Opravilna št.: U-I-137/94 ECLI: ECLI:SI:USRS:1997:U.I

Opravilna št.: U-I-137/94 ECLI: ECLI:SI:USRS:1997:U.I.137.94 Akt: Zakon o javnih glasilih (Uradni list RS, št. 18/94) (ZJG), 2. odst. 45. čl. Zakon o Radioteleviziji Slovenija, (Uradni list RS, št. 18/94), (ZRTVS), 3. odst. 3. čl. Izrek: Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 45. člena Zakona o javnih glasilih in tretjega odstavka 3. člena Zakona o Radioteleviziji Slovenija, v delu, ki se glasi: "ter preko lokalnih programov Murski val Murska Sobota in Koroški radio Slovenj Gradec", se zavrne. Evidenčni stavek: Država je v skladu z Ustavo dolžna zagotoviti javno obveščanje na nacionalni ravni, Ustava pa je ne zavezuje, da bi to morala izvajati izključno preko javnega zavoda. Z zakonsko koncesijo, ki jo je zakonodajalec v skladu z drugim odstavkom 45. člena Zakona o javnem obveščanju in tretjim odstavkom 3. člena Zakona o Radioteleviziji Slovenije dal lokalnima programoma Murski val in Koroški radio, zakonodajalec ni prekršil Ustave, zato je Ustavno sodišče pobudo v skladu z drugim odstavkom 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču zavrnilo. Geslo: Javno obveščanje, javni zavod RTVS. Koncesija za izvajanje nacionalnega radijskega programa. Svoboda izražanja. Upravni organi, naloge. Javni zavodi, RTV. Javna pooblastila, na področju radijske in televizijske dejavnosti. Nepristojnost Ustavnega sodišča za oceno medsebojne skladnosti zakonov. Nepristojnost Ustavnega sodišča za oceno notranje skladnosti posameznih zakonskih določb. Zakon, interpretacija (razmerje med splošnimi in posebnimi predpisi; poprej sprejeti in kasneje sprejeti). Interpretacija, lex generalis, lex sepcialis, le prior, lex posterior. Pravna podlaga: Ustava, 39., 121., 160. čl. Zakon o zavodih (ZZ), 22., 23., 25. čl. Zakon o Ustavnem sodišču (ZUstS), 21., 2. odst. 26. čl. Opomba: Dokument v PDF obliki: U-I-137-94.pdf

Polno besedilo: U-I-137/94-10 9.10.1997 S K L E P Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude javnega zavoda Radiotelevizija Slovenija, Ljubljana, na seji dne 9. oktobra 1997 s k l e n i l o : Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 45. člena Zakona o javnih glasilih (Uradni list RS, št.18/94) in tretjega odstavka 3. člena Zakona o Radioteleviziji Slovenija, v delu, ki se glasi: "ter preko lokalnih programov Murski val Murska Sobota in Koroški radio Slovenj Gradec" (Uradni list RS, št. 18/94), se zavrne. O b r a z l o ž i t e v A. 1. Pobudnica navaja, da je Zakon o Radioteleviziji Slovenija (v nadaljevanju: ZRTVS) Radiotelevizijo Slovenija (v nadaljevanju: RTVS) opredelil kot javni zavod, ki opravlja javno službo na področju radijske in televizijske dejavnosti. Med dejavnostmi RTVS v 3. členu ZRTVS opredeljuje tudi ustvarjanje, pripravljanje in oddajanje po enega radijskega oziroma televizijskega programa za italijansko oziroma madžarsko narodno skupnost (v nadaljevanju: narodnostni program), ustvarjanje, pripravljanje in oddajanje programa za slovenske narodne manjšine v sosednjih državah ter obveščanje o življenju in delu slovenskih narodnih manjšin v sosednjih državah. Pobudnica navaja, da ZRTVS v prvem odstavku 3. člena opredeljene dejavnosti RTVS prenaša na druge subjekte, ko določa, da program za narodne skupnosti ter programe za slovenske narodne manjšine zagotavlja RTVS tudi preko lokalnega programa Murski val iz Murske Sobote in Koroškega radia iz Slovenj Gradca. Zakon naj bi torej RTVS zavezoval, da opravlja radiodifuzno dejavnost, hkrati pa ji s prenosom nalog na druge pravne osebe onemogoča, da bi izvajala dejavnost, opredeljeno v prvem odstavku 3. člena ZRTVS. Pobudnica meni, da ne more vplivati na programsko delovanje lokalnih radijskih postaj Murski val in Koroški radio, saj sta programa samostojna pravna subjekta. Po navedbah pobudnice naj bi s tem ti dve radijski postaji pridobili koncesijo, da v imenu in za račun RTVS skrbita za pripravo oddaj za slovenske narodne manjšine in narodne skupnosti. 