POJEM SOCIALNE DRŽAVE

Univerza v Ljubljani Pravna fakulteta POJEM SOCIALNE DRŽAVE (magistrsko diplomsko delo) Avtor: Daniel Ogrizek Mentor: doc. dr. Aleš Novak Ljubljana, oktober 2019

Iskreno se zahvaljujem mentorju dr. Alešu Novaku za hitro odzivnost in vso pomoč pri izdelavi magistrskega diplomskega dela. Zahvaljujem se tudi svoji družini in dekletu za spodbudo in podporo v času celotnega študija in še posebej v času pisanja tega dela. 2

Povzetek Pojem socialne države najdemo med temeljnimi načeli številnih ustav modernih držav. Skupaj z načelom pravne države se nahaja tudi v drugem členu slovenske ustave, neposredno za opredelitvijo Slovenije za demokratično republiko. V predmetnem delu avtor odkriva pomen načela socialne države v odnosu do drugih temeljnih načel ustavne ureditve Republike Slovenije. Gre za abstraktno pravno načelo, ki ga ustavnosodna praksa in pravna teorija konkretizirata prek podnačel ali elementov socialne države. Njegov najpomembnejši naslovnik je demokratično izvoljen zakonodajalec, ki uživa široko polje proste presoje pri oblikovanju družbe in poseganju v gospodarstvo s socialnimi ukrepi. Pri tem sicer ni povsem neomejen, pač pa mora upoštevati minimalni nivo varstva ustavnih socialnih pravic ali njihovo jedro. Še posebej pa mora zagotoviti človeka vreden eksistenčni minimum slehernega posameznika, ki predstavlja jedrno kvaliteto ustavnega pojma socialne države. Razumevanje načela socialne države v luči demokratične ureditve države ter načela pravne države opredeljuje Slovenijo kot socialno (ustavno) demokracijo in socialno pravno državo. Načelo socialne države se v slovenskem ustavnem redu torej lahko izraža le v skladu z ostalimi temeljnimi načeli. Ključne besede: socialna država, socialna varnost, socialna pravičnost, socialna demokracija, pravna država, človekovo dostojanstvo, eksistenčni minimum, socialne pravice, temeljna načela, jedro. 3

Summary The term of social state (Sozialstaat) is found among the basic constitutional principles in many modern states. It is also contained in Article 2 of the Slovenian constitution, together with the rule of law principle, immediately after the principle of democratic republic. Within this thesis, author strives to discover the meaning of the principle of social state in relation to other basic principles of the constitutional order of Republic of Slovenia. It is an abstract principle, which is further concretized by the elements of social state, as derived within the case-law of the constitutional court and by legal doctrine. The main addressee of the principle is the democratically elected legislative body, which enjoys margin of appreciation, when intervening in the society and economy with social measures. However, it is bound by certain limitations; the parliament shall adhere to the minimal level of constitutional social rights or their core. Especially, it shall ensure the existential minimum of every human person, respecting human dignity, thus complying with the core quality of the constitutional principle of social state. The understanding of principle of social state in light of the democratic order of the state and the rule of law principle demonstrates that Slovenia is a social (constitutional) democracy as well as a social state governed by the rule of law. Thus, the principle of social state can manifest itself in Slovenian constitutional order only in accordance with other basic constitutional principles. Key words: social state, social security, social justice, social democracy, rule of law, human dignity, existential minimum, social rights, basic principles, core. 4

Kazalo vsebine I. Uvod... 6 II. Nastanek in zgodovinski razvoj pojma... 8 III. Podnačela ali elementi socialne države... 12 A. Socialno ravnotežje... 13 B. Socialna varnost... 15 C. Skrb za socialno šibkejše... 18 D. Socialna pravičnost... 20 E. Socialno tržno gospodarstvo?... 22 IV. Socialna demokracija polje proste presoje zakonodajalca... 25 A. Zakonska konkretizacija načela socialne države... 26 B. Dejanske omejitve: ekonomske zmožnosti države... 27 C. Parlament kot ogledalo družbe in nosilec javnega interesa... 29 D. Dolžnosti zakonodajalca... 31 V. Socialna ustavna demokracija... 34 A. Načelo spoštovanja človekovega dostojanstva in eksistenčni minimum... 36 B. Socialne pravice... 39 i) Ustava RS... 40 ii) Mednarodni dokumenti varstva pravic... 41 iii) Uresničevanje pravic... 42 VI. Socialna pravna država... 45 VII. Pojem socialne države v jedru ustavne ureditve... 50 VIII. Zaključek... 55 IX. Uporabljena literatura... 57 5

I. Uvod Ko skušamo ugotoviti, kaj naj bi pomenilo ustavno načelo, da je Slovenija socialna država, se srečujemo s številnimi interpretacijami, ki pojem socialne države razumejo na različne načine. V sferi dnevne politike se ob sleherni spremembi ali ukinitvi kakšnega od zakonsko določenih socialnih transferjev vedno znova pojavljajo opozorila o zmanjševanju ali ukinjanju socialne države. Vendar tovrstnim političnim opredelitvam ustavnopravna stroka ne more slediti, pač pa je za odkrivanje vsebine ustavnega pojma socialne države bistven njegov ustavnopravni domet, ki se odraža predvsem skozi ustavnosodno prakso. Ustavni pomen socialne države se v svoji konkretnejši obliki v prvi vrsti kaže v izrecnih določbah ustave o človekovih pravicah s socialnim značajem. Pa vendar se tu poraja vprašanje, ali načelo socialne države že samo po sebi vsebuje morebitne pravice posameznikov in nalaga dolžnosti državnim organom. V predmetnem delu med drugim skušamo odkriti vsebino samega pojma socialne države v njegovi čisti obliki, neobremenjeno z izrecnimi ustavnimi pravicami. Za potrebe spoznanja tovrstnega normativnega pomena obravnavanega ustavnega načela je smiselno preučiti nemško ustavnopravno teorijo in prakso zveznega ustavnega sodišča. Ker nemški temeljni zakon izrecno omenja zgolj socialno državo, ne vsebuje pa izrecnih socialnih pravic, se zdi za tovrsten poskus opredelitve ustavnega pojma socialne države več kot primeren. Obenem gre pri Zvezni republiki Nemčiji za s Slovenijo primerljivo državo z izkušnjo totalitarizmov, vzpostavljenim pravnim konstitucionalizmom z močno vlogo ustavnega sodišča ter posebnim pomenom ustavnega načela socialne države. Tudi ustavni očetje so se pri vpisu pojma socialne države v Ustavo Republike Slovenije 1 skupaj s pojmom pravne države najverjetneje zgledovali po nemški ureditvi, ki je na podoben način združila pojma pravne in socialne države v smiselno celoto v obliki socialne pravne države. Velja omeniti še, da nemška pravna teorija prednjači na področju razlage samega načela socialne države, s tem pa je njegov ustavnopravni pomen tudi najbolj podrobno opredelila in razvila. Zaradi vseh omenjenih razlogov lahko sklepamo, da se ustavni pojem socialne države v nemškem Temeljnem zakonu 2 v pretežni meri prekriva z načelom socialne države v Ustavi RS. 1 Ustava Republike Slovenije (URS - Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 UZS68, 66/00 UZ80, 24/03 UZ3a, 47, 68, 69/04 UZ14, 69/04 UZ43, 69/04 UZ50, 68/06 UZ121,140,143, 47/13 UZ148, 47/13 UZ90,97,99 in 75/16 UZ70a). 2 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (GG), Temeljni zakon Zvezne republike Nemčije iz leta 1949. 6

