UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA DRUŽBENE VEDE Mateja Skok Pravica do sojenja v razumnem roku Diplomsko delo Ljubljana, 2009
UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA DRUŽBENE VEDE Mateja Skok Mentor: izr. prof. dr. Drago Zajc Pravica do sojenja v razumnem roku Diplomsko delo Ljubljana, 2009
Največja nagrada za vloženi napor ni tisto, kar za opravljeno delo dobimo, pač pa tisto, kar ob njem postanemo. J. Ruskin Zahvala Na tem mestu bi se zahvalila mentorju izr. prof. dr. Dragu Zajcu za strokovno pomoč in pripombe ob pisanju diplomskega dela. Iskrena hvala tudi moji družini ter Gregu in Živi, ki so mi v času študija stali ob strani in me spodbujali. Nenazadnje pa hvala Nini, ki si je vzela čas za pravopisne popravke in druge predloge ter tudi ostalim prijateljem, ki so na kakršenkoli način pomagali pri nastajanju diplomskega dela.
PRAVICA DO SOJENJA V RAZUMNEM ROKU Spoštovanje človekovih pravic je ena temeljnih nalog moderne države. Med temeljne človekove pravice sodi tudi pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja, ki je vključena tudi v slovensko ustavo. Nespoštovanje te pravice vodi v obstoj sodnih zaostankov, kar pa ne samo slabi ugled Republike Slovenije v mednarodni skupnosti pač pa tudi negativno vpliva na pravno varnost ter zaupanje državljanov v pravo in posledično v sodne institucije. Diplomsko delo najprej teoretsko opredeli, kako pomembna sta za moderno državno ureditev zagotavljanje človekovih pravic in pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja za moderno državno ureditev ter predstavi posledice nespoštovanja te pravice. V zadnjem delu pa se osredotoča na stanje sodnih zaostankov v Sloveniji ter analizira Program Lukenda. Ta predstavlja poskus vlade Republike Slovenije, ki naj bi odpravil sodne zaostane na sodiščih RS do konca leta 2010. Na koncu diplomskega dela je tako tudi podana ocena uspešnosti Programa pri doseganju zastavljenih ciljev. Ključne besede: pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja/pravica do sojenja v razumnem roku, pravna država, zaupanje v pravo, sodni zaostanki, Program Lukenda THE RIGHT TO TRIAL WITHOUT UNDUE DELAY The respect for human rights is one of the main priorities of every modern state. One of the fundamental human rights is the right to trial without undue delay, as established in Article 23 of the Constitution of the Republic of Slovenia. The failure to respect or provide this right results in a backlog of court cases. Not only does this problem tarnish the reputation of the Republic of Slovenia in the eyes of the international community, but it also has a negative impact on the legal security of the state. Moreover, it is causing citizens' trust in the judiciary, and consequently in the institutions of law, to decline. Firstly, this bachelor's thesis discusses the theoretical importance of guaranteeing human rights and the right to trial without undue delay in a modern state organization and presents the consequences resulting from the failure to respect or provide these rights. Secondly, it focuses on the current situation of backlogs of court cases in Slovenia and analyzes Project Lukenda, an attempt by the Slovene government to eliminate the backlog of cases in Slovene courts by the end of 2010. Finally, it evaluates the effectiveness of the programme in completing the set goals. Key words: the right to trial without undue delay, rule of law, trust in the judiciary, court backlogs, Project Lukenda
KAZALO 1 UVOD... 7 2 METODOLOGIJA... 8 2.1 Predmet in cilj diplomskega dela... 8 2.2 Hipoteze... 9 2.3 Kazalniki... 9 2.4 Raziskovalne metode in tehnike... 10 2.5 Struktura diplomskega dela... 11 3 TEMELJNE TEORETIČNE OPREDELITVE POJMOV... 12 3.1 Moderna država... 12 3.2 Pravna država... 14 3.3 Vladavina prava... 16 3.4 Pravna varnost... 18 3.5 Zaupanje v pravo... 18 3.6 Človekove pravice... 19 3.7 Pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja... 21 3.8 Sodni zaostanki... 22 4 ANALIZA PROGRAMA LUKENDA... 24 4.1 Teoretska utemeljitev analize... 24 4.1.1 Evalvacijska teorija... 25 4.2 Program Lukenda... 30 4.3 Analiza... 34 4.3.1 Zakonodajne spremembe... 35 4.3.2 Pritožbe na Evropsko sodišče za človekove pravice... 38 4.3.3 Sodni zaostanki... 40 4.3.4 Kadri na sodiščih... 43 4.3.5 Trajanje postopkov na okrajnih in okrožnih sodiščih... 45 4.3.6 Storilnost sodnikov in sodišč... 46 4.4 Omejitve analize... 46 5
4.5 Sklep analize... 47 5 ZAKLJUČEK... 51 6 LITERATURA... 54 7 PRILOGE... 60 PRILOGA A: Intervju z g. Zoranom Skubicem... 60 PRILOGA B: Intervju z g. Ivanom Šelihom... 64 PRILOGA C: Intervju z g. Silvijem Šinkovcem... 67 6
1 UVOD Pravna država je dandanes pogosto uporabljen in zlorabljen pojem, ki se uporablja v sodobnem pravu. Spoštovanje načel pravne države je izjemnega pomena za ugled države v mednarodni skupnosti. Eno izmed pomembnejših načel, ki konstituirajo pravno državo je tudi spoštovanje človekovih pravic in svoboščin. Slovenija je človekove pravice uredila v novi ustavi iz leta 1991, kjer jim daje poseben pomen. Z umestitvijo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v Ustavo tako pripada pomemben položaj tudi pravici do sojenja brez nepotrebnega odlašanja oziroma pravici do sojenja v razumnem roku. To pomembno pravico morajo spoštovati vsi državni organi. Njeno zagotavljanje ni pomembno le zaradi pozitivnega ugleda Slovenije v mednarodni skupnosti ter zaradi spoštovanja mednarodnih dokumentov, ki prav tako vsebujejo pravico do sojenja v razumnem roku, kot npr. Evropska konvencija o človekovih pravicah, in jim je zavezana tudi Slovenija. Pomembno je predvsem zaradi vzpostavitve zaupanja državljanov v pravo in sodne institucije ter občutka pravne varnosti. V primeru nespoštovanja pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja prihaja do obstoja sodnih zaostankov, kar negativno vpliva tako na zaupanje v pravo kot tudi na pravno varnost. Sodni zaostanki pa povzročajo tudi veliko gospodarsko škodo, plačila visokih odškodnin in stroškov, ki jih je Republika Slovenija dolžna plačati na podlagi sodb Evropskega sodišča za človekove pravice zaradi kršitve pravice do sojenja v razumnem roku. Vsaka moderna država, ki se torej zaveda pomena spoštovanja človekovih pravic, poskuša lete zagotoviti ter odpraviti kršitve, ki se morebiti pojavijo. Tudi Slovenija, ki je po pridobitvi samostojnosti leta 1991 šla skozi proces tranzicije in konsolidacije demokracije, je k problematiki sodnih zaostankov pristopila s sprejetjem različnih ukrepov za odpravo sodnih zaostankov. Nazadnje pa se je s tem problemom spopadla s sprejetjem Programa Lukenda. Diplomsko delo se osredotoča prav na visoko zastavljen cilj Programa Lukenda, ki predpostavlja popolno odpravo sodnih zaostankov do leta 2010. 7