2. Pobudnica meni, da je javno obveščenost manjšinam dolžna zagotoviti tista država, ki ji manjšina pravno in geografsko pripada. V primerih, ko gre za manjšinske skupnosti na obeh straneh meje, bi po mnenju pobudnice morali pravice do obveščenosti urediti sosednji državi z meddržavnim dogovorom ali pa nacionalni radiotelevizijski hiši po načelu reciprocitete. To naj bi veljalo tudi za radiodifuzno oddajanje, namenjeno informiranju manjšin o dogajanju v matičnih državah. Zakon po mnenju pobudnice lokalnim radijskim postajam ne more dati koncesije za prekomejno radiodifuzno emitiranje. 3. Pobudnik nadalje zatrjuje, da izpodbijana določba ZRTVS ni usklajena s 45. členom Zakona o javnih glasilih (v nadaljevanju: ZJG). ZJG v prvem odstavku 45. člena določa, da nacionalni RTV program ustvarja javni zavod, ki ga z zakonom ustanovi Republika Slovenija. V drugem odstavku iste določbe pa ZJG določa, da imajo tudi lokalni nekomercialni programi v delu, ki je namenjen obveščanju zamejskih Slovencev in obveščanju o njih, status nacionalnih programov. Ta določba je po prepričanju pobudnika v nasprotju s 3. členom ZRTVS, ki kot lex specialis daje pooblastilo za ustvarjanje,

pripravljanje in oddajanje nacionalnih RTV programov RTVS. Na zatrjevano neskladje naj bi bil v postopku sprejemanja ZJG opozoril že vladni Urad za informiranje. 4. Pobudnik predlaga, naj Ustavno sodišče pobudo sprejme in naj razveljavi drugi odstavek 45. člena ZJG in tretji odstavek 3. člena ZRTVS v delu, ki se glasi: "ter preko lokalnih programov Murski val Murska Sobota in Koroški radio Slovenj Gradec". 5. Državni zbor (v nadaljevanju: DZ) v odgovoru na pobudo navaja, da pobudnica ni navedla in ni pojasnila, v čem naj bi bili izpodbijani določbi obeh zakonov v nasprotju z Ustavo. DZ zatrjuje, da izvajanje nacionalnega ali narodnostnega programa preko več izvajalcev ni v nasprotju z Ustavo, prav tako pa ne nasprotuje določbam Zakona o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91 - v nadaljevanju: ZZ). Ob tem DZ dodaja, da sta lokalna programa Murski val in Koroški radio v okviru nacionalnega programa, ki se financira iz naročnine in državnega proračuna, namenjena le obveščanju zamejskih Slovencev in obveščanju o njih. Razlogi za tako ureditev naj bi bili v pogojih sprejema, tradicionalni zasidranosti in v navezanosti poslušalcev na oba programa. Izvajanje obveščanja je v javnem interesu. DZ še pripominja, da ZRTVS v 6. členu zagotavlja možnost vplivanja na lokalne programe, če gre za narodnostni program ali naročeno produkcijo. DZ meni, da izpodbijani določbi nista v nasprotju z Ustavo. 6. Vlada navaja, da sta bili izpodbijani določbi vključeni v oba zakona kot amandmaja, čeprav naj bi bila temu Vlada kot predlagateljica obeh zakonov nasprotovala. ZRTVS nalaga RTVS, da v okviru opravljanja javne službe ustvarja in oddaja narodnostne programe in programe za slovenske narodne manjšine v sosednjih državah. V 6. členu Zakon predpisuje, da mora lastna produkcija, koprodukcija in naročena produkcija obsegati najmanj 50 odstotkov programskega časa oziroma najmanj dve uri dnevno, če gre za narodnostni radijski program, oziroma najmaj 30 minut, če gre za narodnostni televizijski program. Zakon je izrecno predvidel takoimenovano naročeno produkcijo, to je dele programov, ki jih lahko ustvarjajo druge radijske in televizijske organizacije v Republiki