Je pa seveda ob tem treba opozoriti na pomembno razliko med obema ustavnima ureditvama. Naša ustava za razliko od nemške vsebuje izrecne ustavne določbe o socialnih pravicah, ki zagotavljajo zelo visoko raven varstva pravic. To je vsekakor hvalevredno in predstavlja posebej poudarjeno kvaliteto naše ustave, a bi podrobna analiza vsake od socialnih pravic močno presegla obseg tega dela. Zato pa se je Ustavno sodišče Republike Slovenije že večkrat sklicevalo na samo načelo socialne države, z njim pomagalo razlagati in utemeljevati socialne pravice, iskalo njegove izraze in tolmačilo vsebino načela. Pri tem je ustavno sodišče konkretiziralo njegov pomen z elementi socialne države, podnačeli ali delnimi načeli. Opaziti je sicer, da se Ustavno sodišče RS razmeroma redko sklicuje na načelo socialne države, v zadnjem času celo manj kot v prvih letih po osamosvojitvi Slovenije. Kljub temu pa se je nanj v zadnjih osemindvajsetih letih nekajkrat sklicevalo v argumentacijah svojih odločb. Z analizo dosedanje pravne teorije in ustavnosodne prakse bomo torej poskusili ugotoviti, katera so tista načela in elementi, ki so ustavnemu pojmu socialne države imanentni, ter kakšen je njegov domet in pomen v ustavni ureditvi Republike Slovenije. Kdaj se lahko ustavno sodišče sklicuje na načelo socialne države in kdaj je to ob naboru socialnih pravic sploh smiselno? Ali lahko s sklicevanjem zgolj na načelo socialne države ustavno sodišče omejuje zakonodajalca in morebiti celo postavlja vsebinske meje ustavnorevizijskemu organu? Predmetno delo skuša najti odgovore na omenjena in številna druga vprašanja, ki jih odpira ustavno načelo socialne države. 7

II. Nastanek in zgodovinski razvoj pojma Začetke in zametke prvih idej o skrbi za zapostavljene je težko določiti, saj so določene oblike redistribucije dobrin znotraj družbe obstajale že v civilizacijah starega veka. 3 Na tem mestu zato velja obravnavati šele zgodovinski razvoj, ki je do socialnih držav privedel v obdobju moderne države nekje od prehoda iz 18. v 19. stoletje dalje. Pri tem moramo ustavnopravno idejo socialne države ločiti od delovanja nedržavnih ustanov in akterjev v smeri»socialne«ideje; v zvezi s slednjim lahko kot primer navedemo skrb Cerkve za revne in obubožane v srednjem veku. 4 Izvor današnjega koncepta socialne države sega v 19. stoletje, ko se je izoblikoval kot eden od možnih odgovorov na t. i.»socialno vprašanje«. 5 Z industrijsko revolucijo se je namreč začela diferenciacija na zlasti dva družbena razreda: delodajalce, v rokah katerih se je akumulirala tudi velika večina kapitala, in od njih močno odvisne delavce. 6 Te družbene razlike so kmalu privedle do razrednih naprotij in razrednega konflikta, imenovanega tudi»socialno vprašanje«19. stoletja. 7 Četudi omenjeno vprašanje ni pretirano vplivalo na takrat prevladujoči del pravne teorije, s tem pa tudi ne na institucionalno strukturo liberalne buržoazne države, je kriza slednje spodbudila določene predloge za njeno rešitev in bistroumne napovedi bodočega razvoja. 8 Zlasti pomembni (in kot se je izkazalo, tudi zgodovinsko daljnosežni) med njimi sta bili dve: marksistična, ki je temeljila na brezkompromisnem razrednem boju zatiranega delavskega razreda oz. proletariata proti kapitalistični buržoaziji, in pogled nemškega teoretika Lorenza von Steina, 9 ki velja za prvega teoretika in tudi avtorja pojma socialne države. Lorenz von Stein je odgovor na socialne stiske in dejansko nesvobodo delavcev videl pod geslom»socialne demokracije«v medsebojnem žrtvovanju interesov obeh razredov s 3 Brezovar, Ustavnosodne interpretacije (2012), str. 32. 4 Gröschner, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2006), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 1; Brezovar, Ustavnosodne interpretacije (2012), str. 32. 5 Prim. Grzeszick, v: Maunz/Dürig (nosilca), Grundgesetz-Kommentar (2018), Art. 20 VIII., r. št. 6; Huster/Rux, v: Epping/Hillgruber (ur.), BeckOK Grundgesetz (2017), Art. 20, r. št. 206; Ipsen, Staatsrecht I (2018), r. št. 990; Roellecke, v: Umbach/Clemens (ur.), Grundgesetz: Mitarbeiterkommentar (2002), Art. 20, r. št. 179. 6 Kassimatis, v: Iliopoulos-Strangas (ur.), Soziale Grundrechte in Europa (2010), str. 22; prim. opredelitev razrednega nasprotja med»buržuji«in»proletarci«v Marx/Engels, Komunistični manifest (2009), str. 94 in nasl. 7 Kassimatis, v: Iliopoulos-Strangas (ur.), Soziale Grundrechte in Europa (2010), str. 22. 8 Ibid., str. 23. 9 Ibid.; prim. tudi Forsthoff, Begriff und Wesen des sozialen Rechtsstaates, v: VVDStRL 12 (1954), str. 11. 8

spodbujanjem svobode, glede dela in pridobivanja posesti. Zakon, ki bi to utelešal, bi zmanjšal družbena nasprotja in prinesel harmonijo do tedaj nasprotujočih si družbenih elementov. 10 Ob preučevanju francoske filozofije in idej francoske revolucije je von Stein izoblikoval termin»socialne države«, 11 ki mora oblastno spodbujati ekonomski in družbeni napredek svojih državljanov. Von Stein koncepta socialne države sicer ni umeščal na ustavni nivo, pač pa je skrb za socialne potrebe videl kot nalogo upravnega prava. 12 Prvi otipljiv izraz socialne države, na katerem sistemi socialne države v kontinentalni Evropi slonijo še danes, je predstavljala socialna zakonodaja v času nemškega kanclerja Bismarcka konec 19. stoletja. Bismarckova socialna zakonodaja je z namenom varstva pred socialnimi tveganji vzpostavila sistem obveznih socialnih zavarovanj, ki so jih upravljale avtonomne korporacije javnega prava. Prva dva stebra, zdravstveno zavarovanje in zavarovanje za poškodbe pri delu, uvedena v letih 1883 in 1884, je leta 1889 zaokrožila uvedba pokojninskega in invalidskega zavarovanja. 13 Po vzoru prvih treh Bismarckovih stebrov je bilo leta 1927 v Nemčiji uvedeno še zavarovanje za primer brezposelnosti, leta 1994 pa zavarovanje z dodatkom za nego. Omeniti velja še, da je bila uvedba Bismarckove socialne zakonodaje v prvi vrsti navdahnjena s pragmatičnimi razlogi vzdrževanja stabilnosti in reda v monarhiji. 14 V slovenskem prostoru je simbolično pomemben korak predstavljala organizacija socialne politike v okviru uprave z ustanovitvijo avstrijskega c. kr. ministrstva za socialno skrb (k. k. Ministerium für soziale Fürsorge). Omenjeno ministrstvo je bilo ustanovljeno leta 1917 na pobudo cesarja Karla in ob pristanku obeh domov državnega zbora, z delovanjem pa je pričelo z začetkom leta 1918, 15 s čimer je predstavljalo prvo socialno ministrstvo na svetu. 16 Njegove 10 Von Stein, Geschichte der sozialen Bewegung in Frankreich bis auf unsere Tage (1850), Band III, str. 207-208. 11 Von Stein, Gegenwart und Zukunft der Rechts- und Staatswissenschaft Deutschlands (1876), str. 214 in nasl.; o avtorjevi izpeljavi sinteze pojma socialne države (fr. Etat social) in družbenega stanja (état social) kot razlike z naravnim stanjem (état de nature) glej tudi Sommermann, v: von Mangoldt/Klein/Starck (nosilci), Kommentar zum Grundgesetz (2018), Art. 20 Abs. 1, r. št. 99; Wittreck, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2015), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 3, opomba 6. 12 Forsthoff, Begriff und Wesen des sozialen Rechtsstaates, v: VVDStRL 12 (1954), str. 13; Grzeszick, v: Maunz/Dürig (nosilca), Grundgesetz-Kommentar (2018), Art. 20 VIII., r. št. 8. 13 Grzeszick, v: Maunz/Dürig (nosilca), Grundgesetz-Kommentar (2018), Art. 20 VIII., r. št. 10; Wittreck, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2015), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 5; Gröschner, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2006), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 6; Brezovar, Ustavnosodne interpretacije (2012), str. 35-36. 14 Ibid. 15 Senghaas, Die Territorialisierung sozialer Sicherung (2015), str. 125. 16 Heise, Vom k. k. Ministerium für soziale Fürsorge zum Bundesministerium für soziale Verwaltung (1995); Gutheil-Knopp-Kirchwald, Vom K.K. Ministerium für soziale Fürsorge zum Bundesministerium für soziale 9

