugotoviti trend razmerja med prihodki in odhodki. Mednarodna primerjava nam pokaže stanje slovenskih občin v primerjavi s tujino oziroma kako se v državah s podobno strukturo občine spopadajo s problematiko financiranja. Primerjava s tujino nam pokaže, katere naloge izvajajo občine v tujini in kako jih financirajo ter ali so tuje občine samozadostne ali potrebujejo dodatna sredstva za financiranje osnovnih nalog, ki jim jih nalaga zakonodaja ter vir teh dodatnih sredstev. Kot cilj naloge je tudi ugotoviti probleme pri črpanju sredstev EU, ki lahko pripomorejo k boljšemu življenju v občini, saj občine s svojimi sredstvi določnih investicij zaradi pomanjkanja teh sredstev ne morejo začeti. Dosedanja raziskovanja glede financiranja občin so bila opravljena kot več različnih samostojnih raziskovalnih del, kjer gre predvsem za analizo financiranja posameznih občin kot so: Ljubljana, Maribor in druge ter proučitev same problematike financiranja po zakonih ZFO-1 in ZFO UPB1. Raziskava v magistrskem delu z naslovom Problematika financiranja občin v Sloveniji iz leta 2003 je odkrila, da je med slovenskimi občinami velika raznolikost ekonomske moči, kar povzroča velika nesorazmerja med lastnimi prihodki po občinah, pa tudi, da je potrebno obstoječi model financiranja spremeniti na dveh 2

17 področjih, in sicer na področju izračuna primerne porabe po občinah in na področju prihodkov občin. Občine bi morale imeti tudi večjo avtonomnost na področju zadolževanja, spremeniti bi bilo potrebno sistem financiranja investicij ter spremeniti zakon na področju zagotavljanja dodatnih virov sredstev, večjo pozornost pa bi bilo potrebno posvetiti pridobivanju sredstev iz EU. Študija sistema financiranja občin v Sloveniji je zajeta v diplomskem delu iz leta 2008, kjer sta opravljeni analiza in primerjava financiranja občin po ZFO-UPB1, ki je veljal do leta 2007 in ZFO-1, ki ga je nasledil. Kot najpomembnejše spremembe novega zakona so na področju računanja in določanja primerne porabe in odstopljenih virov iz proračuna. Mednarodne primerjave pa so bile opravljene pri sprejemanju zakonodaje o financiranju občin v Sloveniji. Analiza financiranja občin v Sloveniji iz diplomskega dela z leta 2007 vsebuje primerjavo podatkov občin v Sloveniji in EU, ki razkriva, da je povprečje deležev javnih prihodkov za lokalne skupnosti v državah članicah EU bistveno višje od deleža v Sloveniji, povprečje finančnih obremenitev pa je v Sloveniji enako kot v EU. Ker gre pri občinah za javne finance in zadevajo vsakega posameznika, je tako raziskavo smiselno opraviti, saj občan tako izve, kako posluje njegova občina in za katere namene gre denar. Pomembno je tudi z vidika kakovosti življenja občanov, saj občina primarno skrbi za naloge, ki ji jih nalaga zakon in zadevajo predvsem lokalne javne službe, vzdrževanje krajevnih cest in drugih javnih površin ter upravlja s premoženjem, namenjenim za potrebe krajevnega prebivalstva. Pri raziskovanju je uporabljena deskriptivna metoda, s katero so opisani pojavi na področju financiranja občin, prihodkov in odhodkov občin, načinov pridobivanja finančnih sredstev; uporabljena je tudi kavzalna metoda, s katero poizkušam ugotoviti vzročno- posledično povezanost pri financah občin; nadalje primerjalna metoda, s katero primerjam financiranje občin doma in v drugih evropskih državah; na podlagi primerjave sem uporabila tudi metodo analize in statistične metode za analiziranje samih prihodkov in odhodkov. Po povzetku zgodovinskega razvoja lokalne samouprave v Sloveniji je predstavljena pravna ureditev področja v Sloveniji. Osnovo predstavlja Ustava, država pa prav tako določa naloge občin in načine njihovega financiranja. Zato je v naslednjem poglavju predstavljeno financiranje občin po zakonu, ki trenutno velja. Ker pa se je zakon v letu 2007 spremenil, so podane tudi prednosti ter pomanjkljivosti starega zakona, ki naj bi jih novi zakon ustrezno rešil. Sledi analiza poslovanja slovenskih občin v določenem obdobju, in sicer prihodkov in odhodkov, skozi katero se da ugotoviti, v katero smer gre trend razmerja med prihodki in odhodki. Ker je finančnih sredstev skoraj vedno premalo za vse naloge in investicije, so v naslednjem delu predstavljene dodatne možnosti virov financiranja. Glede na to da je Slovenija v EU je tema aktualna tudi z vidika dodatnih finančnih sredstev, ki jih občine lahko pridobijo iz skladov EU. Občine se pri tem soočajo tudi s številnimi pomanjkljivostmi in problemi pri pridobivanju in črpanju sredstev skladov EU. Magistrska naloga vsebuje tudi urejenost financiranja občin v Evropi, in sicer na 3

