PP - PRIMERJALNI PREGLED

PP - PRIMERJALNI PREGLED ODPOKLIC POSLANCA Pripravila: dr. Katarina Žagar mag. Andrej Eror Številka naročila: 38/2012, 39/2012 Descriptor/Geslo: parlamentarec/member of Parliament Datum: 12. 12. 2012 Gradivo ne predstavlja uradnega mnenja Državnega zbora

2 1 UVOD V demokratičnih državah se soočamo z različnimi oblikami politične odgovornosti. Prikažemo jih lahko po naslednjih kriterijih: - glede na možne sankcije: pravna in nepravna politična odgovornost; - glede na izrečene sankcije nosilcem odgovornosti: individualna (osebna) in kolektivna politična odgovornost; - glede na funkcije oziroma organe, na katere se nanaša: politična odgovornost šefa države, vlade, ministrov in politična odgovornost poslancev (Kristan, 1999:280). Glede na to, da odgovornost nosijo vsi, ki opravljajo javne funkcije, so pomembne vse oblike politične odgovornosti. V nadaljevanju se osredotočamo na opredelitev politične odgovornosti poslancev. Zanje je uveljavljena zlasti nepravna politična odgovornost, kar v praksi pomeni možnost neizvolitve na prihodnjih volitvah (prim. Kristan, 1999:281). Pravna politična odgovornost je urejena v posameznih predpisih, npr. v ustavi, zakonih in poslovnikih parlamentov. Razlika med pravno in nepravno politično odgovornostjo je v zagroženi sankciji. Pri pravni politični odgovornosti je zagrožena sankcija, ki pomeni prenehanje opravljanja javne funkcije (razrešitev ali odpoklic poslanca). Sankcija pri nepravni politični odgovornosti pa ostane na nivoju kritike. Zgražanje javnosti na status kritiziranega ne vpliva, na položaju lahko ostane do konca mandata. "Seveda pa kritika in javno mnenje lahko sproži mehanizme za uveljavitev pravne politične odgovornosti, to je razrešitev kritiziranega nosilca javne funkcije" (Kristan, 1999:281). Uveljavitev sankcije pri nepravni politični odgovornosti se torej praviloma lahko uresniči le na štiri leta, na svobodnih in demokratičnih volitvah, ko volivci kandidata, ki ni ravnal v skladu z njihovimi pričakovanji, ne izvolijo več. V nekaterih državah pa je uveljavljen tudi t. i. institut odpoklic poslancev. Odpoklic (angl. recall, zaslediti je mogoče tudi expel, revocation) je postopek, ki državljanom omogoča odstranitev in zamenjavo funkcionarja pred iztekom mandata. Medtem ko je bil takšen način uveljavljen v skupščinskih sistemih bivših socialističnih držav (gl. Kristan, 1999:281), sedanja ureditev tega ne dopušča. Zakon o poslancih (9. člen) namreč določa, da poslancu preneha mandat iz naslednjih razlogov: če izgubi volilno pravico, če postane trajno nezmožen za opravljanje funkcije, če je s pravnomočno sodbo obsojen na nepogojno kazen zapora, daljšo od šest mesecev, razen če Državni zbor sklene, da lahko opravlja funkcijo, če v treh mesecih po potrditvi poslanskega mandata ne preneha opravljati dejavnosti, ki ni združljiva s funkcijo poslanca, če nastopi funkcijo ali začne opravljati dejavnost, ki ni združljiva s funkcijo poslanca, če odstopi. Pri pregledu razlogov za prenehanje mandata poslanca v 18 državah 1 članicah Evropske unije pri večini držav (Avstrija, Belgija, Bolgarija, Ciper, Estonija, Francija, Nemčija, Grčija, Madžarska, Italija, Latvija, Poljska, Romunija, Slovaška, Španija in Švedska) nismo ugotovili večjih razlik v primerjavi s slovensko ureditvijo. Razlogi za prenehanje mandata v omenjenih držav so predvsem izguba volilne pravice oziroma pogojev za kandidiranje (npr. državljanstvo), nezmožnost opravljanja funkcije, v primerih kaznovanosti in razlogi v povezavi z določili o nezdružljivosti funkcije oziroma če poslanec sam odstopi. 1 Države, ki so podale odgovor na vprašanje (1423) o prenehanju mandata poslanca - Members of Parliament conduct: grounds and procedures for the expulsion / loss of mandate of MP, v podatkovni zbirki Evropskega centa za parlamentarne raziskave in dokumentacijo (ECPRD).