pristojnosti so poleg upravljanja socialnega zavarovanja glede na čas velike vojne obsegale med drugim skrb za poškodovane v vojni ter svojce umrlih. 17 Na ustavnopravnem nivoju so se prve socialne garancije in socialne pravice, formulirane kot objektivne socialne usmeritve države, sicer pojavile v nekaterih francoskih ustavah. 18 Toda prvi pomembnejši val evropskih ustav, ki so poleg socialnih usmeritev države vključevale tudi temeljne socialne pravice, je nastal v času po prvi svetovni vojni. Med temi ima posebno mesto nemška Weimarska ustava iz leta 1919, ki je v preambuli vsebovani cilj zavzemanja za pravičnost in splošni družbeni napredek 19 konkretizirala z določbami o ekonomskih in socialnih pravicah. 20 Kot takšna je služila za zgled nekaterim drugim demokratičnim ustavam iz omenjenega obdobja, denimo grški ustavi iz leta 1927 in španski ustavi iz l. 1931. 21 Po Weimarski ustavi se je zgledovala tudi na pretežnem delu današnje Slovenije veljavna Vidovdanska ustava Kraljevine SHS iz leta 1921, ki je vsebovala številne zaveze in usmeritve k socialni politiki države. 22 Četudi so bile omenjene ustave kratkega veka, saj so bile že po nekaj letih ukinjene, nadomestile pa so jih (povečini fašistične) diktature, so s svojimi socialnimi določbami pomenile prve znake usmeritev držav v smeri socialne države. 23 Kljub omenjenim ustavnim zapisom socialnih usmeritev držav pa v tem času (še) ne moremo govoriti o izgradnji samega pojma socialne države kot načela na ustavnopravnem nivoju. 24 Omenjene usmeritve in ureditve socialnih vidikov države namreč v tem času niso bile zavezujoče, pač pa je pri njih šlo bolj za usmeritve programskega značaja. 25 Verwaltung (1998); oboje povzeto po: Pawlowsky/Wendelin, Die Wunden des Staates (2015), str. 86, opomba 112. 17 Senghaas, Die Territorialisierung sozialer Sicherung (2015), str. 125. 18 Prim. 7. in 8. odst. Poglavja I francoske ustave iz l. 1791, zlasti pa nato ustavi iz l. 1793 in l. 1848. Glej Sommermann, Zweihundert Jahre französischer Verfassung von 1793, v: Der Staat 32 (1993), št. 4, str. 626-631. 19 Weimarer Reichsverfassung (WRV), Präambel. 20 Glej v tem smislu zlasti 4. odsek (členi 142-150, Bildung und Schule) ter 5. odsek drugega dela WRV (členi 151-165, Das Wirtschaftsleben). 21 Kassimatis, v: Iliopoulos-Strangas (ur.), Soziale Grundrechte in Europa (2010), str. 29. 22 Glej zlasti Oddelek III (čl. 22 in nasl.) Vidovdanske ustave Kraljevine SHS iz l. 1921; Grad/Kaučič/Zagorc, Ustavno pravo (2018), str. 73. 23 Kassimatis, v: Iliopoulos-Strangas (ur.), Soziale Grundrechte in Europa (2010), str. 29. 24 Ibid., str. 30; prim. tudi Zacher, Das soziale Staatsziel, v: HStR II (2004), 28, r. št. 11; Sommermann, v: von Mangoldt/Klein/Starck (nosilci), Kommentar zum Grundgesetz (2018), Art. 20 Abs. 1, r. št. 101. 25 Zlasti v zvezi z Weimarsko ustavo glej Grzeszick, v: Maunz/Dürig (nosilca), Grundgesetz-Kommentar (2018), Art. 20 VIII., r. št. 11; Kassimatis, v: Iliopoulos-Strangas (ur.), Soziale Grundrechte in Europa (2010), str. 30. 10

Pojem socialne države se je v ustavnih besedilih držav kot zavezujoče pravno načelo pojavil šele v času po drugi svetovni vojni. 26 Pri tem se je v ustavnih besedilih začel pojavljati kot pridevnik»socialen«v zvezi z obliko vladavine (»socialna republika«v Franciji) 27 ali državne ureditve (»socialna zvezna država«v Nemčiji). 28 Seveda pa so številne evropske države načelo socialne države med temeljna načela ustave povzdignile šele pozneje, v svojih novih demokratičnih ustavah po padcu diktatur, kamor lahko poleg španske 29 in portugalske ustave umestimo tudi številne ustave zadnjega evropskega vala ustavnosti po padcu socializma. 30 Med slednje spada tudi Ustava Republike Slovenije, ki že v 2. členu Slovenijo izrecno opredeljuje za socialno državo. 26 Brezovar, Ustavnosodne interpretacije (2012), str. 51; Sommermann, Staatsziele (1997), str. 223 in nasl.; prim. dela, navedena pod opombo 22 zgoraj. 27 Prim. 1. čl. francoske ustave iz l. 1946: La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale.; enako 2. člen francoske ustave iz l. 1958. 28 1. odst. 20. čl. GG: Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat. 29 Prim. 1. čl. španske ustave iz l. 1978; glej Rodríguez-Piñero, v: Iliopoulos-Strangas (ur.), Soziale Grundrechte in Europa (2010), str. 601 in nasl. 30 Prim. 1. odst. 1. čl. hrvaške ustave iz l. 1990; 3. odst. 1. čl. romunske ustave iz l. 1991; 10. čl. estonske ustave iz l. 1992. 11