18 Finskem in na Danskem ter v Belgiji. Predstavljen je njihov način financiranja ter primerjava med nalogami njihovih občin, ki jih imajo za opravljanje in viri finančnih sredstev s slovenskimi občinami. Kot zaključek sledi preveritev hipotez, glavne ugotovitve, predlogi za nadaljnja raziskovanja in morebitne rešitve. 4

19 2 LOKALNA SAMOUPRAVA V REPUBLIKI SLOVENIJI Pojem samouprava oziroma samoupraven pomeni, da ima nekdo pravico in možnost odločati o svojih zadevah na podlagi lastne moči. Bistvo samouprave je v tem, da se določen krog poslov opravlja po ljudeh iste organizacije, ki je na teh poslih neposredno zainteresirana, ne pa od centralne vlade ali od le-tej podrejene uprave (Vlaj, 1998, str. 14 8). Lokalna samouprava pri nas pomeni pravico do lokalnih skupnosti, to je občin in širših lokalnih skupnosti, da rešujejo svoje lokalne probleme in imajo lastne dohodke. Lokalne skupnosti urejajo in opravljajo v svoji pristojnosti javne zadeve, ki se nanašajo na delo in življenje prebivalcev na njihovem območju. Po Evropski listini lokalne samouprave (v nadaljevanju MELLS), ki jo je Republika Slovenija (v nadaljevanju Slovenija) sprejela v svoj pravni red, pa lokalna samouprava označuje pravico ter sposobnost krajevne oblasti, da v mejah ustave in zakonov predpiše in ureja pomemben delež javnih zadev lokalne narave z lastno odgovornostjo in v interesu lokalnega prebivalstva. Lokalna samouprava je pravni pojem, njen nosilec oziroma subjekt pa je lokalna skupnost. Pomeni pravico do avtonomnega urejanja in opravljanja dela javnih zadev. To pravico pridobi od države z zakoni in drugimi odločitvami državnih organov. Lokalno skupnost lahko opredelimo tudi kot teritorialno skupnost, v kateri se pojavljajo določene skupne potrebe prebivalstva in jih je mogoče skupno reševati, to so občine. Lokalna skupnost ima pet temeljnih elementov, in sicer: določeno ozemlje, prebivalce, skupne interese in potrebe, zavest o pripadnosti in pogoje za dejavnosti. Ločimo temeljne lokalne skupnosti, ki so občine ter širše lokalne skupnosti, ki se različno imenujejo, in sicer province, pokrajine, regije, okrožja, deželni okraji. Lokalne skupnosti se glede na vsebovane elemente med seboj zelo razlikujejo. Glede na določeno ozemlje, ki ga obsegajo, imamo velike in tudi zelo majhne občine. Prebivalci na določenem ozemlju so ljudje, ki jih med seboj povezujejo potrebe, ki pa se razlikujejo glede na lego, saj so potrebe ljudi v mestih drugačne od potreb ljudi na podeželju. Zadovoljevanje teh potreb zahteva določene dejavnosti, prav njihovo izvajanje pa je pogoj za nastanek določene organizacijske strukture. Občina obsega naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Povezanost ljudi na določnem geografskem prostoru je tako tudi bistvena sestavina lokalne skupnosti. Občina je pristojna za lokalne zadeve, ki jih ureja samostojno. V okviru zakonodaje samostojno ureja svoje zadeve in izvaja določene zakonske predpise na področjih, ki so ji dodeljena. Predstavnik občine je župan, ki je izvoljen po večinskem sistemu. Slovenija je upravno razdeljena na 212 občin, med katerimi jih ima 11 status mestne občine (Vlaj, 1998, str ). Da pa lahko govorimo o lokalni samoupravi, mora biti urejen ustrezen sistem financiranja, ki pomeni finančno avtonomijo in dovolj finančnih virov. To zahtevo postavljata tako Ustava Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) kot tudi MELLS, s svojimi sredstvi pa lokalne skupnosti v okviru svojih pooblastil prosto razpolagajo. Finančna avtonomija zahteva povečanje pristojnosti lokalnih skupnosti, hkrati pa tudi povečanje demokratičnega nadzora nad izdatki lokalnih skupnosti. Načelo hkratnega financiranja 5