2 NEKATERI PRIMERI ODPOKLICA POSLANCA OZIROMA IZGUBE MANDATA 3 Primerjalni pregled tujih ureditev kaže, da v državah članicah Evropske unije odpoklica poslanca ne poznajo. Še več: v nekaterih državah (Latvija, Makedonija) je z ustavo izrecno prepovedan. Nekoliko drugačna ureditev od ureditve v Sloveniji in drugih državah članicah Evropske unije velja na Portugalskem in na Finskem. Zato ju skupaj z nekaterimi drugimi državami, ki pa poznajo odpoklic poslanca (Venezuela, Belorusija, Kanada, Švica in ZDA) predstavljamo v nadaljevanju. Portugalski Zakon o poslancih v 8. členu predvideva, da poleg nezdružljivosti, poslanec izgubi mandat: - če preseže dovoljeno odsotnost (brez opravičila), - če se včlani v drugo politično stranko, 2 - če je obsojen zaradi sodelovanja z organizacijo, ki ima rasistično ali fašistično ideologijo. Finska ustava pa predvideva, da se lahko odvzame mandat poslancu tudi v primeru, ko ta bistveno ter ponavljajoče zapostavlja svoje dolžnosti. V tem primeru, po pridobljenem mnenju Odbora za ustavno pravo, parlament glasuje o stalnem ali začasnem odvzemu mandata poslancu. Odločitev mora biti sprejeta z najmanj dvotretjinsko večino (povzeto po spletni strani ECPRD). Venezuelska ustava v 72. členu omogoča odpoklic katerega koli, na splošnih volitvah izvoljenega predstavnika, vključujoč predsednika države. 3 Po poteku polovice mandata izvoljenega predstavnika lahko najmanj 20 % volivcev, registriranih v volilni enoti, v kateri je bil ta predstavnik izvoljen, poda pobudo za razpis referenduma za njegov odpoklic. Če volivci v enakem ali večjem številu, kot so glasovali za izvolitev omenjenega predstavnika, glasujejo v prid odpoklica, pod pogojem, da je glasovalo 25 % ali več registriranih volivcev, mandat tega predstavnika preneha ter se takoj začnejo postopki za izvolitev novega predstavnika glede na določila ustave in zakona. Tekom mandata posameznega izvoljenega predstavnika je mogoče vložiti samo eno referendumsko pobudo za njegov odpoklic. Odpoklic s funkcije pred iztekom mandata s strani volivcev določa tudi beloruska ustava v 72. členu. Glasovanje za odpoklic poslanca se izvede po postopku, ki velja za volitve poslancev, na pobudo najmanj 20 % državljanov - volilnih upravičencev, ki prebivajo v dotičnem območju. Odpoklic poslancev se opravi iz razlogov, določenih z zakonom. Tudi v Kanadi je odpoklic poslanca mogoč, in sicer v britanski provinci Kolumbija od leta 1995. Volivci lahko vložijo peticijo o odstavitvi predstavnika s položaja. Podpise zbirajo pobudniki (neplačani prostovoljci). V roku 60 dni jo mora podpisati več kot 40 % volivcev, ki so vpisani v volilni imenik v volilnem okraju poslanca. Podpisniki morajo navesti svoje ime in naslov prebivališča. Vodja volilnega urada (Chief Electoral Officer) preveri podpise. Če je zbranih dovolj podpisov, mora poslanec odstopiti, in v roku 90 dni se razpišejo volitve. 4 Pri tem je zanimivo, da zahteva za peticijo ne vsebuje nekih posebnih razlogov. Pobudnik preprosto pripravi poročilo o tem, zakaj je po njihovem mnenju treba poslanca odstraniti. Obstajajo pa nekatere omejitve; odpoklic ni dovoljen prvih 18 mesecev po volitvah in dovoljen je le en odpoklic v volilnem okraju v mandatnem obdobju. 2 Podobno določilo smo zasledili tudi v Turčiji (glej spletne strani IPU). 3 Na primer, leta 2004 je bil razpisan referendum za odstavitev predsednika Hugo Chaveza. 4 Do januarja 2003 je bilo sproženih 22 takšnih pozivov. Nihče ni bil odpoklican, je pa en predstavnik (Paul Reitsma) leta 1998 odstopil, ker je kazalo, da bo peticija "uspešna" (da bo zbranih dovolj podpisov za volitve). Odstopil je v drugi fazi preverjanja (Wikipedia, Recall election).