Sloveniji, samostojni kulturni delavci in drugi producenti, zunaj sistema RTVS, in to na podlagi javnega razpisa, ki ga objavi RTVS, v okviru programske zasnove, sprejete po Svetu RTVS. Namen zakonske določbe je v tem, da se pri ustvarjanju narodnostnih programov in programov slovenske narodne manjšine v sosednjih državah tudi drugim radiotelevizijskim organizacijam v Sloveniji omogoči sodelovanje, če za to izpolnjujejo pogoje. Na podlagi navedenega koncepta Vlada zaključuje, da zakon, ki kot lex specialis ureja status in dejavnost javnega zavoda RTVS, vsebuje določbe, ki to obveznost in odgovornost ex lege prenašajo na dva samostojna pravna subjekta, ki nista del sistema RTVS. RTVS naj bi bil s tem onemogočen vpliv na programsko delovanje obeh lokalnih RTV organizacij, po drugi strani pa naj bi zakon ti dve RTV organizaciji postavil v izrazito privilegiran položaj, ker za njiju ne veljajo določbe zakona, ki se nanašajo na naročeno produkcijo. 7. Po mnenju Vlade je v nasprotju s temeljnimi izhodišči tudi drugi odstavek 45. člena ZJG, ki drugače kot tretji odstavek 3. člena ZRTVS priznava status nacionalnega programa v delu, ki je namenjen obveščanju zamejskih Slovencev in obveščanju o njih, vsem lokalnim nekomercialnim programom v Sloveniji. Priznavanje statusa nacionalnega programa nekomercialnim radijskim postajam je po prepričanju Vlade v nasprotju s 3. členom, ki določa, da je za ustvarjanje, pripravljanje in oddajanje nacionalnega programa pristojna RTVS, in v nasprotju s 5. členom ZRTVS, ki določa, da mora nacionalni program pokrivati ozemlje, kjer živi najmanj 90 odstotkov prebivalstva Republike Slovenije. Vlada meni, da sta izpodbijani določbi ZJG in ZRTVS v medsebojnem neskladju. 8. V odgovoru na mnenje Vlade pobudnica navaja, da se z njenimi stališči strinja in dodaja, da je RTVS kot javni zavod v skadu z 39. členom Ustave dolžna zagotavljati posameznikom pravico do

informiranja javnega značaja. Meni, da je RTVS na podlagi 121. člena Ustave kot javni zavod nosilec javnega pooblastila na področju radijske in televizijske dejavnosti (1. člen ZRTVS). Izvajanje te dejavnosti pa naj bi mu onemogočali izpodbijani določbi obeh zakonov. Izpodbijani določbi obeh zakonov bi po mnenju pobudnice morali biti usklajeni s 1. členom in s prvim odstavkom 3. člena ZRTVS, ter z 39. členom in 121. členom Ustave. B. 9. Zakonodajalec je dne 19. marca 1991 sprejel Zakon o zavodih, ki v 22. členu določa, da se kot javne službe opravljajo dejavnosti, katerih trajno in nemoteno opravljanje v javnem interesu zagotavljajo Republika Slovenija, občine in mesta. Po 23. členu ZZ lahko javno službo poleg javnih zavodov na podlagi koncesije opravljajo tudi drugi zavodi (zavodi s pravico javnosti). Slednji lahko pridobijo koncesijo z zakonom ali z odlokom občine ali mesta oziroma z odločbo pristojnega organa, temelječo na zakonu oziroma na odloku (25. člen ZZ). 10. ZJG ureja način uresničevanja svobode javnega obveščanja ter pravice in odgovornosti javnih glasil in novinarjev. Javno obveščanje preko radijskih in televizijskih programov ZJG ureja v IV. poglavju. V prvem odstavku 45. člena določa, da za ustvarjanje nacionalnega RTV programa Republika Slovenija z zakonom ustanovi javni zavod. V drugem odstavku istega člena pa, da ima tudi lokalni nekomercialni program v delu, ki je namenjen obveščanju zamejskih Slovencev in obveščanju o njih, status nacionalnega programa, ki se v skladu s 3. členom ZRTVS financira iz RTV naročnine in proračuna Republike Slovenije. 