III. Podnačela ali elementi socialne države Pri načelu socialne države gre za splošno pravno načelo z visoko stopnjo abstraktnosti. Zaradi tega je za izluščenje njegovega pomena in njegovo vsebinsko napolnitev potrebna določena konkretizacija. 31 Četudi je že ustavodajalec sam konkretiziral vsebino načela prek izrecnih človekovih pravic, nas na tem mestu zanimajo konkretizacije in izpeljave, ki izhajajo neposredno iz pojma socialne države kot generativnega načela. Podobno kot pri ostalih načelih je naloga pravne teorije in ustavnosodne prakse, da vsebino načela socialne države podrobneje opredeli z razvojem (pod)načel, delnih načel oziroma elementov socialne države. 32 Gre za konkretizacijo in napolnitev pojma socialne države z drugimi pojmi»vmesne abstraktne ravni«, 33 ki jih teorija in ustavnosodna praksa izpeljujeta iz načela socialne države kot izvornega načela in podlage za njihov nastanek in razvoj. Vsi elementi socialne države prek pravnega razvoja pridobijo lastnost samostojnega načela, ki se lahko razvija neodvisno od splošnega načela, in nanj tudi vplivajo, s tem pa dinamično nadgrajujejo. 34 Elementi ali podnačela socialne države so nujno v medsebojni soodvisnosti in povezanosti, pri čemer nenehno vplivajo drug na drugega ter se dopolnjujejo. Zato jih je velikokrat težko ločiti med seboj. Elementi socialne države v pretežni meri predstavljajo odraz ciljev socialne države. Med slednje ustavnopravna teorija prišteva pomoč zoper socialno stisko in revščino, zagotovitev človeka vrednega eksistenčnega minimuma vsakomur, večanje socialne enakosti prek zmanjševanja in uravnoteženja razlik v blagostanju posameznikov ter nadzora razmerij odvisnosti, več varnosti v primeru nastanka socialnih tveganj oz. socialnih primerov ter ekonomske razmere, ki omogočajo obče blagostanje. 35 Pomembno je, da za uresničitev teh ciljev država prevzame aktivno vlogo, sprejme ustrezno zakonodajo ter določi ukrepe socialne 31 Kresal, v: Šturm (ur.), Komentar URS (2002), 2. člen, r. št. 106; Grzeszick, v: Maunz/Dürig (nosilca), Grundgesetz-Kommentar, Art. 20 VIII, r. št. 2, 4; Jarass, v: Jarass/Pieroth, GG (2018), Art. 20, r. št. 154. 32 Gröschner, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2006), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 33; Kresal, v: Šturm (ur.), Komentar URS (2002), 2. člen, r. št. 106. 33 Bull, Sozialstaat Krise oder Dissens?, v: Festschrift Badura (2004), str. 61. 34 Prim. Brezovar, Ustavnosodne interpretacije (2012), str. 51. 35 Zacher, Das soziale Staatsziel, v: HStR II (2004), 28, r. št. 25; prim. tudi bistvene poudarke načela socialne države iz ustavnosodne prakse po Kresal, v: Šturm (ur.), Komentar URS dopolnitev (2011), 2. člen, r. št. 36: omogočanje dostojnega življenja (tudi socialno šibkejšim), načelo solidarnosti, zadovoljevanje skupnih potreb, varstvo eksistenčnega minimuma, razporeditev socialnih bremen med delavce, delodajalce in državo, reševanje socialnih stisk (npr. v zvezi s preživljanjem na starost) ter preprečevanje socialne ogroženosti.; Brezovar, Ustavnosodne interpretacije (2012), str. 47. 12

politike, s katerimi bo te cilje tudi zagotavljala. K temu je poklican zlasti zakonodajalec, vendar je načelo socialne države zavezujoče tudi za drugi dve veji oblasti. 36 Seveda je na tem mestu treba poudariti, da v tem delu izbran nabor elementov ne predstavlja njihovega zaključenega kroga v taksativno naštetem seznamu. Krog načel socialne države s tem ni izčrpan, pač pa predpostavlja stalen dinamičen razvoj obstoječih in nastanek novih načel v teoriji in ustavnosodni praksi. Tako različni teoretiki med načela oziroma elemente socialne države prištevajo različen nabor (pod)načel. 37 V tem poglavju se bomo podrobneje posvetili izbranim elementom socialne države: socialnemu ravnotežju, socialni varnosti, varstvu socialno šibkejših ter ustvarjanju pravičnega socialnega reda. Obravnavali bomo tudi varstvo eksistenčnega minimuma, ki predstavlja jedro socialne države in je neločljivo povezano z načelom spoštovanja človekovega dostojanstva. Zato je primerneje, da ga obravnavamo na posebnem mestu v povezavi z vidiki ustavne demokracije. 38 A. Socialno ravnotežje Eno glavnih vodil socialne države je element ravnotežja. Ravnotežje se v okviru socialne države odraža na številnih ravneh. V prvi vrsti svoj izraz najde v iskanju in ustvarjanju ravnovesja med javnim redom in interesi posameznika, med demokracijo kot večinsko voljo ljudstva in varstvom človekovega dostojanstva v ustavni demokraciji. Potrebno stopnjo socialnega ravnotežja je Slovenija kot socialna država dolžna zagotavljati prek primerjave javnih koristi z individualnimi interesi, medsebojnim tehtanjem obeh interesov ter sprejemanjem takih ukrepov, ki zagotavljajo varovanje javne blaginje in socialno utemeljeno prerazporeditev dobrin. 39 Delovanje v javno korist pa seveda ne sme izvotliti človekovega dostojanstva in minimalnega nivoja varstva ustavnih pravic posameznika, pač pa mora socialna država skrbeti za uravnoteženje in varstvo interesov vseh. 40 36 U-I-39/94, točka 3: Ustavna določba o Sloveniji kot socialni državi je temeljno načelo, ki mu mora biti podrejena zakonodajna aktivnost pri urejanju pravic posameznikov, izvajanje in interpretacija predpisov s strani državnih in drugih pristojnih organov ter sodno odločanje. 37 Prim. Wittreck, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2015), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 27 in nasl.; Kolar, Načelo socialne države (2010), str. 42 in nasl.; Brezovar, Ustavnosodne interpretacije (2012), str. 51 in nasl.; Gröschner, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2006), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 37 in nasl.; Huster/Rux, v: Epping/Hillgruber (ur.), BeckOK Grundgesetz (2017), Art. 20, r. št. 211-212.1. 38 Varstvo eksistenčnega minimuma torej podrobneje obravnavamo pod točko V.A. 39 Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Šinkovca k odločbi U-I-107/96, točka 2; prim. BVerfGE 5, 85 (198). 40 Več o socialni demokraciji in socialni ustavni demokraciji v poglavjih IV. in V. 13