2 METODOLOGIJA 2.1 Predmet in cilj diplomskega dela V diplomskem delu se bom osredotočila na opredelitev in pomen pravne države, zaupanja v pravo ter spoštovanje človekovih pravic za delovanje moderne demokratične države. Poseben poudarek bo namenjen pravici do sojenja brez nepotrebnega odlašanja, brez spoštovanja katere si ne moremo zamisliti pravne države. Glede na to, da se nespoštovanje oziroma kršenje pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja kaže predvsem v sodnih zaostankih, se bom v analizi diplomskega dela posvetila pregledu tega področja in trenutnega stanja v Sloveniji. V tem sklopu bom analizirala ukrepe, s katerimi država poskuša odpraviti sodne zaostanke oziroma izboljšati stanje na tem področju. Analiza se bo tako osredotočala na Program Lukenda oziroma Program odprave sodnih zaostankov. Poskušala bo identificirati razloge za obstoj sodnih zaostankov in opredeliti uspešnost Programa pri doseganju zastavljenih ciljev glede na zastavljene kazalnike. Najprej bom preučila stanje na področju spoštovanja pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja pred začetkom izvajanja Programa nato pa še stanje konec leta 2008, saj so za to obdobje na voljo zadnji podatki. Pri analizi si bom pomagala z evalvacijsko študijo, natančneje z uporabo kombinacije sumativne in formativne evalvacije, za katero sem se odločila iz naslednjih razlogov. Formativno vrednotenje javnih politik se nanaša na programske procese. Ključni namen tega vrednotenja je pomoč pri (pre)oblikovanju, izboljšanju programskega delovanja, ko ta še poteka. Formativno vrednotenje je tako primerno za uporabo analize uspešnosti Programa Lukenda, saj je ta še vedno v fazi izvajanja. Sumativno vrednotenje javnih politik ugotavlja, kako neki javni program dejansko vpliva na probleme, na katere se nanaša. Njegov ključni namen je povzeti dobre in slabe učinke delovanja proučevanega javnega (Kustec-Lipicer 2002, 149). To vrsto vrednotenja bom uporabila, ker se Program že približuje koncu svojega izvajanja in predpostavljam, da so določeni njegovi učinki že vidni oziroma rezultati že zaznavni. 8
2.2 Hipoteze Glede na predmet in cilj diplomske naloge zastavljeni hipotezi predvidevata sledeče: - Pravna država ter spoštovanje človekovih pravic in svoboščin sta temelj moderne demokratične ureditve. - Pomemben vidik pravne države predstavlja tudi spoštovanje pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja. Nespoštovanje te pravice vodi v nastanek sodnih zaostankov, katerih pojav negativno vpliva tako na zaupanje v pravo kot tudi na pravno varnost. S tem razlogom je Slovenija sprejela Program Lukenda, ki predvideva odpravo sodnih zaostankov do konca leta 2010. Kljub visoko zastavljenim ciljem v Programu, pa dejansko izvajanje le-tega ne vodi v popolno odpravo sodnih zaostankov do postavljenega roka ter izboljšanja stanja ne tem področju. 2.3 Kazalniki Za preverjanje zgoraj navedenih hipotez sem oblikovala več kazalnikov, po katerih bom analizirala stanje na področju spoštovanja pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja pred izvajanjem Programa Lukenda ter stanje konec leta 2008, po več letih izvajanja Programa. Kazalniki mi bodo služili za predstavitev razlogov za obstoj sodnih zaostankov ter za analizo uspešnosti doseganja zastavljenih ciljev Programa Lukenda. Hkrati bom s pomočjo istih kazalnikov poskušala predstaviti spremembe ter morebitne izboljšave na tem področju po sprejemu omenjenega programa. Kazalniki za preverjanje hipotez bodo: - zakonodajne spremembe - število pritožb glede kršitev pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja na Evropsko sodišče za človekove pravice - sodni zaostanki - kadrovske kapacitete - trajanje postopkov na sodiščih - storilnost sodišč 9
Za lažjo primerjavo ter analizo uspešnosti Programa Lukenda, bom na podlagi zgoraj navedenih kazalnikov med seboj primerjala dve obdobji: obdobje pred izvajanjem Programa Lukenda (podatki iz leta 2005), ter obdobje izvajanja Programa Lukenda (obdobje od leta 2005 do leta 2009) 2.4 Raziskovalne metode in tehnike Metodologija je skupek načel in metod, ki jih uporabljamo pri obravnavanju oziroma analizi določenega problema (Bučar in drugi 2002, 6 7). Izbrane metode morajo ustrezati naravi proučevanega problema, saj je od tega odvisna kakovost celotne analize. Pri analizi zgoraj opredeljenih hipotez si bom pomagala z naslednjo kombinacijo raziskovalnih metod in tehnik: - analiza in interpretacija primarnih virov (s pomočjo katerih bom analizirala pravno podlago, ki zadeva sodne zaostanke); - analiza in interpretacija sekundarnih virov (analiza knjig, člankov, različnih publikacij, ki obravnavajo tematiko mojega diplomskega dela in mi bodo v pomoč predvsem pri oblikovanju teoretskih izhodišč diplomskega dela); - študija primera (celotna analiza bo osredotočena na program ukrepov za odpravo sodnih zaostankov, ki ga je pripravila vlada za njihovo odpravo Program Lukenda); - družboslovni intervju (z udeleženci priprave in izvajanja Programa Lukenda, kar mi bo zagotovilo kvalitativne podatke tako o sami pripravi programa, njegovi vsebini ter njegovemu izvajanju); - časovna študija prej in potem (z uporabo katere bom primerjala stanje na področju sodnih zaostankov pred izvajanjem programa ter sedanjo situacijo, ko je Program Lukenda že skorajda zaključen); - pridobivanje podatkov iz statističnih zbirk (ki mi bodo v pomoč pri pridobivanju kvantitativnih podatkov za analizo učinkovitosti Programa Lukenda); - monitoring (spremljanje stanja sodnih zaostankov v določenem časovnem obdobju). 10