20 zahteva, da so za vsako novo pristojnost jasno določena ustrezna finančna sredstva. Lokalne in regionalne oblasti po večini evropskih držav nimajo zadostnih sredstev za financiranje svojih nalog (Vlaj, 2009a). Lokalna samouprava ureja javne zadeve z lastno odgovornostjo, lastnimi viri ter v interesu lokalnega prebivalstva. Sodobna demokracija in legitimnost imata za svoj temelj decentralizacijo javnih zadev in pristojnosti na nižje ravni državne organiziranosti. Tudi v Evropski Uniji (v nadaljevanju EU) ima svojo tradicijo in tudi različne pristope in modele, ki jih spoštuje tudi MELLS. V Sloveniji lokalna samouprava deluje od leta 1995 in že takrat je bila več kot polovica občin funkcionalno in ekonomsko podhranjenih, njihova avtonomija je bila omejena, ohranili pa smo centralizem namesto regionalizma. Z vstopom v EU in njenim sistemom regionalnega razvrščanja in financiranja ter s svojimi strukturnimi in kohezijskim skladom se je to področje precej zaostrilo. Po podatkih Urada za makroekonomske analize in razvoj so največje razlike med občinami pri socialnih kazalnikih. Regionalizacija je v Sloveniji smiselna, če bo dosežen cilj uravnoteženih razvojnih možnosti vseh regij, zmanjšana tveganja prevelikih medregionalnih razlik in hkratno zmanjšanje centralizacije države. Regije morajo biti relativno sorazmerne, imeti pa morajo tudi jasno finančno avtonomijo (Kovač, 2007). 2.1 ZGODOVINSKI PREGLED RAZVOJA LOKALNE SAMOUPRAVE Občina se je rodila v srednjeveških mestih. V Evropi so tako občine obstajale vse od 12. stoletja naprej. Takrat so se občine samodejno prilagajale razvoju in rasti naselij. Njihove naloge so bile opravljanje nujnih skupnih nalog. Tudi pri nas so nastale prve oblike lokalne samouprave že v srednjem veku, najprej v mestih. Ta so imela v statutih zapisane mestne pravice, med katerimi je bila kot najpomembnejša pravica do stalnega opravljanja trgovskih poslov. Na podeželju se je lokalna samouprava nanašala le na odločanje o uporabi skupnih pašnikov in podobno. V času, ko smo bili pod Avstroogrsko monarhijo, lokalne samouprave ni bilo, politične samoupravne občine pa so bile uvedene po marčni revoluciji Sprejet je bil začasni zakon o občinah, s katerim je bila dana samouprava na področju upravljanja občinske lastnine, varstva ljudi, premoženja, skrb za občinske ceste in podobno. Ta okvirni zakon iz leta 1862 je bil podlaga za deželne zakone o občinah. Kranjski deželni zakon iz leta 1866 je zmanjšal število občin, mestne in podeželske občine pa so bile statusno izenačene. Statutarna mesta v Sloveniji so bila Ljubljana, Maribor, Celje in Ptuj, na širši teritorialni ravni pa lokalne samouprave ni bilo. Takrat so občine imele lastno in preneseno delovno področje, priznane pa so imele posebne vire prihodkov. Vidovdanska ustava iz leta 1921 je predvidela občine, okraje in oblasti kot tri ravni lokalne samouprave, Oktroirana ustava iz leta 1931 pa pozna lokalne skupnosti, občine in banovine. Leta 1952 je bila na območju takratne Slovenije uvedena lokalna samouprava, ki so jo predstavljale občine in okraji. Tri leta kasneje je bil uveden komunalni sistem, njegova temeljna enota pa je bila občina (Vlaj, 1998, str ). Konec leta 1991 smo po osamosvojitvi v Sloveniji dobili novo ustavo. Kot eno od temeljnih načel demokratične republike uvaja lokalno samoupravo, in sicer so občine in mesta 6

21 temeljne enote lokalne samouprave, ki se lahko prostovoljno povezujejo v širše enote lokalne samouprave, vse ostalo pa ureja zakon. Kot temeljni zakon je bil 21. decembra 1993 v Državnem zboru sprejet Zakon o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS). Skupaj z njim sta bila sprejeta še Zakon o lokalnih volitvah in Zakon o referendumu za ustanovitev občin, kar je predstavljalo potrebno zakonodajo za reformo lokalne samouprave. Skupaj z ustavnim zakonom o dopolnitvi ustavnega zakona za izvedbo ustave Slovenije je ta zakonodaja bila pravna podlaga za preoblikovanje komunalnega sistema v sistem lokalne samouprave. Državni zbor (v nadaljevanju DZ) je 16. septembra 1994 sprejel zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o lokalni samoupravi, oktobra istega