Nedvomno je v duhu socialnega ravnotežja treba omeniti tudi zahtevo po uravnoteženju socialnih transferjev in bremen. 41 Socialna bremena so dolžni nositi vsi socialni akterji, delodajalci, delavci in država. Pri tem gre zlasti za bremena, povezana z nastankom socialnih tveganj in socialnih primerov, da se na ta način delavcu zagotavlja določena socialna varnost. 42 Odpuščenemu delavcu na primer odpravnina, ki mu jo je ob prenehanju delovnega razmerja dolžan izplačati delodajalec, nudi določeno socialno varnost ob prehodu v brezposelnost in obenem predstavlja odmeno za dotedanje delo pri delodajalcu. Zakonodajalec z ureditvijo odpravnine na ta način prerazporedi bremena v zvezi s presežnimi delavci tudi na delodajalce in državo. 43 Na podoben način so razporejena finančna bremena za socialna zavarovanja, med drugim za pokojninsko in zdravstveno blagajno. Ta v obliki prispevkov za socialno varnost v socialna zavarovanja vplačujejo tako delavci kot delodajalci, pri čemer pa mora tudi država večkrat zagotoviti manjkajoča sredstva iz državnega proračuna. 44 Nenazadnje je treba koncept socialnega ravnotežja povezati tudi z ustvarjanjem določenega nivoja enakosti. Socialna država namreč za razliko od buržoazne pravne države 19. stoletja ne zagotavlja več zgolj in samo svobode in lastnine, pač pa ustvarja ravnotežje med svobodo in enakostjo vseh posameznikov. 45 Jasno je sicer, da ne gre za popolno izenačitev ali egalitarnost, temveč bolj za enakopravnost skupin, slojev in razredov. 46 Navedeno predstavlja uravnoteženje v okoliščinah, ko je razlikovanje dovoljeno ali celo nujno in prek pozitivne diskriminacije socialno šibkejših uresničuje načelo socialne države. Tako denimo privilegiranje socialno šibkejših prejemnikov regresa po ustavnosodni praksi ne predstavlja nedopustne diskriminacije, pač pa uveljavitev načel socialne države. 47 41 Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Šinkovca k odločbi U-I-107/96, točka 8; BVerfGE 5, 85 (198). 42 O socialnih tveganjih oz. socialnih primerih in njihovi povezavi z zagotavljanjem socialne varnosti glej pod točko III.B. 43 U-I-159/07, točka 22; U-I-63/03, točka 10. 44 Prim. Brezovar, Ustavnosodne interpretacije (2012), str. 63. 45 Ipsen, Staatsrecht I (2018), r. št. 990; Novak, Načelo socialne države, v: Javna uprava, št. 4 (2002), str. 514 in nasl. 46 Brezovar, Ustavnosodne interpretacije (2012), str. 52; Gröschner, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2006), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 38. 47 U-I-303/96, točka 6; U-I-260/98, točka 6. 14

Pojem socialnega ravnotežja se končno povezuje s konceptom enakih možnosti. 48 Kljub formalno enakemu zagotavljanju človekovih pravic se namreč dogaja, da zaradi različnih gmotnih in družbenih okoliščin pride do vsebinske neenakosti pri njihovem uresničevanju oziroma celo do vsebinske izpraznjenosti teh pravic pri ljudeh s slabšim socialnim položajem. 49 Država mora posamezniku torej zagotoviti pogoje za uresničevanje njegovih pravic in svoboščin, da ga njegov socialni položaj ali osebne okoliščine pri tem ne bodo ovirali. Gre za ustvarjanje dejanskih predpostavk in pogojev realne svobode. 50 Omenjene začetne predpostavke je dolžna socialna država izenačiti ali vsaj izravnati in s tem slehernemu posamezniku omogočiti uživanje njegove svobode v polnosti. Svoboda, ki se na ta način vzpostavlja, močno presega svoj pomanjkljivi formalni vidik, saj predstavlja dejansko enakost možnosti za uresničitev lastne svobode. 51 S tega vidika je socialno državo mogoče opredeliti kot»državo omogočanja«(enabling state). 52 B. Socialna varnost Pomemben element, ki neposredno izhaja iz načela socialne države, je pravica do socialne varnosti. 53 Koncept socialne varnosti je sicer težavno opredeliti, a v prvi vrsti predstavlja državno dolžnost vzpostavitve sistema, ki posameznikom zagotavlja dostojno življenje tudi, ko so ti podvrženi socialnim primerom oziroma socialnim tveganjem. Gre za primere življenjskih sprememb, ki povzročijo izpad ali zmanjšanje dohodkov posameznika in njegove družine, zlasti zaradi starosti, bolezni, poškodbe, brezposelnosti, invalidnosti, materinstva ter 48 Gröschner, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2006), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 40; Brezovar, Ustavnosodne interpretacije (2012), str. 52. 49 Kresal, v: Šturm (ur.), Komentar URS (2002), 2. člen, r. št. 113: varstvo lastnine, zasebnosti in stanovanja izgubi pomen, če posameznik stanovanja in premoženja nima; svoboda umetniškega ustvarjanja se izprazni, če posameznik pretežni del svojega časa opravlja delo za drugega za nujni zaslužek za preživetje; pravica do sodnega varstva je brez pomena, če je povezana s stroški, ki jih posameznik ne zmore; svoboda gibanja izgubi pomen, če invalidom niso dostopne niti najosnovnejše javne stavbe; svoboda dela je zgolj formalna, če nimajo vsi enakih možnosti pridobiti tudi ustrezno izobrazbo, če delovna mesta niso prilagojena invalidom, če ženskam ni zagotovljen enakovreden položaj v družbi, itd., tudi r. št. 114; prim. M. Novak, Načelo socialne države, v: Javna uprava, št. 4 (2002), str. 515 in nasl. 50 Ibid.; Grzeszick, v: Maunz/Dürig (nosilca), Grundgesetz-Kommentar (2018), Art. 20 VIII., r. št. 7, 17, 30 in nasl.; Wittreck, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2015), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 43. 51 Ibid. 52 Sommermann, v: von Mangoldt/Klein/Starck (nosilci), Kommentar zum Grundgesetz (2018), Art. 20 Abs. 1, r. št. 112; Kingreen, Das Sozialstaatsprinzip im europäischen Verfassungsverbund (2003), str. 130; Gröschner, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2006), Art. 20 (Sozialstaat), opomba št. 82; Sommermann, Staatsziele (1997), 1997, str. 174, ob sklicevanju na Gilbert/Gilbert, The Enabling State (1989). 53 U-I-36/00, točka 15; prim. Up-39/94, točka 2; U-I-282/94, točka 9. 15