2.5 Struktura diplomskega dela Osrednje besedilo diplomskega dela je razdeljeno v dva večja sklopa. Prvi sklop služi kot teoretski okvir, kjer so posebej definirani osrednji pojmi, pomembni za razumevanje diplomskega dela. V tem delu so tako definirani pojmi kot npr. moderna država, pravna država, pravna varnost, zaupanje v pravo, človekove pravice ter sodni zaostanki. Poleg samih definicij navedenih pojmov ta sklop opredeljuje tudi njihovo pomembnost oziroma relevantnost za diplomsko delo ter medsebojno povezanost in pogojenost s sodnimi zaostanki. Drugi sklop diplomskega dela temelji na evalvacijski teoriji, ki je predstavljena na začetku, nadaljuje pa se z analizo uspešnosti Programa Lukenda pri doseganju zastavljenih ciljev. Analizo Programa Lukenda sem opravila na podlagi vnaprej določenih kriterijev, ki pojasnjujejo stanje na področju spoštovanja pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja. Kot dodatek statistični analizi sem opravila tudi intervjuje z vključenimi oziroma zainteresiranimi igralci, ki so sodelovali ali pri oblikovanju ali pri izvajanju Programa Lukenda. Na drugi sklop se navezuje tudi zadnji del diplomskega dela, torej sklep oziroma zaključek, v katerem so predstavljene vse glavne ugotovitve diplomskega dela ter potrditev oziroma zavrnitev na začetku postavljenih hipotez. 11
3 TEMELJNE TEORETIČNE OPREDELITVE POJMOV 3.1 Moderna država Država je posebna, specifična organizacija družbene oblasti, ki se razteza na določenem ozemlju nad določenim prebivalstvom. Pri tem gre za klasično opredelitev države iz katere lahko izpeljemo širšo in ožjo razlago pojma država. V širšem pomenu tako država zajema naslednje tri elemente: prebivalstvo, ozemlje in državno organizacijo; če pa obravnavamo le zadnjo prvino ločeno, govorimo o državi v ožjem smislu. Oba vidika se medsebojno eksistenčno pogojujeta, saj po eni strani država ne more obstajati brez prebivalstva in ozemlja, po drugi pa ne brez institucionalizirane organizacije oblasti. Glede na pomembnost treh temeljnih prvin pojma država lahko zavzamemo stališče, da sta prebivalstvo in ozemlje sicer bistveni prvini, ki pa ne zadostujeta. Tako državi le omogočata obstoj, nista pa zanjo specifični. Kar daje državi specifično pojmovno kakovost nasproti drugim družbenim organizacijam, je njena nujna eksistenčna povezanost z določenim širšim družbenim okoljem in prebivalstvom. Iz tega sledita naslednji dve bistveni prvini pojma država državna suverenost ter državni pravni sistem. Državi v ožjem pomenu daje posebno kakovost prav njena pravna organiziranost, kar pomeni, da gre za pravno urejeno organizacijo, ki preko pravnih aktov zagotavlja relativno predvidljivost, zanesljivost in skladnost notranjih in zunanjih delov (Pavčnik in drugi 2006, 59 63). Pomembnost prava znotraj državne organizacije se odraža tudi z drugimi prvinami pravne države, saj so le-te prav tako opredeljene s pravnimi normami. Pravo s svojimi normami opredeljuje strukturo oblasti, pristojnosti državnih organov, pravice in dolžnosti posameznikov itd. Njegovi glavni nalogi sta zagotovitev: - učinkovitega delovanja države in hkrati - svobode in enakosti posameznikov. Slednje je še posebej značilno za sodobno moderno pravo, ki je v izhodišču povezano z demokratičnim političnim sistemom ter je skladno z moderno državo. 12
Funkcije modernega prava lahko strnemo v pojmu pravna država, ki se v svojem bistvu navezuje na meščansko, liberalno državo, v kateri je delovanje državnih organov pravno vezano (Pavčnik in drugi 2006, 82 85). Če bi poskušali časovno opredeliti začetke moderne države, le-ti segajo v obdobje med sredino 15. stoletja ter začetkom 17. stoletja. V tem obdobju se je država prvič pojavila kot specifična organizacija institucionalizirane oblasti. Moderna država se je oblikovala in razvila kot sekularna država v okviru meščanske liberalne države. Iz liberalizma je tudi črpala idejo o zagotavljanju naravnih oziroma temeljnih človekovih pravic. Tak pogled je vodil v izoblikovanje doktrine pravne države kot nasprotje policijske države, v kateri delovanje državnih organov ni bilo v zadostni meri vnaprej opredeljeno s splošnimi pravnimi akti. Ob koncu 19. stoletja je prišlo do spoznanja, da se država ne more zadovoljiti s svojo omejevalno varstveno vlogo, kar pomeni, da ni dovolj, da država zgolj zagotavlja svobodo ter določene pravice, pač pa mora zagotavljati tudi minimum socialno-ekonomske varnosti. Te ideje so v nadaljevanju postopoma privedle do doktrine socialne države, usmerjene v ideal države blaginje. Kljub pozitivnim nastavkom in idejam te doktrine pa je pozneje v 20. stoletju prišlo do velikih zlorab intervencijske vloge države, kar je posledično vodilo v (re)afirmacijo moderne, torej demokratične, pravne in socialne države. Če torej povzamemo glavni značilnosti moderne države, sta naslednji: vrhovna organizacija in suverena oblast. Vse pomembnejše pa postajajo dodatne temeljne prvine moderne države, po katerih se le-ta kakovostno loči od drugih nemodernih držav. Med te prištevamo predvsem sekularnost, demokratičnost ter organiziranost v pomenu pravne države (Pavčnik in drugi 2006, 85 88). Pravna država je tako temeljno načelo moderne demokratične ureditve. Gre za koncept, ki je organsko povezan s konceptom moderne demokratične in pretežno liberalne ureditve. Izhodišče pravne države ter s tem tudi moderne demokratične ureditve je zato med drugim tudi zagotavljanje in spoštovanje človekovih pravic in svoboščin (Cerar 2008). 13
3.2 Pravna država Pravna država je država, v kateri vsi zakoni, vse pravice in svoboščine veljajo enako za vse ljudi v enakih okoliščinah ter sistem, v katerem se dosledno uresničujejo formalni postopki pravičnosti in enakopravnosti (Sruk 1995, 75). Pravna država daje s svojo regulativo državljanom in drugim vedeti, da pričakuje spoštovanje z normami sprejetih pravil ravnanja in vedenja, saj lahko država in družba uspešno funkcionirata le, če so kršitve sprejetih norm prej izjema kot pravilo. Bistvo pravne države je tako v tem, da k poslušnosti zavezuje vsakokratne nosilce oblasti ter s pravom kot imunskim sistemom učinkuje proti avtokraciji in anarhiji (Anžič 2002, 455 457). Gre torej tudi za vezanost vseh državnih organov na pravne predpise (zato vladavina prava) kot nasprotje njihovi samovolji in arbitrarnosti (Kaučič in Grad 2003, 72 73). Prav ta vezanost državnih organov, zlasti še uprave in sodstva, na zakone in druge splošne pravne akte daje politični ureditvi glavne temelje za vzpostavitev pravne države (Igličar 1988, 5 6). Cerar (v Cerar in drugi 1998, 143 144) ločuje med pomenom pravne države znotraj pravne in politične teorije. Za pravno teorijo pomeni pojem pravne države vladavino zakona ter zagotovitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, medtem ko se znotraj politične teorije veže pojem pravne države na vzpostavitev delitve ter medsebojne uravnoteženosti posameznih vej državne oblasti. V zgodovini povezujemo razvoj pravne države s prizadevanji za uveljavitev demokratične države (Šinkovec 1996, 21). Doktrina pravne države se je razvila po buržoaznih revolucijah kot reakcija v absolutističnih fevdalnih monarhijah, kjer državni organi niso bili pravno vezani. To je dejansko pomenilo, da je lahko uprava (ter njeni posamezni deli) delovala v vsakem posamičnem primeru glede na svojo interpretacijo državne koristi oziroma državnega interesa (Igličar 1988, 64). Pomemben vpliv na interpretacijo pojma pravne države je imel Kant pod okriljem nemške liberalno usmerjene pravne teorije v 19. in začetku 20.stoletja. Kant je v svoji teoriji prevzel idejo družbene pogodbe Rousseauja ter se zavzel za ločitev posameznih vej oblasti, s čimer je posledično vzpostavil zaščito svobode in interesov posameznikov v medsebojnih razmerjih ter 14
nasproti državi (Kant v Altari 1980, 149 153). Ideja o državi oziroma organizaciji, ki naj ne bi vladala nasilno temveč v skladu z naravnim pravom, je bila v človeški zavesti prisotna od nekdaj, vendar pa se je na specifičen način izrazila v novejši zgodovini, predvsem v okoljih, kjer se je razvilo meščanstvo kot posebna in vplivna družbena skupina (Cerar 1996, 143). Nosilci naprednih idej so se v takratnem času osredotočali predvsem na omejevanje moči absolutnih vladarjev. Njihova vodilni ideji sta bili konstitucionalizem, ki je poudarjal pomen ustave, ter parlamentarizem. V tem obdobju se začno pojavljati zahteve po vezanosti izvršilne veje oblasti na zakone ter ločenosti med posameznimi vejami državne oblasti. Te zahteve so konkretno realizacijo doživele v demokratični državi (Šinkovec 1996, 21 22). Skozi čas se je sicer pojmovanje pravne države nekoliko spreminjalo, pri njegovi opredelitvi pa je potrebno pojasniti tudi to, da je le-ta prilagojen določenemu vrednostnemu sistemu oziroma načinu življenja. Številna okolja pojma pravne države namreč sploh ne poznajo. Pojem pravne države tako lahko po eni strani opredelimo z določitvijo njegovih sestavin oziroma elementov, po drugi strani pa Basta (v Cerar 1996, 147) opredeljuje tudi negativne prvine pravne države ter iz njih izpelje vsebinsko opredelitev, kaj pravna država naj ne bi predstavljala. Cerar (1996, 145) med temeljne in nujne elemente pravne države umešča: - delitev oblasti, - varovanje človekovih pravic in svoboščin, - podrejenost izvršilne in sodne oblasti zakonu, - omejeno, merljivo in predvidljivo ravnanje države v odnosu do državljanov ter - načelo, po katerem zakone sprejema demokratično izvoljeni parlament. Cerar (1996, 147) po Basti povzema tudi negativne prvine pravne države. Pravna država tako ne more biti država, v kateri obstojajo: - enostrankarski sistem, - pravna negotovost, - enotnost oblasti, - politična in duhovna netoleranca, - kjer pravo služi politiki, 15
- kjer se zakoni ne sklicujejo na pravičnost, - kjer vlada diktatura ter - kjer se ne spoštujejo javne pravice posameznikov ter načelo zakonitosti itd. Profesor Stern (v Šinkovec 1996, 23 24) opredeljuje pravno državnost kot izvajanje državne oblasti na podlagi zakonov, skladnih z ustavo, z namenom zagotavljanja svobode, pravičnosti in pravne varnosti. Glede na to se je v povezavi s pravno državo najprej razpravljalo o pravnem redu ter ustavnosti in zakonitosti, kasneje pa se je začelo poudarjati načelo delitve oblasti ter s tem tudi načelo neodvisnosti sodstva. Profesor Mayer (v Šinkovec 1996, 23 24) poudarja, da gre pri pravni državi za pojmovanje države, v kateri je pravni red vsebinsko relativno določen in ima vgrajen instrumentarij, ki zagotavlja spoštovanje predpisov. Še posebej je pomembno to, da so jasno določene pravice in obveznosti posameznika, saj se prav s to vnaprejšnjo določenostjo pravic in obveznosti pravna država razlikuje od policijske države. Znotraj doktrine pravne države je tako delovanje državnih organov določeno s pravnimi pravili, ki predpisujejo njihovo ravnanje ter omogočajo zanesljivo predvidevanje načina odločanja ter nadzor nad odločanjem. Načelo pravne države tako dosledno veže vse državne organe in velja tudi za sodstvo, ki je v pravni državi strogo vezano na Ustavo in zakon, hkrati pa je tudi neodvisno (Perenič 1995, 50). 3.3 Vladavina prava V najširšem smislu se pojem vladavine prava nanaša na omejevanje oblasti (Basta 1984, 113). Albert V. Dickey (v Cerar 1994, 438) opredeli vladavino prava kot: - nasprotovanje arbitrarnemu odločanju državnih organov, - pravno enakost (vsi so ne glede na položaj, gmotno stanje, enako podrejeni istemu zakonu), - pravno varnost, ki se v kontinentalnem pravu nanaša predvsem na predvidljivost pravnih aktov. 16
Danes je razumevanje vladavine prava še natančnejše opredeljeno ter dopolnjeno z naslednjimi načeli: - predvidljivost, jasnost in javnost zakonov, - relativna stabilnost zakonov, - neodvisnost sodstva, - načelo naravne pravičnosti, - skladnost predpisov in načel s splošnim načelom vladavine prava, - dostopnost sodišč, - zakonsko omejena diskrecijska pravica upravnih organov (Basta 1984, 113). Kljub temu, da je vladavina prava eden najpomembnejši elementov pravne države, ne moremo enostavno enačiti obeh pojmov. Res je sicer, da imata oba skupno družbeno-ekonomsko in politično izhodišče meščanstvo in liberalizem ter da obe načeli poudarjata nedotakljivost avtoritete prava in zakona, s katerim je zagotovljena pravna varnost, ki omogoča predvidljivost prava (Basta 1984, 114). Vendar med pojmoma obstajajo tudi pomembne razlike. Prvotno razumevanje pravne države je bilo bližje vladavini prava, kot pa je danes. V času oblikovanja in vzpostavljanja koncepta pravne države je bil na področju Anglije že vzpostavljen koncept vladavine prava, v Nemčiji pa so si pomagali z Kantovimi idejami, ki poudarjajo, da je potrebno ravnati tako, da vodilo svojega ravnanja povzdigneš v naravni univerzalni zakon. To pa je tudi del osnovne ideje vladavine prava, po kateri samo splošna in abstraktna pravna pravila lahko omejujejo ravnanje posameznika (Basta 1994, 115). Ideji pravne države in vladavine prava sta bili v začetnem razvoju sorodni. Kasnejši razvoj pojma pravne države pa je potekal hitreje in pod večjim vplivom pozitivistične teorije kot ideja vladavina prava. Medtem ko je ideja pravne države pod vplivom pravnega pozitivizma prevzela skrajno formalizirano splošnost zakona, načelo vladavine prava temelji na ideji, da pravica v skladu s pravom deluje ali kot dejavnik odločitev ali kot dejavnik nadzora (Basta 1994, 116). Pravna država tako izhaja iz naravne vezi med pravom in državo, medtem ko vladavina prava ne. 17