leta pa še Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij. Lahko bi rekli, da v Sloveniji lokalna samouprava praktično deluje od januarja 1995 dalje, saj so takrat teritorialno spremenjene občine začele delovati z novo vsebino in novimi organi. V naslednjih letih se je nato zgodilo še veliko sprememb, ki so se dotikale zlasti zakonodajnega področja. Leta 1996 je bila ratificirana MELLS, istega leta je bil sprejet Zakon o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO), leta 2003 je bila ratificirana Evropska okvirna konvencija o čezmejnem sodelovanju teritorialnih skupnosti ali oblasti, izpopolnjena je bila mreža novih občin, pripravljene so bile podlage za uvedbo pokrajin, Svet Evrope je pripravil nove dokumente in usmeritve za področje lokalne in regionalne samouprave, sprejeta so bila priporočila Kongresa lokalnih in regionalnih oblasti Evrope (v nadaljevanju CLRAE). S 1. majem 2004 je Slovenija postala polnopravna članica EU, sprejeti so bili novi zakoni s področja javne uprave, ki bistveno vplivajo tudi na položaj občin, njihovih organov in uprave. Vključitev v EU pomeni sprejem njenega prava, kar za lokalno raven pomeni, da se politične odločitve in uredbe EU neposredno nanašajo na posameznega državljana (Vlaj, 1998, str ). Slovenija je torej parlamentarna republika, ki se je osamosvojila leta 1991 in je članica EU od leta Teritorialna delitev države, ki trenutno velja, je naslednja (Kozel et al., 2008): - Država, - 58 upravnih enot, občin. Državno raven sestavljajo zakonodajna oblast, to je DZ, predsednik republike, ki predstavlja državo ter izvršilna oblast, ki je v rokah vlade RS. Regionalno raven naj bi predstavljale pokrajine, ki pa jih Slovenija zaenkrat še nima. Leta 2006 so bila v zvezi s tem sprejeta tudi ustavna določila, ki pokrajino določajo kot samoupravno lokalno skupnost, katera opravlja lokalne zadeve širšega pomena ter z zakonom določene zadeve regionalnega pomena. Posebno vrsto členitev predstavljajo razvojne regije, ki jih je 12. Le-te predstavljajo funkcionalne ozemeljske enote za izvajanje regionalne politike, ureja pa jih Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSRR-UPB-1, Ur. l. RS, št. 83/03, 93/05). Vmesno raven predstavljajo upravne enote. Te izvajajo državne naloge na lokalni ravni in predstavljajo dekoncentrirane upravne strukture ministrstev. Lokalno raven predstavljajo občine, njihovo organizacijsko strukturo pa sestavljajo občinski svet, župan in nadzorni odbor (Kozel et al., 2008, str ). 7

22 Reforme lokalne samouprave v Sloveniji so bile že izvedene in se bodo nadaljevale tudi v prihodnosti. Eno od vprašanj reform je tudi razprava o centralistični ali decentralistični lokalni samoupravi, torej gre za vprašanje ene ali dveh ravni lokalne samouprave v Sloveniji. Sestavine reforme lokalne samouprave pa so (Vlaj, 2005): - funkcionalna vprašanje prerazporeditve pristojnosti med državo in občinami; uresničevanje načela subsidiarnosti s procesom decentralizacije; - teritorialna ustanavljanje novih občin (danes imamo nekatere občine, ki niso oblikovane v skladu z zakonskimi merili); - organizacijska nov razpored organizacije oblasti v občini, ki ga sestavljajo ustrezni organi (neposredno izvoljen občinski svet in župan, nadzorni odbor, oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri odločanju); - finančno materialna uresničevanje načela sorazmernosti sredstev z nalogami lokalnih skupnosti, solidarnost do razvojno šibkejših občin, pravice do lastnih virov lokalnih skupnosti; - pravna položaj občine kot pravne osebe javnega prava in njena vključenost v celotni pravni sistem Slovenije. Glede na vse sestavine lahko za Slovenijo ugotovimo, da nobena od teh naštetih sestavin lokalne samouprave še ni v celoti uresničena. Kot tak primer je ugotovitev, da je bil dan prevelik poudarek teritorialnemu vidiku, premajhen pa funkcionalnemu, regionalnemu in tudi finančnemu (Vlaj, 2005). V zvezi s financiranjem občin je bil prvi ZFO sprejet , ki se je začel uporabljati Leta 2006 so bile uvedene spremembe in sprejet je bil nov zakon, ki se imenuje ZFO-UPB1, veljati pa je začel aprila Kljub temu, da je bil v začetku