smrti osebe, ki je preživljala družino. 54 Izhajajoč iz načela socialne države ima zakonodajalec dolžnost oblikovati učinkovito socialno politiko in vzpostaviti, urejati in vzdrževati sistem socialne varnosti, ki tudi socialno šibkejšim zagotavlja ustrezne socialne dajatve in omogoča dostojno življenje. 55 Pravico do socialne varnosti poleg izrecne ustavne določbe 50. člena Ustave RS urejajo številni mednarodnopravni akti, zlasti Splošna deklaracija človekovih pravic (22. in 25. člen), Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (9. člen), 56 spremenjena Evropska socialna listina (8. člen ter členi 11 17), 57 pa tudi številne konvencije Mednarodne organizacije dela (ILO). 58 Vsebina pravice do socialne varnosti sicer ni podrobno določena niti s samim načelom socialne države niti z izrecno ustavno določbo 50. člena Ustave RS. Prvi odstavek 50. člena Ustave RS namreč določa, da se ta zagotavlja pod pogoji, ki jih določa zakon. 59 Gre za izrecno ustavno pooblastilo zakonodajalcu, da določi način izvrševanja te pravice skladno z drugim odstavkom 15. člena Ustave (t. i. zakonski pridržek). Kot to na splošno velja za področje socialnih pravic, je zakonodajalcu pri tem zagotovljeno široko polje proste presoje. 60 Vendar njegova normativna dejavnost kljub temu ni povsem neomejena. Vsaka človekova pravica ima namreč svoje ustavno zagotovljeno jedro, to je samo bistvo te človekove pravice, v katero zakonodajalec ne sme poseči. 61 Jedro pravice do socialne varnosti ustavno sodišče v svoji praksi razbere prek interpretacije ustavne določbe drugega odstavka 50. člena Ustave. Ta določa obveznost države, da ureja obvezno zdravstveno, pokojninsko, invalidsko in drugo socialno zavarovanje ter skrbi za 54 Škoberne/Strban, Pravo socialne varnosti (2010), str. 21-22; Kresal v: Šturm (ur.), Komentar URS (2002), 50. čl. URS, r. št. 5; Huster/Rux, v: Epping/Hillgruber (ur.), BeckOK Grundgesetz (2017), Art. 20, r. št. 211; Zacher, Das soziale Staatsziel, v: HStR II (2004), 28, r. št. 43; Gröschner, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2006), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 44; Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG (2017), Art. 20, r. št. 29; BVerfGE 28, 324 (348). 55 U-I-66/98, točka 5. 56 Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (MPESKP - Uradni list SFRJ, št. 7/71, in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92). 57 Evropska socialna listina spremenjena (MESL - Uradni list RS, št. 24/99, MP, št. 7/99). 58 Med konvencijami Mednarodne organizacije dela je z vidika socialne varnosti še posebej pomembna Konvencija št. 102 o minimalnih normah socialne varnosti (Uradni list FLRJ MP št. 1/55, Uradni list RS, št. 54/92). 59 1. odstavek 50. člena Ustave RS. 60 U-I-159/07-22, točka 16; Up-794/11, točki 7 in 8; podrobneje o širokem polju proste presoje zakonodajalca v socialni državi glej pod točko IV. 61 U-I-159/07-22, točka 16; Up-794/11, točka 8. 16

njihovo delovanje. 62 Da temelj pravice do socialne varnosti in posledično sistema socialne varnosti po ustavi predstavljajo socialna zavarovanja, je povsem v sozvočju s tradicijo sistemov socialne varnosti v kontinentalni Evropi, ki gradi na prvih socialnih zavarovanjih v Nemčiji konca 19. stoletja v obdobju kanclerja Bismarcka. 63 Socialna zavarovanja, s katerimi država skrbi za določen nivo preventive ob nastopu socialnih primerov, predstavljajo»posebej bistven izraz načela socialne države«. 64 V luči omenjene tradicije in skladno z določbo 2. odstavka 50. člena Ustave RS je država dolžna urejati obvezno zdravstveno zavarovanje, pokojninsko zavarovanje, invalidsko zavarovanje in druga socialna zavarovanja. 65 Med socialnimi zavarovanji, navedenimi v tej ustavni določbi, sicer nista izrecno omenjeni zavarovanje za brezposelnost in zavarovanje za starševsko varstvo. Vendar pa pod pojem drugih socialnih zavarovanj iz drugega odstavka 50. člena Ustave spadata tudi ti vrsti zavarovanja. Pri tem ustavnosodna praksa mednje izrecno uvršča zlasti zavarovanje za primer brezposelnosti. 66 Iz Ustave izhaja torej tudi dolžnost države urediti socialno zavarovanje za brezposelnost in skrbeti za njegovo delovanje. Pri tem je izbira konkretnih ukrepov, s katerimi bo uresničen ta ustavni cilj, prepuščena zakonodajalcu. Skladno z ustavo je na primer, če zakonodajalec kot osrednjo pravico, s katero se zagotavlja socialna varnost ob nastopu socialnega primera, določi pravico do denarnega nadomestila za brezposelnost, kar pa ne pomeni, da socialna varnost oseb, zavarovanih za določen socialni primer, ne bi mogla biti zagotovljena tudi na kakšen drug način. 67 Po mojem mnenju navedeno pomeni tudi, da samo načelo socialne države (kolikor odmislimo besedilo 50. člena Ustave RS) ne zahteva nujno vzpostavitve sistema socialnih zavarovanj. Pomembno je predvsem, da država zagotovi dejansko delujoč sistem socialne varnosti, ki bo zmogel izvajati ustavno zahtevane pozitivne obveznosti države. Upravičenci ne smejo ostati brez svojih socialnih pravic in brez dohodka ob nastopu socialnih primerov in država (zlasti zakonodajalec) mora vzpostaviti takšen sistem, ki bo to tudi zagotavljal. Ni torej izključeno, da 62 U-I-159/07-22, točka 17. 63 Škoberne/Strban, Pravo socialne varnosti (2010), str. 22-23; Gröschner, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2006), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 44; Grzeszick, v: Maunz/Dürig (nosilca), Grundgesetz-Kommentar (2018), Art. 20 VIII., r. št. 10. 64 BVerfGE 28, 324 (348): besonders prägnanter Ausdruck des Sozialstaatsprinzips. 65 Prim. Jarass, v: Jarass/Pieroth, GG (2018), Art. 20, r. št. 157; Gröschner, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2006), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 44. 66 U-I-159/07-22, točka 17. 67 Ibid. 17

bi bila socialna varnost za primere socialnih tveganj posameznikov v socialni državi zagotovljena kako drugače, denimo s sistemom nacionalnega - univerzalnega varstva vseh prebivalcev, značilnim za nordijske države. 68 Pravica do socialne varnosti posamezniku ne zagotavlja zgolj minimuma sredstev za dostojno življenje, 69 pač pa je s tega vidika širša in zagotavlja določeno kontinuiteto življenjskega standarda glede na prihodke v času aktivne dobe oziroma socialni minimum. 70 V vsakem primeru pa je ključno, da je sistem socialne varnosti vzpostavljen ter tudi dejansko deluje. Zato je bistveno, da država zagotavlja finančno stabilnost in vzdržnost sistema socialne varnosti oziroma socialnih zavarovanj. 71 S tem se med drugim zagotavlja določen nivo zaupanja v omenjene sisteme. 72 Upravičenci upravičeno pričakujejo, da bo zanje ob socialnem primeru poskrbljeno. Z vidika tovrstne»pričakovane pravice«je zato treba poudariti, da pravica do pokojnine uživa dvojno ustavnopravno varstvo tako na temelju pravice do socialne varnosti (50. člen Ustave RS) kot tudi na temelju pravice do varstva premoženja (33. člen Ustave RS in 1. člen 1. protokola k EKČP). 73 Na ta način se načelo socialne države močno povezuje tudi z načelom pravne države, saj na temelju pričakovanih pravic socialna varnost zahteva tudi določeno stopnjo pravne varnosti. 74 C. Skrb za socialno šibkejše Načelna opredelitev države kot socialne ne predstavlja odločitve za določen socialni program oziroma določenega sklopa ukrepov socialne politike, pač pa pomeni dolžnost in odgovornost države, da skrbi za socialno šibkejše posameznike in jih ščiti. 75 Skrb za pomoči potrebne spada 68 Snoj, Sistemi zdravstvenega varstva v EU (2008), str. 20-21; Škoberne/Strban, Pravo socialne varnosti (2010), str. 23. 69 Četudi zagotavljanje eksistenčnega minimuma prek sistema socialnega varstva prav tako sodi v ustavni okvir pravice do socialne varnosti iz 50. člena Ustave RS; glej npr. Kresal, v: Šturm (ur.), Komentar URS (2002), 50. čl. URS, r. št. 5; U-II-1/11, točka 29; podrobneje glej pod točko V.A. 70 U-II-1/11, točka 30; U-I-150/94, točka 8; U-I-29/96, točka 28; U-I-36/00, točka 13; Brezovar, Ustavnosodne interpretacije (2012), str. 63, opomba 177; prim. Snoj, Sistemi zdravstvenega varstva v EU (2008), str. 20-21. 71 Prim. BVerfGE 103, 293 (307); 114, 196 (248). 72 Gröschner, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2006), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 44; Brezovar, Ustavnosodne interpretacije (2012), str. 54. 73 Up-770/06, točka 4 in nasl.; U-II-1/11, točka 30; Kresal, v: Šturm (ur.), Komentar URS dopolnitev (2011), 50. člen, r. št. 5. 74 Zacher, Das soziale Staatsziel, v: HStR II (2004), 28, r. št. 45; Gröschner, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2006), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 44; podrobneje o razmerju med načeloma pravne in socialne države glej pod točko VI. 75 Brezovar, Ustavnosodne interpretacije (2012), str. 42; Gröschner, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2006), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 17; Grzeszick, v: Maunz/Dürig (nosilca), Grundgesetz-Kommentar (2018), Art. 20 VIII., r. št. 1. 18