4 V Švici odpoklic poslanca na zvezni ravni ni mogoč. Iz razpoložljivih virov pa izhaja, da je odpoklic mogoč v šestih kantonih. Gre za možnost odpoklica predstavnikov zakonodajne in izvršilne oblasti. 5 Poglejmo si te primere. Bern: Za odpoklic je potrebnih 30.000 podpisov oziroma 4 % polnoletnih prebivalcev. Schaffhausen: Odpoklic je mogoč od leta 1876. Za to je potrebno zbrati 1000 podpisov oziroma 2 % podpisov polnoletnih prebivalcev. Solothurn: Odpoklic je mogoč od leta 1869. Potrebnih je 6000 podpisov (to je 3 % vseh polnoletnih prebivalcev). Ticino: Odpoklic je mogoč od leta 1892. Zbrati je treba 15.000 podpisov (7 % vseh polnoletnih državljanov). Thurgau: Odpoklic je mogoč od leta 1869 na podlagi 20.000 podpisov (to je 13 % vseh polnoletnih prebivalcev). Uri: Odpoklic je mogoč od leta 1988. Osnova za to je zbranih 600 podpisov (3 % vseh polnoletnih prebivalcev). V Združenih državah Amerike je odpoklic mogoč v 19 zveznih državah. Odpoklic običajno poteka v naslednjem zaporedju: peticija (recall petition) - glasovanje o odpoklicu (recall ballot) - nove volitve. V devetih državah, če večina glasuje za odpoklic, se razpišejo nove volitve. V šestih državah je zadosten razlog za nove volitve že če je zbranih dovolj podpisov. Obstaja še tretji način, in sicer po uspešnem glasovanju o odpoklicu se ne razpišejo nove volitve, pač pa se imenuje nov funkcionar. Razlogi za peticijo se precej razlikujejo, sicer pa v večini držav sploh ni potreben poseben razlog za sprožitev peticije, v osmih (od 19) pa. Tudi število podpisov, potrebnih za odpoklic se od države do države razlikuje. Podpise zbirajo predlagatelji peticije. Do podpisa so upravičeni vsi registrirani volivci v volilnem okrožju, v katerem so vpisani. Predlog oziroma pobuda temelji na določenem odstotku glasov, oddanih na zadnjih volitvah, in ti so po državah različni, najpogosteje se jih zahteva 25 %. Za odpoklic guvernerja Illinoisa je treba zagotoviti peticijo s podpisi najmanj 15 % ali več oddanih glasov za guvernerja na prejšnjih splošnih volitvah iz vsakega od 25 okrožij v državi. Pobuda mora vključevati tudi podpise najmanj 20 poslancev in najmanj 10 senatorjev, pri čemer mora biti več kot polovica podpisov članov parlamentarnega doma iz iste politične stranke. Tudi v časovnem smislu se zbiranje podpisov razlikuje od države do države, traja od najmanj 60 dni pa tudi do 320 dni. Omenimo naj še, da so v Združenem kraljestvu leta 2011 predlagali zakon, ki bi uredil možnost odpoklica člana parlamenta. Konec junija 2012 je Odbor Spodnjega doma za politične in ustavne reforme objavil prvo poročilo, v katerem je vladi priporočil, naj možnost odpoklica poslanca opusti. V Srbiji pa so bile leta 2011 sprejete spremembe Zakona o volitvah poslancev, s katerimi je ukinjena praksa t. i. "blanco ostavke". Do tedaj so morali kandidati za poslance pred vstopom v parlament podpisati "odpoved", s katero so razpolagali v vodstvu politične stranke, ki jih je predlagala. Še vedno pa potekajo razprave o tem vprašanju glede na 102. člen srbske Ustave iz leta 2006, ki se glasi: "Narodni poslanec lahko pod pogoji, določenimi z zakonom, nepreklicno da na razpolago svoj mandat politični stranki, ki ga je predlagala za narodnega poslanca". Ukinjanje "blanco ostavke" je bil tudi eden od pogojev na poti priključevanja Srbije Evropski uniji. 