3.4 Pravna varnost Pravna varnost se v kontinentalnem pravnem sistemu nanaša predvsem na načelo enakosti ter predvidljivosti prava (Cerar 1994, 438). Pravno enakost imenujemo tudi enakovrednost, saj se z njo v pravni državi označuje enako obravnavanje vseh državljanov. Načelo enakosti, ki je opredeljeno tudi v 14. členu Ustave RS zagotavlja vsakomur enake pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, spol, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj ali katerokoli drugo osebno okoliščino. Vsi so pred zakonom enaki, kar pomeni, da govorimo o pravni enakosti (Kaučič in Grad 2003, 107). Danes velja načelo pravne enakosti za eno izmed temeljni ustavnih načel, saj pri odločanju o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah zavezuje tako zakonodajalca kot tudi vse državne organe (Kaučič in Grad 2003, 107). Predvidljivost prava pa se nanaša na to, da ustava, zakoni in drugi formalni pravni viri vnaprej določajo, kako naj se pravni subjekti vedejo. Vnaprej morajo biti določene tudi pravne kršitve in postopki, v katerih državni organi ugotavljajo, ali je bila pravna kršitev storjena in kakšna pravna posledica naj bo glede na to izrečena. Prav to je tudi bistvo načela pravne varnosti (Pavčnik in drugi 2006, 116 117). 3.5 Zaupanje v pravo Pravo lahko opravlja funkcijo dejavnika reda v socialnem in državnem življenju le ob predpostavki, da je v večji meri stabilno in trajno. Časovna dimenzija prava je torej njegov bistveni element. Načelo zaupanja v pravo je subjektiven odraz objektivnega jamstva kontinuitete, ki pomeni stalnost oziroma obstojnost prava. Izhaja iz državljana, ki pričakuje ter zahteva zaupanje v obstoj državnih norm, kar mu omogoča, da le-te tudi upošteva. Tako je načelo zaupanja v pravo pomemben element pravne varnosti ter s tem tudi načela pravne države (Šinkovec 1996, 38 40). 18
Zaupanje v pravo je tudi temeljni pogoj za uveljavitev svobodnega in demokratičnega pravnega reda. Pravo nalaga obvezno uporabo pravnih norm za vse, tako za državljane kot tudi za vse državne organe. Prav to je zelo pomembno, saj dominantnost države pri sprejemanju prava postavlja v ospredje zahtevo po varstvu zaupanja v pravo. Zato je to načelo tudi vsebovano v načelu pravne države (Šinkovec 1996, 38 40). 3.6 Človekove pravice Človekove pravice so s pravnimi pravili urejena upravičenja posameznika v razmerju do državne oblasti. Pomemben del človekovih pravic pa je poleg upravičenja tudi njeno pravno varstvo, ki ga običajno označujemo kot iztožljivost. S tega vidika pomenijo človekove pravice in svoboščine omejevanje državne oblasti ter varstvo pred njeno arbitrarnostjo. Prav zato je pomembno, da so le-te urejene z Ustavo kot najvišjim pravnim aktom, kar preprečuje vsakokratni politični oblasti poseganje vanje (Kaučič in Grad 2003, 91). Ideja o človekovih pravicah se je zgodovinsko gledano razvila dokaj pozno. Prve pravne teorije o pravicah so se v Evropi pojavile v 12. stoletju. Pravica, bolj ali manj artikulirana, se je v družbeni praksi pojavljala že prej, vendar pa ni bila deležna osrednje pozornosti. V starem veku poseganje države v najbolj osebno sfero posameznika ni bilo omejeno. V srednjem veku so bile določene pravice priznane le kristjanom (Cerar 1996, 50 51). V obdobju protestantizma se začne poudarjati individualnost ter potreba po nadzoru nad oblastjo. Kot prelomno točko za razvoj kategorije človekovih pravic pa lahko omenimo evropsko razsvetljensko pravno-filozofsko in politično misel 17. stoletja (Cerar 1996, 51). O relativni normativni univerzalnosti človekovih pravic tako lahko govorimo šele v obdobju po 2. svetovni vojni, saj se človekove pravice šele v zadnjih desetletjih obravnavajo bolj ali manj v svetovnem merilu (Cerar 1996, 51). Za razvoj človekovih pravic v Sloveniji je prelomni trenutek pomenila pomlad leta 1988, ko je Gibanje za novo ustavo dozorelo ter postalo trdna osnova za demokratični ustavni red, ki temelji na človekovih pravicah. Proces dejanskega oblikovanja Ustave je nato potekal v dveh korakih. Začel se je septembra 1989 z obsežnimi amandmaji k prejšnji Ustavi ter se končal s sprejemom nove ustave 23.12.1991. Pri urejanju in oblikovanju kataloga človekovih pravic, 19
ki je danes vključen v slovensko Ustavo so temeljno izhodišče predstavljali ustrezni mednarodni standardi (Turk 1993, 16 19). Ustava Republike Slovenije namenja človekovim pravicam in svoboščinam pomembno mesto. Zapisane so v drugem poglavju, takoj za preambulo in splošnimi določbami Ustave (Kaučič in Grad 2003, 101). V Ustavi iz leta 1974 kjer so bile temeljne pravice zamišljene kot sestavina in so predstavljale le člen in ne izhodišča vseobsegajočega samoupravnega sistema, ki mu je bilo vnaprej odmerjeno do kod in kje sme biti dejaven. Še pomembneje pa je to, da pravic v prejšnji ustavi ni spremljal tudi pravno-institucionalni instrumentarij, kar bi dejansko omogočalo njihovo uveljavljanje. Za razliko od Ustave iz leta 1974 imajo pravice v novi slovenski ustavi temeljno in izhodiščno vrednost sistema ter vključujejo tudi pravnoinstitucionalni instrumentarij (Pavčnik 1993, 39 40). Ureditev človekovih pravic in svoboščin v slovenski Ustavi je v primerjavi s sodobnimi ustavami evropskih držav ter v primerjavi s ključnimi mednarodnimi dokumenti o človekovih pravicah celovita ter dovolj popolna, na nekaterih mestih pa celo presega postavljene standarde (Kaučič in Grad 2003, 101 102). Človekove pravice in svoboščine se uresničujejo neposredno na podlagi Ustave, kar po eni strani pomeni ustavno prepoved zakonodajalcu, da jih z zakonom omejuje, po drugi strani pa posamezniku zagotavlja najmočnejše pravno jamstvo pri njihovem uveljavljanju. Posameznik se lahko tako neposredno sklicuje na Ustavo (Kaučič in Grad 2003, 102 103). Odstop od tega je možen le v primerih, ki jih predpisuje Ustava sama. Ta možnost pa je izkoriščena kar pri treh četrtinah vseh pravic. Ustava najpogosteje zapoveduje zakonodajalcu naj sprejme zakon, s katerim mora podrobneje urediti način uresničevanja posameznih pravic. S tem pa je zakonodajalec eo ipso pooblaščen, da jih tudi vsebinsko soopredeljuje, saj temeljne pravice postanejo pravice v pravem pomenu besede šele, ko so v celoti urejene njihove sestavine ter pravne dolžnosti. Tako je za temeljne pravice značilno, da so v Ustavi vselej nepopolno urejene, njihova celostna opredelitev pa je dosežena šele tedaj, ko jih zakon normativno konkretizira (Pavčnik 1993, 41 44). 20