leta 2006 sprejet nov zakon, pa je bilo v medijih in strokovnih razpravah zaslediti, da obstoječi sistem financiranja še vedno ni primeren, zaradi neskladja nekaterih členov ZFO s Ustavnimi členi 138., 142. in 153, pa tudi z 9. členom MELLS. Tako je bil septembra istega leta v DZ-ju sprejet nov zakon ZFO-1. Ob uveljavitvi tega zakona pa je prišlo do konflikta med Mestno občino Ljubljana (v nadaljevanju MOL) in vlado Slovenije. Novi zakon je nekaterim občinam povzročil znižanje višine lastnih sredstev za financiranje primerne porabe glede na prej veljavno zakonodajo. Skupaj s še nekaterimi drugimi občinami je MOL tako vložila zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti nekaterih določb novega zakona. Tako so občine izpodbijale člene 8., 11., 14., 23. in 38. novega ZFO-1, za katere je sodišče tudi ugotovilo neskladje z ustavo, izpodbijale pa so tudi 12., 13., 21. in 24. člene, ki pa po presoji ustavnega sodišča niso v neskladju z Ustavo (Stupica, 2007). Vsi ti členi ZFO-1 z Odločbo Ustavnega sodišča niso bili razveljavljeni, Ustavno sodišče tudi ni zadržalo izvajanje zakona. Razlog za tako je dejanje je, da bi to lahko ogrozilo tekoče delovanje občin saj je ureditev financiranja občin celovit in obsežen sistem, razveljavitev katerih od med seboj povezanih določb pa bi pomenila, da sistem financiranja občin ne bi deloval. Hkrati pa je Ustavno sodišče DZ-ju naložilo ustrezno spremembo zakona v letu dni (Zalokar Oražem, 2007). Odločbi ustavnega sodišča je sledila novela ZFO-1, tako da je danes veljaven tudi ZFO-1A (Ur. l. RS, št. 57/08). Novela tako temelji na razlagi načela finančne avtonomije lokalnih skupnosti kot lokalne samouprave, socialne države in načela 8

23 enakosti pred zakonom. Po mnenju bivšega ministra za lokalno samoupravo in regionalno politiko Ivana Žagarja je način financiranja za občine ugoden, saj bi se obseg financiranja povečal za 30 %, ker bi uporabili dvojno izravnavo, to je sistem, ki ga uporabljata Švedska in Danska. Hkrati dopušča več prostora tudi za bolj razvite občine (Siol.net, 2008). Vendar pa s spremembami zakona ni bila zadovoljna predvsem občina MOL, ki je zaradi spremembe zakona v prihodnje ocenila velik izpad prihodkov ter da se z ZFO-1A protiustavno posega v položaj občine (Mestna občina Ljubljana, 2007). 2.2 ZAKONSKA UREDITEV LOKALNE SAMOUPRAVE Lokalna samouprava v Sloveniji je urejena s pravnimi predpisi. Temelji lokalne samouprave so določeni v Ustavi, njeno delovanje pa temelji na naslednjih zakonih in podzakonskih predpisih: - Zakon o lokalni samoupravi ZLS (Ur. list RS, št. 72/93, 57/94, 14/95, 20/95, 63/95, 73/95, 9/96, 39/96, 44/96, 26/97, 70/97, 10/98, 68/98, 74/98, 12/99, 16/99, 36/99, 59/99, 70/00, 94/00, 100/00, 28/01, 87/01, 16/02, 51/02, 108/03, 77/04, 72/05, 100/05, 21/06, 14/07, 60/07, 94/07, 27/08, 76/08, 100/08, 79/09, 14/10, 51/10, 84/10); - Zakon o financiranju občin ZFO-1A (Ur. l. RS, št. 57/08); - Zakon o javnih financah ZJF-UPB4 (Ur. l. RS, št. 11/11); - Zakon o ustanovitvi občine ter o določitvi njihovih območij ZUODNO-UPB1 (Ur. l. RS, št. 108/02, 99/10, 9/11); - Zakon o lokalnih volitvah ZLV-UPB3 (Ur. l. RS, št. 94/07, 45/08); - Zakon o prevzemu državnih funkcij, ki so jih do opravljali organi občin ZPDF (Ur. l. RS, št. 29/95, 44/96); - Zakon o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovi območij ZPUODO (Ur. l. RS, št. 44/96, 28/01, 72/05); - Zakon o javnih uslužbencih ZJU-UPB3 (Ur. l. RS, št. 63/07, 65/08, 74/09); - Statuti občin, poslovniki občinskih svetov in odloki o organizaciji in delovnem področju občinskih uprav; - materialni predpisi občin odloki, odredbe, pravilniki in navodila; - številni drugi predpisi. Posebno pozornost pa je potrebno posvetiti tudi MELLS, ki je po njeni ratifikaciji postala del slovenskega notranjega pravnega reda in se uvršča med ustavo in zakon (Juvan Gotovac, 2001, str. 11) USTAVA REPUBLIKE SLOVENIJE Ustava v svojem 9. členu določa, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava, ki je eno temeljnih demokratičnih načel, kar je tudi v skladu s MELLS. Pomen tega člena je, da imajo prebivalci v lokalnih skupnostih pravico odločati o bistvenem delu lokalnih zadev javnega pomena. To se kaže z izvolitvijo predstavniških organov ter tudi neposredno s peticijami, referendumi, državljanskimi pobudami. 9