11. RTVS je Republika Slovenija ustanovila z ZRTVS. V prvem odstavku 3. člena Zakon določa, kaj se šteje za javno službo na področju radijske in televizijske dejavnosti. V drugem odstavku istega člena pa predpisuje, da RTVS zagotavlja programe za narodne skupnosti ter programe za slovenske narodne manjšine tudi preko svojih enot v Mariboru, Kopru, Lendavi in pa preko lokalnih programov Muski val Murska Sobota in Koroški radio Slovenj Gradec. 12. Zakonodajalec je torej z ZRTVS ustanovil javni zavod RTVS, ki mu je naložil, da v okviru nacionalnega programa ustvarja, pripravlja in oddaja po en radijski oziroma televizijski program za italijansko oziroma madžarsko narodno skupnost in za slovenske narodne manjšine v sosednih državah. Hkrati je v drugem odstavku 3. člena lokalnima programoma Murski val Murska Sobota in Koroški radio Slovenj Gradec dal zakonsko koncesijo, na podlagi katere imata tudi ti dve postaji pravico, da v zakonsko določenem obsegu izvajata nacionalni radijski program. 13. Pobudničina trditev, da izpodbijani določbi obeh zakonov nista v skladu z 39. in s 121. členom Ustave, je očitno neutemeljena. Z ZJG je zakonodajalec uredil način uresničevanja z Ustavo zagotovljene pravice do javnega obveščanja. Po ZJG se javno obveščanje zagotavlja z dnevnim in periodičnim tiskom (časopisi, revije), radijskimi in televizijskimi programi, programi časopisnih agencij ter z drugimi oblikami dnevnega ali periodičnega objavljanja informacij, ter s prenosom zapisov, glasa ali slik na način, ki je dostopen javnosti (2. člen). Dejavnost obveščanja javnosti na nacionalni ravni je javna služba, ki se lahko izvaja preko javnega zavoda ali preko drugega zavoda, ki za to pridobi koncesijo (23. člen do 25 člen ZZ). Z izpodbijanima določbama ZJG in ZRTVS je zakonodajalec dal lokalnima radijskima postajama Murski val in Koroški radio koncesijo za izvajanje nacionalnega programa za narodne skupnosti in za slovenske narodne manjšine. S tem pa zakonodajalec ni prekršil Ustave. Na podlagi 39. člena Ustave je Republika Slovenija dolžna zagotoviti javno obveščanje na nacionalni ravni, pri tem pa je Ustava ne veže, da bi to morala zagotavljati zgolj preko javnega zavoda. Obseg izvajanja nacionalnega radijskega programa preko javnega zavoda RTVS in navedenih

lokalnih radijskih postaj je zato zakonodajalec uredil v polju svoje proste presoje, pri tem pa ni ravnal arbitrarno. Ustavno sodišče sprejema trditev DZ, da je sporno zakonsko rešitev pogojevalo dejstvo, da so narodne skupnosti in slovenske narodne manjšine tradicionalno vezane na lokalni program Murski val in Koroški radio in da je zanje sprejem njunega programa najugodnejši. 14. Ustavno sodišče po določbi 160. člena Ustave in po 21. členu ZUstS ni pristojno odločati o medsebojni skladnosti zakonov. Pristojno tudi ni za ocenjevanje notranje skladnosti posameznih zakonskih določb. Pri uporabi zakonskih predpisov, ki med seboj niso skladni, je treba upoštevati interpretacijska pravila, zlasti pravila o razmerju med splošnimi (lex generalis) in posebnimi predpisi (lex specialis), in pa poprej sprejetimi (lex prior) in kasneje sprejetimi (lex posterior). V obravnavanem primeru ima ZRTVS v razmerju do ZJG naravo posebnega predpisa, zato se v primeru, da določbe prvega in drugega zakona medsebojno konkurirajo, uporabijo določbe ZRTVS kot specialnega predpisa. C. 15. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro šturm in sodniki dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo soglasno. P r e d s e d n i k: dr. Lovro Šturm Vrsta zadeve: ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih splošnih aktov Vrsta akta: zakon Vlagatelj: Javni zavod Radiotelevizija Slovenija, Ljubljana Datum vloge: 30. 6. 1994 Datum odločitve: 9. 10. 1997 Vrsta odločitve: sklep Vrsta rešitve: zavrnitev Objava: OdlUS VI, 125 Dokument:

US18529