Slovenska Ustava je človekove pravice in svoboščine razdelila v 5 skupin glede na njihovo sorodnost in vsebino: - temeljne in izhodiščne pravice in svoboščine, - osebnostne pravice in svoboščine, - politične pravice in svoboščine, - ekonomske in socialne pravice, - pravice narodnih skupnosti. Prvo skupino, torej temeljne in izhodiščne pravice in svoboščine, sestavljajo pravice, ki celovito varujejo človekovo osebnost ter so hkrati temeljne in izhodiščne, ker predpostavljajo oziroma pogojujejo uresničevanje drugih pravic in svoboščin. V to skupino spada tudi pravica do sodnega varstva ter pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja (Kaučič in Grad 2003, 105). 3.7 Pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja Vsakdo ima pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko ter za zakonom ustanovljeno sodišče. Sodi mu lahko vsak sodnik, ki je izbran po pravilih, vnaprej določenih z zakonom in sodnim redom (23. člen Ustave Republike Slovenije). Pravica do sodnega varstva dopolnjuje pravico do pravnega sredstva. Vsakomur daje pravico, da v njegovi zadevi brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Poleg tega mu lahko sodi le sodnik, izbran po pravili, ki so vnaprej določena z zakonom ali sodnim redom. Ta pravica ne predvideva le samostojnosti in neodvisnosti konkretnega sodišča, pač pa sistemsko neodvisnost celotne sodne veje oblasti (Kaučič in Grad 2003, 109 110). Pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja je tudi del Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP). Največ kršitev 6. člena EKČP razglasi Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP), ki ugotavlja, da so postopki pred domačimi sodišči 21
predolgi oziroma pretirano dolgotrajni. ESČP poudarja, da je pravica vsakogar doseči odločitev sodišča v razumnem roku izjemnega pomena za kakovost sojenja. Še več, ESČP opozarja, da Konvencija zavezuje pogodbene države, da organizirajo svoje pravne sisteme tako, da sodišča lahko izpolnjujejo zahteve 6. člena EKČP, vključno z razumno dolžino postopka (Jambrek 1997, 345). 3.8 Sodni zaostanki V vsebinskem pomenu je sodni zaostanek definiran v 50. členu Sodnega reda (Uradni list, št. 82/2007) kot nerešena zadeva, katere čas reševanja je daljši od zato predpisanih rokov. Roki, v katerih morajo biti posamezne zadeve rešene, pa so naslednji: - preiskava in kazenske zadeve na I. stopnji: 18 mesecev od prejema zadeve do odprave spisa državnemu tožilcu po opravljeni preiskavi oz. do odprave odločbe prve stopnje; - pravdne in nepravdne zadeve ter gospodarski spori: 18 mesecev od prejema zadeve do odprave odločbe prve stopnje; - postopki pred senatom za mladoletnike: 1 leto od prejema zadeve do odprave odločbe prve stopnje; - postopki s pritožbo v kazenski ali civilni zadevi na II. stopnji: 6 mesecev od prejema zadeve na sodišču druge stopnje do odprave odločbe druge stopnje; - zadeve kazenskih preiskovalnih dejanj: 6 mesecev od prejema zadeve do odprave spisa državnemu tožilcu po opravljenih preiskovalnih dejanjih; - izvršilne zadeve: 6 mesecev od prejema zadeve do odprave sklepa o izvršbi; - zapuščinske zadeve: 6 mesecev od prejema zadeve do odprave sklepa o dedovanju; - zadeve pripravljalnih postopkov zoper mladoletnike: 6 mesecev od prejema zadeve do odprave spisa državnemu tožilcu po opravljenem pripravljalnem postopku; - zemljiškoknjižne zadeve: 3 mesecev od prejema zadeve do odprave sklepa; - zadeve sodnega registra: 3 mesecev od prejema zadeve do odprave sklepa. Med sodne zaostanke pa ne štejemo zadev, ki jih sodišče ne more obravnavati in rešiti, ker ni mednarodnih sporazumov o medsebojni pravni pomoči ali zaradi nesodelovanja sodnih oblasti z državami, s katerimi Republika Slovenija nima vzpostavljenih diplomatskih odnosov (Sodnega reda št. 82/2007, 50.čl.). 22
V statističnem pomenu, pa sodne zaostanke opredelimo kot nerešene spise na posameznem sodišču, katerih število presega polovico povprečnega letnega pripada zadev na posameznem sodišču iz območja Republike Slovenije (Program Lukenda 2005). Statistična opredelitev sodnih zaostankov v nobenem pogledu ni zadostna ter vedno potrebuje tudi vsebinsko opredelitev sodnih zaostankov. To je tudi razlog, da se analiza v diplomskem delu nanaša na vsebinsko opredelitev sodnih zaostankov, ki je določena s Sodnim redom. 23
4 ANALIZA PROGRAMA LUKENDA 4.1 Teoretska utemeljitev analize Ustavna pravica do sodnega varstva pomeni pravico vsakogar, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Ta pravica je zagotovljena v 23. členu Ustave Republike Slovenije (23. člen Ustave RS). Ob neizvajanju oz. neoptimalnem zagotavljanju te pravice pride do pojava sodnih zaostankov, kar pomeni nerešene sodne spise na posameznem sodišču, katerih število presega polovico povprečnega letnega pripada zadev na posameznem sodišču na območju Republike Slovenije (Program Lukenda 2005). Odločba Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Lukenda v. Slovenija oktobra 2005 ter odločba Ustavnega sodišča RS (U-I-65/05, z dne 22. 9. 2005), zavezujeta Republiko Slovenijo k vzpostavitvi stanja, v katerem bo zagotovljena pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja. Vprašanje učinkovitosti sodstva, na katero poleg obstoja ali neobstoja sodnih zaostankov, vplivajo tudi drugi dejavniki, kot so kakovost sodnega odločanja ter prostorske in kadrovske zmogljivosti sodne veje oblasti, je pomembno predvsem zaradi zagotavljanja pravne države ter vzpostavitve zaupanja v pravo ter pravne predvidljivosti in transparentnosti. Pri tem imajo sodišča pomembno vlogo, saj so prav ona tista, ki naj bi vzpostavljala pravno državo. Vendar jo po drugi strani rušijo s predolgo trajajočimi postopki in z nereševanjem zadev v predpisanem razumnem roku. Vlada RS se je na obstoječe stanje odzvala z opredelitvijo ustreznih ukrepov za odpravo sodnih zaostankov kot prioritetno razvojno nalogo. Ukrepe je umestila v dva temeljna strateška dokumenta (Program reform za izvajanje Lizbonske strategije v Sloveniji in Okvir gospodarskih in socialnih reform za povečanje blaginje v Sloveniji), sprejeta v oktobru in novembru 2005. Leta 2005 je bil sprejet tudi Program Lukenda, pri katerem gre za operativni delovni načrt odprave sodnih zaostankov (Program Lukenda 2005). 24