24 Nadalje je v 5. poglavju Ustave natančno opredeljeno kako se uresničuje lokalna samouprava v Sloveniji in določa občino kot samoupravno lokalno skupnost, njena delovna področja, dohodke občine ter širše samoupravne lokalne skupnosti. V 138. členu je določeno, da prebivalci Slovenije uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih. Občina je samoupravna skupnost, ki obsega naselje ali več teh, ki jih povezujejo skupne potrebe in interesi prebivalcev, ustanovi pa se z zakonom po prej opravljenem referendumu, na katerem se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju. Njeno območje se določi z zakonom člen Ustave določa delovno področje samoupravnih lokalnih skupnosti in sicer spadajo v pristojnost občine lokalne zadeve, ki jih občina ureja samostojno in zadevajo samo prebivalce občine. Na občine lahko država z zakonom prenese opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, vendar mora za to zagotoviti potrebna sredstva. V teh prenesenih zadevah pa imajo državni organi tudi nadzor nad primernostjo in strokovnostjo njihovega dela. V členu, ki govori o mestni občini, je določeno, da le-te opravljajo kot svoje naloge tudi z zakonom določene naloge iz državne pristojnosti, ki se nanašajo na razvoj mest. Z vidika obravnavane tematike je zelo pomemben 142. člen, ki govori o dohodkih občine, in sicer se naj bi le-te financirale iz lastnih virov. Ker pa se občine med seboj zelo razlikujejo, že Ustava predvideva, da država v skladu z zakonsko določenimi načeli in merili zagotovi dodatna sredstva tistim občinam, ki zaradi slabše gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog. Z Ustavnim zakonom o spremembah 121., 140. in 143. člena Ustave je bil spremenjen 143. člen, ki govori o pokrajinah. Le-te opravljajo lokalne zadeve širšega pomena in z zakonom določene zadeve regionalnega pomena. Ustanovijo se z zakonom s katerim se določi njihovo območje, ime in sedež. Prav tako kot na občine, lahko tudi na pokrajine država prenese opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, za katere jim mora prav tako zagotoviti potrebna sredstva. Šesto poglavje Ustave se nanaša na javne finance. Za državo in lokalne skupnosti Ustava določa, da pridobivajo sredstva za uresničevanje svojih nalog z davki in z drugimi obveznimi dajatvami ter s prihodki od lastnega premoženja. Nadalje je določeno, da lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata Ustava in zakon (URS, 9., 140., 142., 143. člen) ZAKON O LOKALNI SAMOUPRAVI ZLS ureja temeljne samoupravne skupnosti, to so občine. V 20. členu ZLS so določene naloge občine, in sicer lahko občina v skladu z zakoni poseduje, pridobiva in razpolaga z vsemi vrstami premoženja, ustanavlja in vodi javna podjetja ter v okviru sistema javnih financ določa svoj proračun. Podrobneje so naloge občine določene v naslednjem členu. Izvirne naloge občin so samostojno opravljanje lokalnih zadev javnega pomena. Določene so s splošnim aktom občine ali pa so določene z zakonom. Med pomembnejše naloge občine, ki jih opravlja za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev so zlasti (21. člen): - upravljanje občinskega premoženja; - omogočanje pogojev za gospodarski razvoj občine (gostinstvo, turizem, kmetijstvo); - načrtovanje prostorskega razvoja, ustvarjanje pogojev za gradnjo stanovanj; 10

25 - upravljanje in skrb za lokalne javne službe; - pospeševanje služb socialnega skrbstva (predšolsko varstvo, varstvo socialno ogroženih, invalidov, ostarelih); - skrb za varstvo zraka, tal, vodnih virov, zbiranje in odlaganje odpadkov, varstvo okolja, urejanje in vzdrževanje vodovodnih in energetskih komunalnih objektov; - skrb za vzgojno izobraževanje, izobraževanje odraslih, društveno dejavnost, šport, rekreacijo, kulturno-umetniško ustvarjalnost, knjižnično dejavnost; - gradnja, vzdrževanje in urejanje lokalnih javnih cest, poti in drugih javnih površin; - skrb za red, požarno varnost, organizacija reševalne pomoči, opravljanje pokopališke in pogrebne