5 Možnost glasovanja o odpoklicu je bila uvedena v več kantonalnih ustavah leta 1860 v okviru širšega gibanja za demokratične reforme. V praksi je bilo le nekaj poizkusov in še to neuspešnih, saj niso zbrali dovolj podpisov. Zanimivo je, da je bil ta institut leta 2011 ponekod na novo uveden na lokalni ravni (Wikipedia, Recall election).

5 3 ZAKLJUČEK Na osnovi razpoložljivih podatkov lahko ugotovimo, da odpoklic ni značilnost evropskih držav, zlasti ne držav članic Evropske unije. Ponekod je celo ustavno prepovedan. Kljub temu pa obstajajo primeri držav, kjer je institut odpoklica del normativne ureditve. Določen je že v ustavi in konkretiziran z zakonodajo (na primer Venezuela, Belorusija, Združene države Amerike in druge). Te prikazujemo v tabeli št. 1. Tabela 1: Primeri odpoklica poslanca DRŽAVA OBLIKA POBUDA ODPOKLIC OMEJITVE Venezuela Pobuda - referendum - nove volitve. Belorusija Pobuda - referendum- nove volitve. Kanada - Kolumbija Švica Združene države Amerike Peticija - nove volitve. Na zvezni ravni odpoklic ni mogoč. Odpoklic (peticija) dopušča ureditev v šestih kantonih. 19 držav omogoča odpoklic. Oblike: 1. Pobudaglasovanje -nove volitve; 2. Peticija-nove volitve; 3. Pobudaglasovanjeimenovanje novega predstavnika. Najmanj 20 % registriranih volivcev v volilni enoti. Najmanj 20 % volilnih upravičencev. Volivci lahko vložijo peticijo. Najpogosteje se jih zahteva 25 %. Če volivci v enakem ali večjem številu, kot so glasovali za izvolitev, glasujejo v prid odpoklica. Glasovanje za odpoklic poslanca se izvede po postopku, ki velja za volitve poslanca. Če je zbranih več kot 40 % podpisov volivcev, sledi odstop predstavnika in nadomestne volitve. V šestih kantonih: če je zbranih od 2% (Schaffhausen) pa do 13% (Thurgau) podpisov vseh polnoletnih državljanov. V devetih državah - če večina glasuje za odpoklic. V šestih državah je zadosten razlog za nove volitve, če je zbranih dovolj podpisov. - pobuda možna po poteku polovice mandata, - pod pogojem, da je glasovalo 25 % ali več registriranih volivcev, - tekom mandata je mogoče vložiti eno pobudo za odpoklic. Odpoklic poslancev se opravi iz razlogov, določenih z zakonom. Rok 60 dni za zbiranje podpisov. Odpoklic ni mogoč prvih 18 mesecev po volitvah, lahko se izvede le enkrat v enem volilnem okraju na mandat. Rok za zbiranje podpisov se razlikuje od države do države, traja od najmanj 60 dni pa tudi do 320 dni. Utemeljitev odklonilnega stališča do odpoklica izhaja iz splošnega predstavniškega mandata poslancev in sloni na prepričanju, da mora poslanec pri svojem delovanju izhajati iz interesov in potreb vsega ljudstva in ne le volivcev volilne enote oziroma okraja, v katerem je bil izvoljen (prim. Ribičič, 1999:315-316). To pa naj ne bi pomenilo opustitev iskanja možnosti in odgovorov na vprašanje, kako je mogoče okrepiti politično odgovornost poslancev. Pripravila: dr. Katarina Žagar mag. Andrej Eror