po naziranju nemškega zveznega ustavnega sodišča celo med»samoumevne dolžnosti socialne države«. 76 Pri tem predstavlja ravno neomejenost omenjene državne zaščite in pomoči na povsem določene naslovnike pomemben izraz dinamične dimenzije socialne države: določen je namreč zgolj krog naslovnikov, ki so socialno šibki oz. potrebni pomoči, ki so»na robu družbe«, sama pripadnost temu krogu pa je odvisna od vskakokratnih družbenih razmer. 77 Sredi 19. stoletja bi denimo vanj spadali tovarniški delavci, sredi 20. stoletja pa žrtve totalitarnih režimov, izgnanci, vojni invalidi in oškodovanci. 78 Pojem socialne države mora ostati odprt, saj so v vsaki družbi in vsakem času pomoči potrebne ali»na robu družbe«druge osebe in družbene skupine, ki potrebujejo pomoč in zaščito. 79 Dandanes enega poglavitnih izzivov za socialno državo na primer predstavlja skrb za starejše posameznike, ki zase niso več zmožni skrbeti sami. Starejši predstavljajo socialno ogroženo skupino prebivalstva, ki se bo v naslednjih letih še povečevala, s tem pa bo omenjena problematika ena ključnih za socialno državo v bližnji prihodnosti. Analiza Računskega sodišča RS kaže, da je Vlada RS v zadnjem desetletju področje dolgotrajne oskrbe in vprašanja dostopnosti socialno varstvenih storitev za ljudi, ki zaradi starosti, duševne ali telesne prizadetosti potrebujejo pomoč drugih, zanemarila, morebitne ukrepe na omenjenem področju pa neustrezno načrtovala. 80 Ali bo financiranje dolgotrajne oskrbe država organizirala na zavarovalnem principu v obliki novega stebra socialnega zavarovanja 81 ali pa se bo usmerila v univerzalno zagotavljanje socialno varstvenih storitev na kakšen drug način, ostaja še odprto. Dejstvo pa je, da se čas za ukrepanje izteka in da ob neaktivnosti vlade in zakonodajalca na tem področju drsimo proti stanju očitne nesocialnosti, ki bi predstavljala jasno ustavnopravno dolžnost ukrepanja državnih organov v socialni državi. 82 76 BVerfGE 43, 13 (19); 40, 121 (133). 77 Brezovar, Ustavnosodne interpretacije (2012), str. 42; Gröschner, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2006), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 17. 78 Ibid. 79 Brezovar, Ustavnosodne interpretacije (2012), str. 42; Gröschner, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2006), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 17. 80 Revizijsko poročilo Računskega sodišča RS št. 320-16/2017/33: Skrb za tiste, ki zaradi starosti, duševne ali telesne prizadetosti potrebujejo pomoč drugih (2019). 81 Npr. po vzoru nemškega zavarovanja z dodatkom za nego, uvedenega leta 1994. Glej poglavje II. 82 Podrobneje glede zakonodajalčeve dolžnosti ukrepanja glej pod točko IV.D. 19

D. Socialna pravičnost Med podnačela socialne države po večinskem mnenju pravne teorije sodi tudi koncept socialne pravičnosti. 83 Skladno s stališčem nemškega ustavnega sodišča načelo socialne države državo zavezuje k vzpostavitvi»pravičnega socialnega reda«. 84 Pri tem del pravne teorije sicer opozarja, da pojem socialne pravičnosti sam po sebi ne prispeva k razjasnitvi vsebine načela socialne države. Dejstvo je namreč, da je od vseh podnačel socialne države pojem socialne pravičnosti verjetno najtežje določljiv in se njegove pravne razsežnosti pogosto ne da ločiti od politične. 85 Pa vendar velja na tem mestu vsaj poskusiti opredeliti nekatere značilnosti tega izmuzljivega koncepta. Poskusi opredelitve socialne pravičnosti so številni in raznoliki. Novak kot glavni element socialne pravičnosti denimo razume preseganje formalne pravičnosti z vsebinsko pravičnostjo, ki omogoča vsem enake pogoje in enake možnosti, 86 Teršek socialno pravičnost dojema zlasti kot komunitaristično solidarnost, 87 Mišič pa s pomočjo negativne opredelitve ugotavlja, da sistem socialne varnosti, v katerem so socialna zavarovanja rezervirana le za tiste, ki si jih lahko privoščijo, ni socialno pravičen. 88 Do določene mere gre seveda vsem tem pogledom pritrditi, vendar je vprašljiv domet posamezne od omenjenih opredelitev in njihova vloga na ustavnopravni ravni, saj filozofski ideal socialne pravičnosti njen ustavnopravni domet nedvomno presega. Ustavno sodišče socialno pravičnost v svojih odločbah zelo redko omenja, omenjen pojem pa med drugim povezuje s pojmom socialnega miru. Tako v odločbi U-I-249/10 zapiše, da kolektivno dogovarjanje zaradi blaženja strukturne podrejenosti posameznega delavca dobi širšo vrednost, saj prispeva k zagotavljanju socialne pravičnosti in socialnega miru. Ti dve načeli vidi celo kot vtkani v samo načelo socialne države. Potegne tudi vzporednico z 83 Prim. Novak, v: Pavčnik/Cerar/Novak, Uvod v pravoznanstvo (2019), str. 91, 93; Brezovar, Ustavnosodne interpretacije (2012), str. 55-57; Gröschner, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2006), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 50 in nasl.; Bachof, Begriff und Wesen des sozialen Rechtsstaates, v: VVDStRL 12 (1954), str. 40; M. Novak, Načelo socialne države, v: Javna uprava, št. 4 (2002), str. 515 in nasl.; Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG (2017), Art. 20, r. št. 27. 84 BVerfGE 110, 412 (445); 97, 169 (185); 94, 241 (263). 85 Sommermann, v: von Mangoldt/Klein/Starck (nosilci), Kommentar zum Grundgesetz (2018), Art. 20 Abs. 1, r. št. 104. 86 M. Novak, Načelo socialne države, v: Javna uprava, št. 4 (2002), str. 515 in nasl.; prim. A. Novak, v: Pavčnik/Cerar/Novak, Uvod v pravoznanstvo (2019), str. 92. 87 Teršek, Socialna ustavna demokracija (2017), str. 126. 88 Mišič, Socialna država, v: Delavci in delodajalci, št. 1 (2016), str. 71. 20