službe; - možnost podeljevanja denarnih pomoči in simboličnih nagrad ob posebnih priložnostih; - določa prekrške ter denarne kazni za prekrške; - naloge potrebne za delovanje občine: sprejem statuta občine in drugih splošnih aktov, organizacija občinske uprave ter urejanje lokalnih zadev javnega pomena. Opravljanje lokalnih javnih služb in javnih služb, ki jih občina določi sama, jih občina zagotavlja neposredno v okviru občinske uprave, z ustanavljanjem javnih zavodov in javnih podjetij, z dajanjem koncesij, z vlaganjem lastnega kapitala v dejavnost oseb zasebnega prava. Poleg teh nalog pa mestne občine na podlagi in v skladu z zakoni kot svoje naloge opravljajo tudi druge naloge, ki so določene z zakonom iz državne prisojnosti kot svoje naloge in se nanašajo na razvoj mest. Občine lahko opravljajo tudi naloge iz državne pristojnosti, saj jih država lahko z zakonom prenese na občine, če se te naloge zato izvajajo racionalneje in učinkoviteje, vendar pa mora država za to zagotoviti tudi potrebna sredstva. Za financiranje občin je pomemben 8. člen, ki pravi, da se občine financirajo iz lastnih virov, da pa država zagotovi potrebna dodatna sredstva tistim občinam, ki zaradi slabše gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti izvajanja z zakonom določenih nalog. Zakon v 13. členu določa, da mora biti občina sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev in izpolnjevati druge naloge v skladu z zakonom. Podrobno je premoženje in financiranje občin urejeno v šestem poglavju ZLS. 51. člen zakona govori o premoženju občine, ki ga sestavljajo nepremičnine in premičnine v lasti občine ter denarna sredstva in pravice. S svojim premoženjem mora gospodariti kot dober gospodar. V primeru odprodaje ali zamenjave nepremičnin in premičnin v občinski lasti se smiselno uporabljajo predpisi za odprodajo ali zamenjavo državnega premoženja. Občina vrednost svojega premoženje izkazuje v premoženjski bilanci v skladu z zakonom. V primeru združevanja več sosednjih občin v novo občino, njihovo premoženje z dnem ustanovitve postane v celoti premoženje nove občine, kar enako velja za vsa pripadajoča bremena premoženja. V primeru delitve občine na več občin ali se del občine izloči in se nato ustanovi nova občina, se premoženje občine razdeli sporazumno, enako pa velja tudi za bremena premoženja. 11

26 Občina financira lokalne zadeve javnega pomena iz lastnih virov, sredstev države in iz zadolžitve. Med lastne vire občine sodijo (52. člen): - davki in druge dajatve; - dohodki od premoženja občine. Dodatna sredstva zagotavlja država tistim občinam, ki ne morejo financirati lokalnih zadev javnega pomena v primerni višini iz lastnih sredstev. Zakon pa določa višino in način zagotavljanja teh dodatnih sredstev. Prav tako je z zakonom določen način spodbujanja povezovanja ter sodelovanja občin, pa tudi ustanovitev občine z združitvijo dveh ali več občin. Pogoji zadolževanja občine so določeni z zakonom. V proračunu, ki ga občina sprejme, morajo biti zajeti vsi prihodki in izdatki za posamezne namene financiranja javne porabe. Njeno poslovanje ter poslovanje ustanovljenih pravnih oseb ali oseb, katerih lastnik je, preverja Računsko sodišče (ZLS, 8., 13., 20., 51., 52. člen) EVROPSKA LISTINA LOKALNE SAMOUPRAVE MELLS MELLS je Evropska listina lokalne samouprave, ki je začela veljati 1. septembra 1988 po ratifikaciji štirih držav članic Sveta Evrope. Slovenija je MELLS ratificirala z Zakonom o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave na seji DZ 1. oktobra 1996, listina pa je začela veljati (Ur. l. RS, št. 15/96). Vsem podpisnicam MELLS nalaga izpolnitev temeljnih pravil za zagotavljanje politične, finančne in administrativne neodvisnosti lokalnih oblasti. Osnovni cilj listine je zagotoviti skupne evropske standarde za opredeljevanje in varovanje pravic lokalnih oblasti. Ta za državljane predstavlja najbližjo raven uprave, ki jim omogoča učinkovito udeležbo pri oblikovanju odločitev v njihovem vsakdanjem okolju. MELLS se uporablja kot bistveni napotek za reforme lokalne demokracije v državah podpisnicah, ki so nekatera njena načela vključila v svoje ustave. Tako