Izvajanje Programa Lukenda naj bi se zaključilo konec leta 2010. Glede na to, da se projekt izvaja že nekaj let, lahko predvidevamo, da so določeni učinki tega projekta že izmerljivi, zato bo ključni cilj mojega diplomskega dela ugotoviti, ali Projekt Lukenda dosega zastavljene cilje ali ne. Pri analizi Projekta Lukenda so bom opirala na evalvacijsko teorijo, ki jo predstavljam v naslednjem poglavju. 4.1.1 Evalvacijska teorija Procesualni model oblikovanja in izvajanja javnih politik je sestavljen iz petih zaporednih ter časovno in vsebinsko ločenih faz: - identifikacija javnopolitičnega problema in oblikovanje političnega dnevnega reda, - oblikovanje javnopolitičnih alternativnih rešitev problema, - uzakonitev izbrane javnopolitičlne rešitve, - izvajanje oziroma implementacija javne politike, - vrednotenje oziroma evalvacija učinkov javne politike (Fink-Hafner 2002, 17). Pomen evalvacijskega raziskovanja se je neprestano povečeval od njegovih začetkov v tridesetih letih 20. stoletja. Vrednotenje oziroma evalvacija kot samostojna ter ena ključnih faz v procesu vsake javne politike pa se je dokončno uveljavila v šestdesetih in sedemdesetih letih 20. stoletja na praktično vseh področjih družbenega delovanja (Kustec-Lipicer 2001, 142 144 ). Dye (v Kustec-Lipicer 2002, 142 143) poudarja, da ima vrednotenje skoraj odločilno mesto v procesu izvajanja politike, saj lahko njegovi izsledki odločijo nadaljnjo usodo te politike. Evalvacijske ugotovitve lahko tako na procese oblikovanja in izvajanja javne politike vplivajo pozitivno ali negativno. Pozitiven vpliv pomeni, da ugotovitve kažejo, da se proces izvaja dobro in da ga je mogoče nadaljevati. Negativen vpliv pa pomeni, da ugotovitve odkrijejo nesprejemljive pomanjkljivosti in sprožijo zahtevo po ciklični vrnitvi na začetek procesa oblikovanja in izvajanja javnih politik, programa ali projekta. 25
Weissova (1998, 4 5) evalvacijo opredeli kot sistematično oceno delovanja nekega programa oziroma politike in njegovih rezultatov, ki jih primerjamo s predhodno določenimi cilji. Evalvacija tako predstavlja sredstvo, ki lahko pripomore k izboljšanju programa oziroma politike. Nachmais (1979, 4) evalvacijsko raziskovanje opredeli kot objektivno, sistematično, empirično raziskovanje učinkov javne politike in programov na njihove ciljne skupine glede na zastavljene cilje. Različni avtorji tako izpostavljajo različne opredelitve evalvacije oziroma evalvacijskega raziskovanja, vsem pa je skupna predvsem posredna ali neposredna povezanost rezultatov javnopolitičnega programa ali politike ter v programu ali politiki opredeljenih ciljev. Dunn (1994, 405 406) izpostavi tri glavne funkcije evalvacije: - evalvacija nudi zanesljive in veljavne informacije o izvajanju javnopolitičnega programa oziroma javne politike; - evalvacija prispeva k pojasnitvi in kritiki vrednot, ki predstavljajo podlago za določitev ciljev neke javne politike ali programa; - evalvacija lahko z informacijami o neuspešnem izvajanju neke javne politike ali programa prispeva k delnemu preoblikovanju le-tega ali pa sproži premislek o ostalih alternativah. Neskladje med avtorji je opazno tudi znotraj klasifikacij evalvacijskih študij. Tako lahko na podlagi različnih kriterijev razvrščamo evalvacijske študije v različne skupine: Evalvacijske študije glede na časovni vidik izvedbe študije: - predhodne (ex ante) evalvacijske študije, pri katerih gre za ovrednotenje vseh alternativnih rešitev in njihovih učinkov pred formalnim sprejetjem neke javne politike; - naknadne (ex post) evalvacijske študije, kjer gre za vrednotenje dejanskih učinkov že sprejete javne politike. 26
Evalvacijske študije glede na predmet študije: - evalvacije javnega programa oziroma javne politike, pri katerih gre za vrednotenje javne politike in njenih sestavnih programov; - evalvacije izvajalcev, kjer vrednotimo igralce oziroma ljudi, ki so vpleteni in odgovorni za izvajanje javne politike ali programa. Evalvacijske študije glede na vsebinski namen evalvacije: - procesna evalvacija, katere namen je ugotoviti obseg izvajanja javne politike oziroma programa glede na predhodno zastavljene smernice oziroma cilje; - evalvacija vplivov oziroma učinkov, katere namen je ugotoviti obseg dejanskih sprememb javne politike ali programa glede na sprejet formalni načrt. Evalvacijske študije glede na namen študije: - formativna evalvacija, katere namen je pripomoči k preoblikovanju in izboljšavi delov javne politike ali programa, ko je le-ta še v teku; - sumativna evalvacija, katere namen je vrednotenje učinkov, dosežkov javne politike ali programa; - programska evalvacija, katere namen je vrednotenje javnega programa prek celotnega policy procesa (Kustec-Lipicer 2002, 147 149). Temeljni namen vrednotenja po Wrightu (v Kustec-Lipicer 2002, 144) je podajanje razlogov za uspeh/neuspeh nekega programa oziroma politike ter ocenjevanje dosežkov programa. Vrednotenje teži k objektivnosti, zanesljivosti in preverljivosti pri zbiranju, analizi in interpretaciji podatkov. Vrednotenje ponuja informacije, ključne za delovanje neke javne politike, ter posledično omogoča kritično perspektivo o nadaljnjem delovanju posameznih javnih programov (Weiss v Kustec-Lipicer 2002, 145). 27
Vrednotenje, sploh tako, ki obravnava javne programe, je pomembno predvsem zaradi sklepanja o učinkovitosti oziroma neučinkovitosti teh programov, ki se izvajajo v okvirih širših javnih politik, kjer: - sklepi, ki se nanašajo na učinkovitost javne politike, pomagajo k nadaljnji širitvi ter razporeditvi proračunskega denarja; - ugotovitve o neučinkovitosti javne politike pomagajo določiti nadaljnje smernice, povezane s konkretnim preoblikovanjem javnega programa ali celo njegovo odpravo. S tem Nachmias odpre pomen seznanjanja s posledicami delovanja javnih programov (Nachmais v Kustec-Lipicer 2002, 145). Weissova (1998, 20 29) temu dodaja še naslednje učinke vrednotenja: - omogoča sprotne programske popravke, - omogoča nadaljevanje, razširitev, institucionalizacijo programov ali pa njihovo oklestenje oziroma prenehanje, - omogoča preverjanje novih programskih idej, - omogoča izbiro najboljše izmed številnih možnosti, - določa, ali naj se financiranje neke javne politike nadaljuje. Za izvedbo kakovostne evalvacijske študije pa je zelo pomembna tudi izbira metodoloških pravil in pristopov. Wright (v Kustec-Lipicer 2002, 151) evalvacijsko raziskovanje najsplošneje opredeli kot uporabo tehnik družboslovnega raziskovanja za vrednotenje socialno-akcijskih programov. Reiss (v Kustec-Lipicer 2002, 151) pa poudarja, da je za evalvacijsko raziskovanje najprej potrebno določiti natančna metodološka merila ter šele nato zbirati in vrednotno interpretirati podatke. 28