demokratičnostjo družbenega urejanja. 89 Ustavno sodišče v nadaljevanju odločbe ponovno poveže socialni mir in socialno pravičnost. Pri tem poudari še oblastno (vladno) dolžnost ustvarjanja realnih možnosti za sklenitev kolektivne pogodbe in njeno vlogo v javnem interesu. Slednjega predstavljata socialna pravičnost in socialni mir, pri čemer je socialni dialog njun poglavitni gradnik in promotor. 90 Proces socialnega dialoga blaži strukturno podrejenost delavcev in torej zagotavlja določeno uravnoteženje socialnih nasprotij, s tem pa ustvarjanje pravičnega socialnega reda. 91 Zato je v okviru socialnega dialoga ključno aktivno delovanje države, ki si mora prizadevati za sklenitev kolektivne pogodbe. Večanje možnosti oziroma sploh ustvarjanje dejanskih (in ne le navideznih) možnosti za sklenitev kolektivne pogodbe pa je ustavno dopustni cilj. Nesorazmerno dolgo čakanje, torej pasivno obnašanje, bi predstavljalo kršitev zakonodajalca. 92 Država mora torej vzdrževati določeno harmonijo v družbi, izravnavati pretirana nasprotja in neenakosti ter se tudi sama boriti proti dejavnikom, ki to harmonijo ogrožajo. 93 Socialni mir se tu kaže kot pomemben simptom socialne pravičnosti konkretne ureditve. 94 Navedeno nakazuje, da pojem socialne pravičnosti v ustavnopravnem smislu predstavlja v prvi vrsti pojem javnega reda. Zgodovinsko je šlo za spremenjeno razumevanje družbenega reda in možnosti njegovega oblikovanja ob odzivu na socialno vprašanje 19. stoletja. 95 Zahteva po uravnoteženju socialnih nasprotij in težnja k socialnemu miru pojem socialne pravičnosti povezuje s pojmom socialnega ravnotežja. 96 Kaj je socialno»boljše in pravičneje«, se vedno odraža v primerjavi z dosedanjim stanjem, zato ustavnemu pojmu socialne države ne moremo 89 U-I-249/10-27, točka 22. 90 Ibid., točka 28. 91 Prim. BVerfGE 22, 180 (204); Gröschner, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2006), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 52; Wittreck, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2015), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 35; prim. tudi U-I- 51/90: Načela socialne države ( ) zahtevajo, da zakonodaja ob varstvu legitimnih interesov delodajalca ne zanemari interesov delojemalca kot ekonomsko in socialno šibkejšega partnerja v delovnem razmerju. Poleg tega izpodbijana zakonska ureditev s svojim ugodnejšim obravnavanjem interesov enega partnerja v pogodbenem razmerju v tolikšni meri nasprotuje načelom pravičnosti, da jo je tudi iz tega razloga možno šteti za neskladno tako z načeli pravne kot tudi socialne države. 92 U-I-249/10-27, točka 28. 93 Takšen dejavnik je na primer korupcija. Prim. U-I-163/05, točka 21; U-I-57/06, točka 20: Korupcija (...) ogroža vladavino prava in zaupanje ljudi v najpomembnejše državne institucije, zmanjšuje politično stabilnost in socialni mir.«94 Prim. Brezovar, Ustavnosodne interpretacije (2012), str. 56; Gröschner, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2006), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 52; Axer, Soziale Gleichheit, v: VVDStRL 68 (2009), str. 179-180. 95 Gröschner, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2006), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 50; o socialnem vprašanju glej tudi II. poglavje. 96 Axer, Soziale Gleichheit, v: VVDStRL 68 (2009), zlasti str. 207-208; Gröschner, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2006), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 52. 21

pripisati absolutnega razumevanja socialne pravičnosti. Gre torej bolj za red, ki omogoča proces komunikacije med zastopanimi zahtevami, potrebami in interesi, ter njihovo uravnovešenje, posledično pa zagotavlja socialni mir. 97 Takšna ureditev je med drugim zagotovljena in institucionalizirana v okviru socialnega dialoga ali celo z zastopanjem socialnih interesov v državnih organih. 98 Kar se tiče vrednostnega aspekta pojma socialne pravičnosti, bi težko rekli, da ga opredeljuje že sam pojem socialne države. Zaradi nezmožnosti naslonitve na absolutno idejo pravičnosti in različnih predstav posameznikov o vsebini socialne pravičnosti je smiselno, da njeno vsebinsko opredelitev prepuščamo demokratičnemu procesu. V pluralistični družbi namreč predstave o pravičnosti, tudi socialni, ostajajo subjektivne. 99 V socialni demokraciji 100 se različne predstave posameznikov utelešajo v družbeni predstavi socialne pravičnosti, ta pa se v pretežni meri odraža prek odločanja zakonodajalca. Izvoljeni predstavniki naj bi namreč kar najbolj natančno odražali vsakokratne preference družbe kot celote posameznikov. Ravno zaradi tega je pojem socialne pravičnosti določen prek družbe same. Ti družbeni pogledi se morejo odraziti prek odločanja zakonodajalca kot demokratično izvoljenega organa. E. Socialno tržno gospodarstvo? Določitev ekonomske ureditve, ki naj bi omogočala dvig splošnega blagostanja, iz samega pojma socialne države ne izvira. Pojem socialne države se sam po sebi zdi na prvi pogled ideološko neopredeljen. Teorija opozarja, da država načeloma ne sme niti poudarjati niti zavračati določene ideologije. Določena ideološka orientacija v ustavi sami bi namreč nasprotovala ideološki nevtralnosti ustavne ureditve, zavračala temeljne pravice in omejevala idejni pluralizem. 101 Sam pojem socialne države tudi nujno ne vsebuje odločitve za določen družbeni ali ekonomski sistem in vsaj teoretično omogoča uvedbo sistema, ki ne bi 97 Gröschner, v: Dreier (ur.), Grundgesetz Kommentar (2006), Art. 20 (Sozialstaat), r. št. 52; prim. z idejo zagotavljanja socialne pravičnosti in socialnega miru v okviru kolektivnega pogajanja v odločbi U-I-249/10-27. 98 Npr. v okviru Državnega sveta RS. Glej 1. odstavek 96. člena URS: Državni svet je zastopstvo nosilcev socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov. 99 Sommermann, v: von Mangoldt/Klein/Starck (nosilci), Kommentar zum Grundgesetz (2018), Art. 20 Abs. 1, r. št. 104; prim. Heinig, Der Sozialstaat im Dienst der Freiheit (2008), str. 134 in nasl.; Eichenhofer, Sozialrecht und soziale Gerechtigkeit, v: JZ 60, št. 5 (2005), str. 209 in nasl.; prim. tudi vzporednico z demokratičnostjo družbenega urejanja v odločbi U-I-249/10-27, točka 22. 100 Podrobneje o socialni demokraciji v IV. poglavju. 101 Prim. Jambrek, Ustavna demokracija (1992), str. 274; Teršek, Socialna ustavna demokracija (2017), str. 151-152; Kolar, Načelo socialne države (2010), str. 32; Sommermann, v: von Mangoldt/Klein/Starck (nosilci), Kommentar zum Grundgesetz (2018), Art. 20 Abs. 1, r. št. 114. 22