je bila tudi v Sloveniji upoštevana pri pripravi Ustave in zakonodaje s področja lokalne samouprave. Nova zakonodaja mora upoštevati obvezni del načel, najpomembnejša med njimi sta načelo subsidiarnosti in načelo finančne avtonomije oziroma finančne suverenosti ter zadostnosti finančnih virov za naloge lokalnih skupnosti. Načelo subsidiarnosti pri katerem gre za delitev pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi je priznano v 9. členu Ustave ter v 2. členu ZLS. S tem načelom je namen MELLS-a, da imajo lokalne oblasti širok spekter odgovornosti za katere imajo sposobnost njihovega uresničevanja. Načelo finančne avtonomije govori o lokalnih financah in so prav tako urejeni v Ustavi (142., 146. do 148 člen) kot tudi v ZLS (51. do 60. člen), podrobneje pa v ZFO. Leta 2006 je bil ta zakon tudi spremenjen zaradi zagotovitve večje finančne avtonomije, ki jo določa MELLS. MELLS namreč določa, da morajo lokalne oblasti imeti svobodo določati prednost porabe, velja pa naj tudi načelo o ustreznem razmerju med finančnimi viri, ki jih imajo lokalne oblasti na razpolago in nalogami, ki jih uresničujejo (Vlaj in Juvan-Gotovac, 1999, str ). V 4. členu MELLS-a so določena področja dejavnosti lokalne samouprave, ki so: 12

27 1. Temeljna pooblastila in naloge lokalnih oblasti so predpisani z ustavo in zakonom. Ta določba pa ne preprečuje prenosa pooblastil in nalog za posebne namene v skladu z zakonom na lokalne oblasti. 2. Lokalne oblasti imajo v okviru zakona polno svobodo pri uresničevanju svojih pobud glede vsake stvari, ki ni izključena iz njihove pristojnosti ali ni v pristojnosti kakšne druge oblasti. 3. Javne naloge naj po možnosti izvajajo tiste oblasti, ki so državljanom najbližje. Dodelitev naloge drugi oblasti bi morala biti utemeljena z obsegom in naravo take naloge in zahtevami za učinkovitost in gospodarnost. 4. Pooblastila, dana lokalnim oblastem, morajo praviloma biti polna in izključna. Ne sme jih izpodkopavati ali omejevati druga, osrednja ali pokrajinska oblast, razen če zakon tako določa. 5. Pri pooblastilih, ki jih nanje prenaša osrednja ali pokrajinska oblast, je lokalnim oblastem, kolikor je mogoče, treba pustiti svobodo odločanja pri prilagajanju njihovega izvajanja krajevnim razmeram. 6. Kolikor je mogoče, je treba lokalne oblasti pravočasno in na primeren način vprašati za mnenje pri načrtovanju in odločanju v vseh stvareh, ki jih neposredno zadevajo. MELLS v 9. členu določa finančne vire lokalnih oblasti, ki so: 1. Lokalne oblasti so v okvirih nacionalne gospodarske politike upravičene do ustreznih lastnih finančnih virov, s katerimi v okviru svojih pooblastil prosto razpolagajo NAČELO USTREZNOSTI. 2. Finančni viri lokalnih oblasti morajo biti v sorazmerju z nalogami, ki jih določata ustava in zakon NAČELO SORAZMERNOSTI. 3. Vsaj del finančnih virov lokalnih oblasti izvira iz krajevnih davkov in prispevkov, katerih višino v okviru zakona lahko določajo same NAČELO SOFINANCIRANJA. 4. Finančni sistemi, na katerih temeljijo viri, ki so na voljo lokalnim oblastem, naj bodo dovolj raznovrstni in prilagodljivi, da lahko, kolikor je praktično mogoče, sledijo dejanskemu gibanju stroškov opravljanja njihovih nalog NAČELO PROŽNOSTI. 5. Za zaščito finančno šibkejših lokalnih skupnosti je treba uvesti postopke za finančno izravnavo ali druge ustrezne ukrepe za popravo učinkov neenake porazdelitve možnih finančnih virov in finančnega bremena, ki ga nosijo. Taki postopki ali ukrepi ne smejo zmanjševati svobode odločanja lokalnih oblasti na področju njihovih nalog NAČELO IZRAVNAVE. 6. Lokalne oblasti je treba na primeren način vprašati za mnenje o tem, na kakšen način naj se jim dodelijo prerazporejeni viri NAČELO SODELOVANJA. 7. Subvencije oziroma dotacije lokalnim oblastem naj, kolikor je to mogoče, ne bodo strogo namenske za financiranje določenih projektov. Zagotavljanje takih sredstev ne sme posegati v temeljno svoboščino lokalnih oblasti, da prosto odločajo v okviru svoje lastne pristojnosti NAČELO SAMOSTOJNOSTI. 8. Za najemanje posojil za večje investicije imajo lokalne oblasti v mejah zakona dostop do domačega trga kapitala NAČELO ZADOLŽEVANJA. 13