6 LITERATURA IN VIRI - Constitution of the Republic of Belarus, spletno mesto: http://president.gov.by/en/press19331.html#doc (10. 12. 2012). - Constitution of the Republic of Macedonia, spletno mesto: http://www.constitutionalcourt.mk/domino/websud.nsf (5. 12. 2012). - Don't make it easier to expel MPs, spletno mesto: http://www.guardian.co.uk/politics/blog/2011/dec/14/dont-make-easier-expel-mps (December 2012). - Inter-Parliamentary Union (IPU), spletna stran: http://www.ipu.org/english/home.htm (December 2012). - Kristan, Ivan (1999):»Pravne in politične predpostavke za uveljavljanje politične odgovornosti«. V: Slovensko javno pravo na prehodu v novo tisočletje. V. Dnevi javnega prava, Portorož, 7-9. junij. Inštitut za javno upravo, Ljubljana, str. 277-295. - Members of Parliament conduct: grounds and procedures for the expulsion / loss of mandate of MP (2010), European Centre for Parliamentary Research and Documentation (ECPRD); Request no. 1423, spletna stran: https://ecprd.secure.europarl (december 2012). - NCSL, spletno mesto: http://www.ncsl.org/legislatures-elections/elections/recall-ofstate-officials.aspx (5. 12. 2012). - Odgovor iz angleškega parlamenta, e-mail 7. 12. 2012. - Recall election, spletno mesto: http://en.wikipedia.org/wiki/recall_election (5. 12. 2012). - Recall of MPs Draft Bill, spletno mesto: http://www.officialdocuments.gov.uk/document/cm82/8241/8241.pdf (10. 12. 2012). - Referendums in Canada: the Effect of Populist Decision-Making on Representative Democracy, spletna stran: http://www.parl.gc.ca/content/lop/researchpublications/bp328-e.htm#populist (7. 12. 2012). - Ribičič, Ciril (1999):»Politična odgovornost člana parlamenta«. V: Slovensko javno pravo na prehodu v novo tisočletje. V. Dnevi javnega prava, Portorož, 7-9. junij. Inštitut za javno upravo, Ljubljana, str. 311 323. - The Constitution of the Republic of Latvia, spletno mesto: http://www.saeima.lv/en/legislation/constitution (5. 12. 1012). - Ustav Republike Srbije, spletna stran: Ustav: http://www.parlament.gov.rs/upload/documents/ustav_srbije_pdf.pdf (10. 12. 2012). - Venezuelska ustava: spletna stran: http://www.venezuelaemb.or.kr/english/constitutionofthebolivarianingles.pdf (10. 12. 2012). - Zakon o poslancih (uradno prečiščeno besedilo), Uradni list Republike Slovenije, št. 112/2005, spletna stran: http://www.uradnilist.si/1/objava.jsp?urlid=2005112&stevilka=4917 (10. 12. 2012). - Wikipedia: Accountability, spletno mesto: http://en.wikipedia.org/wiki/accountability (5. 12. 2012).