Weissova (v Kustec-Lipicer 2002, 152) tako izpelje metodološke napotke evalvacijskega raziskovanja, ki jim je priporočljivo slediti: - identifikacija ciljev programa, - postavitev merljivih indikatorjev, - zbiranje podatkov o indikatorjih med udeleženci, - primerjava podatkov med udeleženci (in kontrolnimi skupinami) z zastavljenim ciljem. Za evalvacijsko raziskovanje so tako primerne naslednje raziskovalne metode: - časovne študije (prej-potem, retrospektivne, longitudinalne, ), - analize stroškov in koristi ter analize stroškov in učinkovitosti, - modeliranje, konstruiranje modelov, - družboslovni eksperiment, - sekundarna analiza, - primerjalna študija, - sodbe izvedencev, - (družboslovni) intervju, - anketni vprašalnik, - različne zbirke podatkov, - različne že izvedene študije ali raziskave (Kustec-Lipicer 2002, 153). Metoda časovne študije pomaga ugotoviti ali je implementacija novega javnega programa oziroma politike spremenila že obstoječe stanje na izbranem področju. Pomembna oblika te študije je študija prej in potem, pri kateri gre za primerjavo stanja glede na določene kriterije pred in po implementaciji javnega programa (Hogwood in Gunn 1984, 228 230). Če je evalvacijsko raziskovanje integralni del oblikovanja javnih politik, je lahko njegov učinek tudi izboljšanje kakovosti javnopolitičnega odločanja. 29
4.2 Program Lukenda Po stališču Evropskega sodišča za človekove pravice je pravica do sojenja v razumnem roku izjemnega pomena za kakovost sodnega postopka. Prav zaradi te njene pomembnosti, je vključena tudi v slovensko Ustavo, ki v 23. členu določa, da ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter obtožbah proti njemu odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Slovenska Ustava tudi določa, da ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali katerekoli druge dejavnosti državnega organa, organa lokalnih skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem povzroči oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja (26. člen Ustave RS). Pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja pa je zavarovana tudi z Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP), ki v prvem odstavku 6. člena (Pravica do poštenega sojenja) določa: "Vsakdo ima pravico, da o njegovih civilnih pravicah in obveznostih ali o kakršnihkoli kazenskih obtožbah zoper njega pravično in javno ter v razumnem roku odloča neodvisno in nepristransko z zakonom ustanovljeno sodišče." Pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja je torej ustavna kategorija in je del pravice do poštenega sojenja. V slovenski Ustavi se v nasprotju z EKČP uporablja pojem»nepotrebno odlašanje«namesto pojma»razumni rok«. Pojem nepotrebnega odlašanja, ki je uporabljen v Ustavi RS je strožji od pojma razumni rok. Podrobnejšo konkretizacijo je pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja doživela šele v Zakonu o varstvu pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja (v letu 2007). Prej je pravni red Slovenije sicer poznal določena sodnoupravna sredstva ter možnosti sodnega varstva ustavne pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja, vendar pa ta sredstva v smislu učinkovitega pravnega varstva dejansko niso bila učinkovita. Tradicionalno pravno sredstvo glede zavlačevanja sodnega postopka je bila nadzorstvena pritožba, ki dejansko pomeni poziv sodni oblasti, naj po nadzorstveni pravici ukrepa zoper neko delovanje ali nedelovanje podrejenega ali nižjega državnega organa. Skladno z zgoraj navedenim, je torej država tista, ki nosi odgovornost za tako imenovano objektivno stanje zaostankov na sodiščih, kar je lahko tudi podlaga za obsodbo zaradi kršitve obravnavane pravice s strani ESČP (Klačinski 1998). 30
Preden se popolnoma posvetimo Programu Lukenda in njegovi uspešnosti pri doseganju zastavljenih ciljev, pa bom predstavila še razloge, zaradi katerih je v Sloveniji sploh prišlo do obstoja sodnih zaostankov. Grešni kozel za sodne zaostanke so bile predvsem organizacijske spremembe na sodiščih v letih 1994 in 1995. z reorganizacijo sodstva smo dobili množico manjših sodišč, zlasti majhnih okrajnih sodišč, kjer ima večina manj kot 10 sodnikov. Odsotnost enega sodnika na tako majhnem sodišču lahko usodno vpliva na število nerešenih spisov ter pomeni oviro pri zagotavljanju rednega in tekočega postopka. Na sodiščih z majhnim številom sodnikov je tudi otežene, če ne onemogočena, specializacija sodnikov, kar lahko pri čedalje zahtevnejših zadevah vpliva na čas in kakovost sodnega obravnavanja in odločanja (Poročilo Varuha človekovih pravic RS 2003). Temu je nato sledila manjša storilnost sodnikov in sodišč po reformi. Med pomembnimi razlogi, ki so prispevali k nastanku sodnih zaostankov pa so še naslednji: - nezadostna pozornost spremljanja statističnega gibanja zadev (sploh v letih 1994-1997) in posledične zamude pri pripravi in izvedbi ukrepov za povečanje učinkovitosti dela, - neustrezna odzivnost na razpisana sodniška delovna mesta, - družbene spremembe, ki so hkrati potekale na vseh področjih in so vplivale na delo sodnikov, - povečana zahtevnost reševanja zadev, - spremembe v strukturi sodnikov, saj so izkušene starejše sodnike zamenjali manj izkušeni mlajši sodniki (Sodni zaostanki v Republiki Sloveniji 2002, 22 24). Zaradi zgoraj naštetih razlogov so tako postopki pred sodišči v Republiki Sloveniji predolgi oziroma presegajo zakonsko določene roke. Republika Slovenija je po vzpodbudah tako domače javnosti kot tudi mednarodne skupnosti pričela z reševanjem tega problema že v devetdesetih letih, zadnji strjeni ukrepi za odpravo sodnih zaostankov pa nosijo ime Program Lukenda. 31